民初聯(lián)邦論思潮探析

鄒小站

(中國社會科學院 近代史研究所, 北京 100006)

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民初聯(lián)邦論思潮探析

鄒小站

(中國社會科學院 近代史研究所, 北京 100006)

中華民國南京臨時政府組建前后，中國思想界曾出現(xiàn)過短暫的聯(lián)邦論思潮，但很快就為中央集權論淹沒。隨著袁世凱專制集權日趨嚴密，聯(lián)邦論思潮再度興起。對于民國三年到五年的聯(lián)邦論，人們往往只把它看作是一個政制方案，但在此期鼓吹聯(lián)邦制的人士那里，聯(lián)邦制是一個解決中國問題的系統(tǒng)方案。本文即探究此期聯(lián)邦論思潮的內涵及其局限。

聯(lián)邦論; 法治“地盤”; 統(tǒng)一; 輿論造邦

自秦以后，歷代王朝均力圖集權中央，但由于疆域遼闊，受限于經濟社會發(fā)展程度與信息傳輸技術，又缺乏地方自治的傳統(tǒng)，歷代的中央集權體制對于地方的控制根本上取決于中央的實力，“中央之力盛，則各地方皆受制于中央之威權，而不敢略有從違，中央之力微，則各地方皆自行其意，而國法遂失效”，造成王朝的沒落。*戴季陶：《省長民選問題》，《戴季陶集》，武漢：華中師范大學出版社1991年版，第547—552頁，原載《民權報》1912年11月3—5日。由于缺乏自治，傳統(tǒng)的中央集權體制往往能集權而不能集治，不但造成國家治理能力薄弱，地方事務難以發(fā)達的問題，更使地方居民的自治能力與政治能力無由發(fā)達，無由通過參與地方政務構建其國家認同。海通以來，中國一方面面臨著西方列強的強力沖擊，必須動員國民參與國際競爭，必須通過國民的政治參與構建國民的國家認同，另一方面經歷鎮(zhèn)壓太平天國與捻軍、洋務運動、庚子事變等一系列事件后，傳統(tǒng)的中央集權體制漸次崩潰，督撫已具備“幾等封建諸侯之權”，*宣樊：《政治之因果關系論》，《東方雜志》第7年第12期，1911年1月。在國家政治決策中也具備越來越大的發(fā)言權，于是重構中央地方權力關系就成為政治領域的一個重大議題。對于這一問題，聯(lián)邦制曾一度是思想界一些人士的一個選項，并且在20世紀20年代形成了頗具規(guī)模的聯(lián)省自治思潮，但近代中國的聯(lián)邦論幾經起落，卻并未成為中國政治建構的選擇，其中原因值得探究。

對于近代中國的聯(lián)邦論，學術界的研究主要集中于聯(lián)省自治思潮，對于民國最初幾年的聯(lián)邦論，相關的研究并不多。比如胡春惠的《民初的地方主義與聯(lián)省自治》一書，是比較早的系統(tǒng)研究近代中國聯(lián)邦論思潮的專著，但其注重點在研究聯(lián)省自治思潮，對于武昌起義后的聯(lián)邦論思潮也有較多的討論，但對于1914年到1916年間的聯(lián)邦論思潮則一筆帶過。*胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，臺北：正中書局1983年版。龍長安的博士論文《近代中國聯(lián)邦制運動研究》*龍長安：《近代中國聯(lián)邦制運動研究》，浙江大學博士學位論文，2008年。側重點也在聯(lián)省自治問題，對1914年到1916年的聯(lián)邦論思潮也著墨不多?？傮w上看，一般研究近代中國聯(lián)邦論問題的著述對于1914年到1916年的聯(lián)邦論，大都會提及，但很少有深入的論述，對于此期聯(lián)邦論的核心意蘊，即此期聯(lián)邦論者不但將聯(lián)邦制作為一個可行的制度安排，看作通過法律變革以避免暴力革命的途徑，更將其看作解決中國政治問題的系統(tǒng)方案，認為聯(lián)邦制可以培育政治上的“對抗力”，可以養(yǎng)成“調和立國”的精神，將聯(lián)邦制看作中國由人治過渡到法治的可以利用的“地盤”的思想，幾乎沒有著述論及。因此，本文擬探究此期聯(lián)邦論思潮的深層意蘊，并討論其價值與局限。

一、聯(lián)邦論在1914年再度興起之原因

南京臨時政府成立后，曾一度頗有市場的聯(lián)邦論迅速衰落，強有力政府論與中央集權論大盛一時，而地方分權論、省自治論則身背妨礙統(tǒng)一、分裂國家之惡名。袁世凱利用此種思潮，力謀中央集權。二次革命后，袁世凱解散國民黨，又解散國會和各級地方議會，并于1914年5月用行政命令的方式公布新省制。新省制的基本架構是曾被臨時參議院一致否決的虛省三級地方制草案，其要點在于取消省議會，使得省絕無發(fā)生自治之余地，又設巡按使，擴大巡按使的權力，巡按使之權力較原虛省三級地方制中省行政長官的權力要大得多。時人即指出，此案之出發(fā)點，不在謀地方之發(fā)展，而是“徒為謀中央行政之便宜”。*丁佛言：《評省官制》，《中華雜志》第1卷第4號，1914年6月1日。該案之謬誤在于：一是將地方自治與統(tǒng)一對立起來，以為欲謀國家統(tǒng)一，必須廢除地方自治尤其省議會；二是囿于傳統(tǒng)官僚政治的思維，以為中央掌握巡按使之任免，即可予巡按使大權，而不必擔心其違抗中央政令；而地方議會尤其是省議會，其議員由民選，非中央可以控制，一旦給予省議會權力，則必妨礙國家統(tǒng)一。政府所以不容地方自治存在，主要是擔心恢復地方議會與省議會，將會為革命黨人提供合法的活動地盤，“更不幸有如前清之咨議局與革命黨勾通，民國省議會之涉嫌內亂，則危險殊甚”，乃罔顧“自治力強、自治思想厚之民，弱不亡，亡不奴，奴不久也”的基本道理，因噎廢食，徹底廢除省議會。當局對獨擁大權的巡按使不擔心其跋扈擅權，唯獨擔心省議會、地方議會之參與“暴亂”，故省官制一方面給予巡按使等同于前清督撫之權力，一方面對于地方自治又顧忌靳勒，遲迴疑慮，而莫肯慨予，“遂致地方有實權廣漠之行政首長，無監(jiān)督獨立之議事機關，馴至陽用集權之名，陰襲分權之制，終乃無分權之利益而有集權之弊”*李其荃：《中央集權與地方自治》，《中華雜志》第1卷第6號，1914年7月1日。。

國會解散之后，原立憲派以及國民黨之溫和派還一度希望通過地方政治活動，逐漸改革政治，但是新省制的推行，斷絕了他們的這一希望，引發(fā)他們強烈的擔憂。他們認為，“一切優(yōu)美之代議制度皆由自治而出”，*張東蓀：《予之聯(lián)邦組織論》，《正誼》第1卷第5號，1914年9月15日?！盁o獨立之自治，則無真正之共和”*圣心：《聯(lián)邦立國論》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。，欲鞏固共和，必須發(fā)達地方自治。但是，袁世凱政府倒行逆施，強推 “無容納地方自治之余地”的省制，將危及共和政治，這不能不引起他們的強烈憂慮。*光升：《讀柏哲士論民族所有政治上之性質并討究中國人之政治特性》，《中華雜志》第1卷第10號，1914年10月1日。從實際情形看，當局的中央集權，并沒有帶來所謂的統(tǒng)一，并沒有強化中央對于地方的控制，相反，“國令不及于京津……前之抗中央者，猶為地方之民，今之抗中央者，乃顯為中央之命官……權愈集，裂愈甚”*曼公：《大一統(tǒng)論》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。。在總統(tǒng)大權的體制下，所謂中央集權就是集權于大總統(tǒng)一人，整個國家“不見有中央各省，亦不見有官吏人民，且并不見有國家，惟中央當權之一個人而已”*中州退叟：《吾國省之價值于國家之組織》，《新中華》第1卷第2號，1915年11月1日。。這將為野心家復辟帝制打開方便之門。一旦帝制復辟，不但政治不能上軌道，而且當此“當權之一人”離世時，必然“大局潰解，中央必陷于無政府之狀況，各省紛紛獨立，當更有分崩割據(jù)之隱憂”*中州退叟：《吾人對于國體變更必要之注意》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。。所有這些都引發(fā)思想界強烈的擔憂，聯(lián)邦論思潮由此再度興起。

這樣，自1914年秋天起，“海內外學者，鑒于現(xiàn)行無條件之中央集權，其流弊至于無所底止，于是地方分權之論大倡”*中州退叟：《吾國省之價值于國家之組織》，《新中華》第1卷第2號，1915年11月1日。。張東蓀在1914年9月曾說，“此種(聯(lián)邦制)思想已普及全國”，*張東蓀：《予之聯(lián)邦組織論，《正誼》第1卷第5號，1914年9月15日。這略有夸張，但到1915年秋，此種思想確實已經比較有氣候了。隨著袁世凱專制集權的推展，尤其是其復辟之心日漸暴露，聯(lián)邦論遂成一時輿論熱點。

除戴季陶外，此期鼓吹聯(lián)邦制的代表性人物，大體上屬于進步黨之激進派與國民黨之溫和派，他們之所以鼓吹聯(lián)邦制，與他們所面臨的政治形勢以及他們對于袁世凱死后政局趨勢的判斷有關，也與他們恐懼革命、對平和變革情有獨鐘有關。隨著袁世凱解散國會、解散各級地方議會、頒布新省制、肆行專制主義的集權措施，新派政治人物幾乎完全喪失了合法的政治活動地盤，無法以合法的政治活動落實共和政治。當此情形，以孫中山為首的革命黨人再次揭橥革命的旗幟，欲以暴力革命重建共和，此種主張起初并不能得到一般社會輿論的認可。而原立憲派則或寄希望于袁世凱實行開明專制，或希望袁世凱至少保存共和政治的虛殼，不要毀棄共和政治的框架而恢復帝制，然而他們內心卻很明白，這只是善良的希望而已，袁世凱之由專制集權走上帝制復辟道路，才是真正的趨勢。同時，他們也清晰地看到，在帝制已然崩潰，而共和政治的基本規(guī)則尚未成為社會共識，地方實力派已然形成的情況下，袁世凱的專制集權之維系全賴袁世凱個人威權，一旦袁世凱這樣一個可以維持北洋勢力內部結合，并能鎮(zhèn)服地方實力派的強權人物離世，地方實力派必乘機崛起，擴展勢力，而中央政府由于缺乏足夠多的民意基礎與合法性，既不能以合法的民意令地方實力派服從，又缺乏足夠的武力以壓服地方實力派，國家必陷入軍閥割據(jù)與軍閥混戰(zhàn)的局面，那時不但共和政治不能落實，國家建設的和平環(huán)境無法求得，而且一般生民將遭戰(zhàn)火之毒。他們的擔心也為后來的事實所證明。

這樣，不希望看到革命，不希望軍閥割據(jù)局面出現(xiàn)，對于改革中央政制失去希望的人們，乃將眼光轉向地方，希望通過法律變革，將國家由單一制改為聯(lián)邦制，一面建構比較均衡的中央地方關系，以省自治議會對省行政長官形成制約，防止軍閥割據(jù)局面的出現(xiàn)，又以自治各省對于中央政府形成制約，防止中央集權走向專制與帝制復辟，同時又可以通過省自治養(yǎng)成政治的對抗力，培養(yǎng)省民的參政意識與參政能力，進而逐步落實共和政治。正是在此背景下，一度被拋棄的聯(lián)邦制再度成為思想界的熱點議題。

關于聯(lián)邦論再度興起的思想背景，丁佛言有清晰的概括。他說：“有志之士，目睹政局之危險，群焉恐怖而思設法預防，于是有所謂維持共和者，其保衛(wèi)之方法則為第三次革命。次則委曲求全，僥幸國體不發(fā)生問題，惟希望憲政之恢復，所謂立憲派是也。再次則每況愈下，但希望國體不生問題，即此托名開明專制?！?丁佛言：《民國國是論》，《中華雜志》第1卷第8號，1914年8月1日。然而，暴力革命并非理想的出路，因為：第一，革命并無善后之方，無以堅國人之信用。第二，當局之統(tǒng)治尚有相當之根基，不易動搖。近代政治以法律道義為統(tǒng)治要件，專制統(tǒng)治則以威權勢力為統(tǒng)治要件，而中國久經專制統(tǒng)治，國人習慣于服從威權統(tǒng)治，威權統(tǒng)治在中國仍然有比較深厚的社會心理基礎?！爸袊嗣袂跀?shù)千年專制之下，其與國家向無何種關系，直至今日，大多數(shù)國民仍不脫鑿井耕田之習慣，充其知識所及，惟有個人生命財產之足重，無論國為君主民主，政體為專制立憲，但使不妨礙個人之生命財產，則彼皆熟視無睹。若有他之侵損其個人之生命財產，更有一人者能稍稍保護其不被侵損，則即感恩戴德，視同天帝，即此保護者間有不利于其個人或不能充分盡其保護之責任，但使彼視為無傷大體，亦必低回系戀，而決不肯輕易以彼易此?！手袊嗣駥τ谡紊现?，惟此消極的極小范圍之個人生命財產之安全，而治中國之不二要訣，亦只在能使多數(shù)人民安居樂業(yè)。欲使多數(shù)人民安居樂業(yè)，舍用威權勢力排除此侵損個人之生命財產者之行為，即不足得多數(shù)人民之信用?！钡谌瑥默F(xiàn)有政治格局看，現(xiàn)政府崩潰之后，國家極可能分崩離析，謀國者當盡力避免這種局面的出現(xiàn)。至于“再請開國會”，以恢復憲政，從當前情況看，即便當局從人民所請，再開國會，其國會恐不過約法會議、政治會議之類而已，不過俯首聽命于政府，為其分謗卸責之機關而已，政府可以一紙之命令停止其職務，遣散議員。此種國會，有之不如無之，不可能由此確立憲政，蓋“國會之為物，必有確實已定之地盤為所托命，必有強大有效之力量為其后援”，才能真正發(fā)揮作用。至于所謂維持國體，行開明專制之論，丁佛言明確指出，這是將希望寄托在力謀個人專斷的袁世凱身上，是絕沒有可能的。因此，他提出，解決中國問題，需先假定兩個前提：第一，不傾覆現(xiàn)政府，促其自然之土崩瓦解之事實提前發(fā)現(xiàn)，且要以正當方法預先消滅其未來之土崩瓦解之危險。第二，不依賴國會而能以強大有效之力量驅現(xiàn)政府入于憲政軌道，即不變更現(xiàn)行之總統(tǒng)制亦無妨礙。也就是說，他希望在不經過暴力革命，且不依賴無實力的國會以恢復憲政的前提下，找到具體的方案，一方面驅現(xiàn)政府入于憲政軌道，使中央政府得完善鞏固之組織，且同時能令尾大不掉之地方得以發(fā)達，且更能令地方與中央彼此推誠、相與綱維，國家共謀真實之統(tǒng)一，聯(lián)邦制則是一個理想的方案。*丁佛言：《今后持國政改革論者所應認定之方向》，《中華雜志》第1卷第5號，1914年6月16日。

由于對革命不抱希望，對于袁世凱不抱希望，對星散的國民不抱希望，思想界的一部分人士乃將眼光轉向地方實力派，希望借助地方實力派的力量，一面限制袁世凱的集權與帝制復辟，一面在開明的地方實力派的領導下，在省一級權力機關推行自治，以逐漸將國家政治引上軌道。這就需要提出一個對于地方實力派有吸引力的政制方案，于是聯(lián)邦制的方案中擴張地方權力的要素，就被看作可以吸引地方實力派的絕佳方案。而在鼓吹聯(lián)邦制的革命黨如戴季陶等人那里，聯(lián)邦制方案還可以挑起不滿袁世凱過度中央集權的地方實力派對于袁世凱的反感，動搖各省大吏對于袁世凱的忠誠度，以為革命創(chuàng)造空間。*李劍農：《戊戌以后三十年中國政治史》，北京：中華書局1980年版，第310頁。中州退叟說：“猶憶前清末年，人民請開國會與運動革命之時，友人某君曾發(fā)一奇論曰，以立憲望之清室親貴，事必無成，以變政望之平民革命，即僥幸成功，而建設亦難，危險尤甚。依中國情勢，其幸而督撫中有一二雄才大略之人，出而倡議聯(lián)約各省，推倒清室，即以分治為各省自治之基礎，以散其勢，更以分治之各省，合成意思，以為國家筑造之地盤，庶乎其稍可救乎？此語當時人皆嗤為理想，予獨韙之。今日政治改革之趨勢，去前清末年不遠，而吾友昔年之理想乃同于天造地設，不期漸近于實現(xiàn)?！?中州退叟：《于人治過渡法治之中間研究中國建設問題》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。他說的“奇論”，說的是清末，所指為當時。他對于依靠當局或通過革命改善政治，都不抱希望，乃寄希望于當時掌握地方實權的人物，這也是當時不少鼓吹聯(lián)邦制的人物的共同意愿。

二、聯(lián)邦制：由人治向法治過渡的“地盤”

聯(lián)邦論者認為，當前世界仍處于一個激烈競爭的時代，非國家內力充足，不能存立于世。欲國家內力充足，國家必須以國民之意思為意思，若欲以星散的國家而欲與人之新式國家競爭，不過驅羸羊而入虎群，只能聽人宰割。*丁佛言：《民國國是論》，《中華雜志》第1卷第8號，1914年8月1日。欲以國民之意思構成國家之意思，中國必須實現(xiàn)由人治到法治的轉變，這是無可選擇的。*中州退叟：《吾國省之價值于國家之組織》，《新中華》第1卷第2號，1915年11月1日。

然而中國卻缺乏直接由人治過渡到法治的條件。丁佛言稱，要完成由人治向法治的過渡，中國面臨三大障礙。其一，國內存在崇尚武力、不能以法律道義約束的“特別勢力”，即以袁世凱為代表的舊官僚勢力。其二，國民仍習慣于接受威權統(tǒng)治，威權政治在中國仍有深厚的基礎。其三，近代國家意思之發(fā)動，必須經由國民，形成國民之公意。這需要國民至少是其優(yōu)秀分子有一定的參政意識與參政能力，而中國國民星散，無參政意識與參政能力，欲構成國民公意，以為國家之意思，面臨巨大的困難。他說，中國處于舊式國家與文明國家之間，一方面以一人之意思而冒稱國家之意思已不具備合法性，另一方面國民之多數(shù)尚為無意思、無勢力者，不能構成國民公意。同時，國民程度非可以能短時間內得到實質性的提高，必須經過相當時期的培育，必須有適當?shù)臋C會以歷練、以訓練。因此，中國面臨的問題就是，“果以何方法能使此程度不及之國民得有保衛(wèi)共和之助力，與憲政訓練之機會，而使國家得有正當意思之表現(xiàn)，且無論使誰何當局亦不敢以其個人意思冒稱國家意思，而不敢為破壞共和蹂躪憲政之舉動”。*丁佛言：《民國國是論》，《中華雜志》第1卷第8號，1914年8月1日。這就需要熟察國情，尋找可為表達國民意思，訓練國民憲政能力，并可為國民保衛(wèi)共和之努力提供現(xiàn)實力量的“國基”。

一般論者談政治問題多用“國情”的概念，而聯(lián)邦論者認為，相對政治根本問題的解決來說，“國基”的概念更能準確表達問題的實質。所謂國情，內涵十分豐富，包括一國之歷史、地理、種族、宗教、風俗習慣等等，但其中可以稱得上“國基”的應當是“有組織國家之意思”、占國家政治權力之主要部分的勢力。在他們看來，中國的“國基”就是省。丁佛言說：“中國之地方，非地方，乃組織國家之主成分，直接構成國家之單位也。通常之國家皆以人民為分子，而中國之國家則先以人民組織地方，而后乃以地方組織其國家。通常之國家必人民背叛，國家始有變革，而中國之國家，地方若有崩離，國家即為解體。通常之國家，地方托命于政府，而中國之國家，政府托命于地方。故他之國家恒虞人民叛變，而中國之國家則惟憂地方分裂?！薄盀橹袊笠馑贾?，主權之由來，則舍著眼地方無他法門，以今日中國惟有地方有為國家之意思與組織國家之勢力。合地方為國家之意思以成國家，則建設鞏固，集地方勢力以監(jiān)督政府，政治改良。”他所謂的“地方”就是省。*丁佛言：《中國國是論》，《中華雜志》第1卷第8號，1914年8月1日。覺公則稱，所謂“國基”就是，在國家組織之初，能使國內之離心力與向心力互相綱維，同時隱然顯示國家政治“對抗力”之所在，使得各主要政治勢力，不能不活動于法律范圍之內的力量。這個力量，“不在神圣文武之帝王，亦不在滿盤散沙之人民，而在于有歷史有潛勢有實力之地方，即今日之所謂‘省’是也”*覺公：《今后建設國家必由之軌道》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。。中州退叟稱，中國的省有深厚的歷史基礎，為“國家財政之源泉，結合之命脈”，非可輕易廢除；省不只是客觀的存在，更是“自覺的認識”，即各省人士均有明確的省界意識；“省非行政區(qū)域乃地方人格”，省不僅有范圍較廣的地方行政權，而且一度有地方民意機構，各省人民自認其省為具有意思與行為的權利主體；省“非自治體乃政治結合”，“非國家之附屬品，乃國家地盤之一部”，“省于中央，非隸屬的關系，乃對立的性質”。*中州退叟：《吾國省之價值于國家之組織》，《新中華》第1卷第2號，1915年11月1日。許多聯(lián)邦論者都有此類強調省的特殊性的文字，內容亦大體相近?？傊麄冋J為，省具有獨立的地位、獨立的意識，為獨立的人格，與中央政府立于對等之地位，已具邦之性質，而非僅為“地方”。應該說，在清末民初的政治生活中，省的崛起是一件重大的事情，但尚并非如聯(lián)邦論者所稱，已經具有邦的性質，聯(lián)邦論者夸大了省的特殊性。張君勱即指出，中國各省之間雖有利害之不同，但并非如瑞士有各邦之間的語言差異，非如加拿大有民族之間的對抗，非如美國移民有宗教移民、商業(yè)移民之差異，“凡他聯(lián)邦國中所謂利害不同之點，我皆無有”。而且，行聯(lián)邦制而政治善良者如美國、瑞士，其聯(lián)邦制是以城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治為基礎的，中國向無地方自治之傳統(tǒng)，清末以來，省漸次崛起，但省還只是一種行政區(qū)域，遠沒有成為所謂的“地方人格”。*張君勱：《聯(lián)邦十不可論》，《大中華》第2卷第9期，1916年9月20日。他的判斷是符合實際情況的。

由省具備邦的性質，為中國“國基”的認識出發(fā)，聯(lián)邦論者認為，中國欲實現(xiàn)由人治向法治的過渡，必須尊重省已具備“沉雄偉大之勢力”，否則其政治構造“皆為不適當、不合法”，不可能真正有效。*中州退叟：《吾人對于國體變更必要之注意》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。他們檢討清末以來的政治改革，認為自清末憲政改革到民初共和政治的試驗之所以陷入斷港絕潢，根本原因是國人漠視“國基”。預備立憲時，各省設咨議局，又由各省咨議局選派代表組織資政院，省作為國家構成分子的意味已有所體現(xiàn)，本可確認省之自治權，又以各省立法機關之代表組織中央國會，逐步完成由人治向法治的過渡。但統(tǒng)治當局貪權，不肯承認省的特殊地位，大搞中央集權，結果土崩瓦解。辛亥革命之成功，源于“軍隊之武力與人民憲政之思潮”，而這二者均“以省為本據(jù)，以省為號召，以省為集中點”。當獨立各省聯(lián)合建立新政府時，本可照美國之例，組織聯(lián)邦政府，但國人誤以一時紛亂之象乃各省獨立所造成，“舉國上下視地方分權如洪水猛獸”，“咸拜服于中央集權四字之下”，*丁佛言：《民國國是論》，《中華雜志》第1卷第8號，1914年8月1日；中州退叟：《吾人對于國體變更必要之注意》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日；曼公：《大一統(tǒng)論》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日?；蛑鲝埣瘷嘤趪鴷蛑鲝埣瘷嘤谥醒胝c大總統(tǒng)。主張集權于國會者，不知“權力者，事實也，非架空之法律所一旦而創(chuàng)造者也。權力之在彼者，決非一日之功，可以轉移之于此”*張東蓀：《予之聯(lián)邦組織論》，《正誼》第1卷第5號，1914年9月15日。。沒有實際政治力量支撐的國會，不可能憑空產生自己的權力：“彼平民代表，國會議員，歷史上有何根基，對于政府有何威力，對于國民有何信用？……果何所恃以對抗政府、鎮(zhèn)攝地方，取信百姓，更依何法以促進國政之改良，各省之發(fā)展，人民之自由乎？”*中州退叟：《吾人對于國體變更必要之注意》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。在此情形下，國會被袁世凱當局玩弄于股掌之間，最終被解散就不足為奇了。至于集權于大總統(tǒng)與中央政府，則易發(fā)生野心家復辟的危險，其實際效果已有目共睹。袁世凱完全無視省的地位，根本否定省自治，則不僅使人民無練習政治之機會，其必然的后果就是，“民力偷墮，則政治任其專制；民怨?jié)l(fā)，則草間崛起革命”，革命之后，國家將陷入分崩離析的境地。*汪馥炎：《集權平權之討論與行省制度》，《甲寅》第1卷第7號，1915年7月10日。由此，國人必須明白，中國欲由人治過渡到法治，必須尊重省的地位，以省的勢力作為中國由人治過渡到法治的“過渡之地盤”。*中州退叟：《于人治過渡法治之中間研究中國建設問題》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。

聯(lián)邦論者認為，實行聯(lián)邦制、各省自治、設省議會、監(jiān)督省政府，又由各省省長派出之委員以及各省議會派出之代表組織中央議會，就可以一面使得地方自由發(fā)展，地方人民得到民主政治的訓練，另一方面又可經由省構成國家意思，為中央議會提供實際的支持力量，有效制約中央政府，防止野心家破壞民主政治。如此，就可以使省成為中國由人治向法治過渡的“地盤”。不僅如此，聯(lián)邦論者認為，聯(lián)邦制可以通過省自治培養(yǎng)國人“軌律之精神”與調和立國的觀念，確立法治國家所必需的國民精神。有自署“覺公”者對此有系統(tǒng)的闡述。他說，人治以威權勢力為統(tǒng)治手段，而法治則以法律道義為統(tǒng)治手段，欲建立法治，必須培育人們的“軌律之精神”，必須有力量迫使掌握軍政實權“特別勢力”不得不服從法律。中國有數(shù)千年專制政治的歷史，有權有勢者絕無守法之精神，統(tǒng)治者對于法律更是“隨創(chuàng)造，隨破壞”，要養(yǎng)成“軌律之精神”，在制度設計上必須充分利用現(xiàn)實的力量，制約統(tǒng)治者，“使不得不入守法之范圍，即養(yǎng)成守法之習慣”?！败壜芍瘛钡酿B(yǎng)成，需要“對抗力”，否則就無法強迫特殊勢力“守法”。他盛贊張東蓀的“對抗論”，但認為張氏提出的養(yǎng)成“對抗力”的辦法不可行。張東蓀認為社會上利益、意見各異的不同政治力量即“對抗力”的存在，是調和立國精神養(yǎng)成的必備條件。對于“對抗力”的養(yǎng)成，張東蓀提出的辦法是：“必國中常有一部分上流人士，惟服從一己所信之真理，而不肯服從強者之指令。”*張東蓀：《對抗論之價值》，《庸言》第1卷第24號，1913年11月16日。覺公認為此法不可行：“對抗力果何自而發(fā)生？若謂起于一部分人士，則此一部分人士果何所附麗，有恃不恐，惟服從一己所信之真理，而不從強者之指命？進一步言之，一國之中，既有反對之政敵，現(xiàn)據(jù)有勢位者，無論蓄如何野心，行如何殘暴，何以不能不優(yōu)容政敵，仍競爭于一定范圍之內、一定軌道之上。此因非人治所能期，亦非漫無根基之法治所能奏效，是必于國家組織之成分，隱然示對抗力源淵之所在，相視而莫敢侵犯，而后用事者，有所制限，常偱理而治，國家乃受福于無窮?！背败壜伞钡木裰?，憲政還需要“調和立國之精神”，否則即便存在一定的“對抗力”，各“對抗力”之間也會彼此排斥，發(fā)生逸出法律軌道的沖突。他贊同章士釗的調和立國論的立意，但認為章氏只問調和之理是否可通，并不問調和之方將于何而出的態(tài)度，并不能解決問題。他試圖找出調和之方：“吾更端以進曰，調和之治，存乎人，調和之武器恃乎法，而法制之創(chuàng)造在深契乎國家組織之初，使離心力與向心力互相綱維，無論何人處乎其中，皆有調和之權能，無沖突之機會，自不能旁軼突出于范圍之外，而以安以治?！彼麑⒅袊鴮嵭袘椪牡缆?、調和立國的方法、對抗力養(yǎng)成的方法全都歸結為聯(lián)邦制，認為實行聯(lián)邦制，則可以通過省自治，養(yǎng)成國民之能力，培育國民容納異己力量的調和立國精神，養(yǎng)成社會的“對抗力”，又可以省自治的力量，為中央立法機構提供實力支撐，迫使“特殊勢力”不能不在法律軌道內活動。*覺公：《今后建設國家必由之軌道》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。

行憲政，自然需要地方自治，需要地方對于中央議會的支撐。聯(lián)邦制下，各邦固然有較大的自治權，可以對中央構成一定的制約。但是，聯(lián)邦制也好，憲政也好，都是地方自治發(fā)展的結果，若沒有地方自治的傳統(tǒng)，即便行聯(lián)邦制，各邦議會其實也缺乏支撐其權力的實力，實際權力將集中在地方行政長官手中，地方自治并不必定有展開的空間。張君勱即提出，由于缺乏地方自治的基礎，中國的省甚至還不是自治團體，“省權向不在省民，省民亦無自握省權之能。夫以如是之省民，即有省憲法，吾不知誰為保證，而不至為豪暴所利用所蹂躪。思之惟思之，惟有股栗而已”。*張君勱：《聯(lián)邦十不可論》，《大中華》第2卷第9期，1916年9月20日。這種擔心并非多余。

三、聯(lián)邦制與國家之統(tǒng)一、富強

本來，聯(lián)邦、地方分權與國家統(tǒng)一、富強并不必然對立，美國是聯(lián)邦制國家，然而聯(lián)邦無礙其統(tǒng)一與富強；但是在民初不少人士的觀念中，統(tǒng)一與中央集權幾乎就是同義詞，要統(tǒng)一必須中央集權，而地方分權、聯(lián)邦制則被看作國家自我分裂，削弱國家競爭力的自殘之舉。民國建立的最初兩年中，聯(lián)邦論就身背分裂國家的惡名，被看作革命黨圖謀一黨私利的“黨見”，又或被看作日本人削弱中國的圖謀。人們多認為，行聯(lián)邦制度，則必造成國家分裂，而且也不符合建設強有力政府，以強有力政府領導國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的需要，只有中央集權，才有利于構建強有力政府，才能實現(xiàn)國家富強。所謂輿論專制之勢既成，自由討論之風莫起，當中央集權論大行其道之時，不但聯(lián)邦制成為不可居之名，人們甚至對地方分權、省自治之類的提法亦唯恐不及。正因為這樣，當1914年聯(lián)邦論再度興起時，多數(shù)鼓吹聯(lián)邦制的人言聯(lián)邦制往往“舉其實而避其名”，*錢基博：《現(xiàn)代中國文學史》，長沙：岳麓書社1986年版，第456頁。因此，聯(lián)邦與國家統(tǒng)一、國家富強之關系，就成了聯(lián)邦論者必須解釋清楚的重大問題，否則聯(lián)邦論就難有支持者。為此，聯(lián)邦者乃反復強調，聯(lián)邦并不會造成國家分裂，相反是中國實現(xiàn)真正統(tǒng)一的要道，聯(lián)邦制亦無礙于國家主義目標之實現(xiàn)。

對于這一問題，聯(lián)邦論者的闡述大體上有以下幾點：

第一，將聯(lián)邦制國家認定為分裂的國家是完全錯誤的，“聯(lián)邦非支離破碎之國家，而實統(tǒng)一完全之國家也，非中央萬能之國家，而實地方分權之國家”?！敖乐?lián)邦國，其組織之完備，不亞于單一國，而政治上之運用，亦不讓于單一國?！?戴季陶：《中華民國與聯(lián)邦組織》，《民國》第1年第3號，1914年7月10日。這一問題，很容易闡釋，也容易為一般稍有法政知識的人士所理解。

第二，對于中國來說，實現(xiàn)國家的真正統(tǒng)一，中央集權并不是恰當?shù)耐緩剑?lián)邦制反倒是較為理想的方案。聯(lián)邦論者指出：“統(tǒng)一生于同情，而喚起其同情之感，惟在許其自由，俾其自安，使無受壓之苦、反抗之念，而有共同利害之自覺、互相扶助之醒悟，積而久之，則利害愈統(tǒng)，情感愈投，而統(tǒng)一乃愈堅矣?！彼^國家之真正統(tǒng)一，應是地方真能效順中央，國民真知國家與自身福利密切相關，而真心擁護國家。統(tǒng)一的基礎在國民心理上之認同與擁護，而非用強力將國民統(tǒng)合起來。*圣心：《聯(lián)邦立國論》(續(xù))，《新中華》第1卷第2號，1915年11月1日。這就要根據(jù)實際國情與人民心理，為政設制，“使國民之一切相異互差之情感、利害、權利、志趣，皆差足自安”，*圣心：《聯(lián)邦立國論》(續(xù))，《新中華》第1卷第2號，1915年11月1日。“使組成一國之各分子各得其所，以樂隸乎上”，而不是“中央政府，獨擅其威，以自處于孤”*曼公：《大一統(tǒng)論》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。。中國地廣人眾，風俗言語不一，情感相異，利害互差，民情不齊，而自清末以來，省界意識漸深，各省自主意識漸見萌芽，并且革命以來，各省獨立，各省人民多希望能自主一省之政，當此情形，革命之后實行聯(lián)邦制本順乎國情，應乎人心，可以一面認可各省已經取得的自治地位，使“各省于相當之范圍內，獲有獨立之權力，得以治其地方獨殊之政”，另一方面則“舉其(即各省——引注)政之關系對外及全國一般者悉以隸諸中央”，就可以實現(xiàn)國家的真正統(tǒng)一。但是革命之后，國人普遍崇拜中央集權，欲強以中央集權求國家統(tǒng)一，結果國家雖表明統(tǒng)一，但實際上“各省之服從中央，純?yōu)閯萘栴}”，而國家實際上處于分裂狀態(tài)。*戴季陶：《中華民國與聯(lián)邦組織》，《民國》第1年第3號，1914年7月10日。有鑒于此，今后若欲重建合理的中央地方關系，必須行聯(lián)邦制，以容納各省歧異之政情民俗，順應各省要求自治其本省事務的要求，通過憲法劃定中央地方權力，使中央與地方皆活動于憲法之下，“地方不悖中央統(tǒng)治之威權，中央亦不奪地方特有之機能，分為活動，互為援助，而成一有統(tǒng)系有生機之一體”，實現(xiàn)國家的真正統(tǒng)一。*曼公：《大一統(tǒng)論》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。

對于關心政治的人來說，袁世凱的中央集權所帶來的國家表面統(tǒng)一，而內里分裂，中央名義上大權在握，實際上不得各省之同意不能行一政的現(xiàn)狀，使得他們不難認同聯(lián)邦論者所說集權并不能帶來真正統(tǒng)一的看法。甚至對于聯(lián)邦制若真能實行，并不妨礙國家統(tǒng)一的說法，一般人士也不難認同。但是，人們最主要的擔心是，中國改單一制為聯(lián)邦制的過程本身會不會造成國家的分裂。這個擔心基于兩個方面的考慮，一是袁世凱醉心于中央集權，不可能主動改單一制國家為聯(lián)邦制國家，那么改單一為聯(lián)邦就必然要通過革命，而革命則是一般人士極力希望避免的。二是中國歷來是中央集權的統(tǒng)一國家，缺乏地方自治與聯(lián)邦制的傳統(tǒng)，尤其是近代以來列強覬覦中國邊疆，若行聯(lián)邦制，則各省區(qū)自治權大，中央政府對于邊疆地區(qū)的控制必然弱化，則西藏、蒙古、新疆等邊疆地域恐“破壁飛去，化為人有”。應該說，此種擔心是很有道理的，也是近代以來聯(lián)邦論不能為多數(shù)國人贊同的重要原因。

對于第一層擔心，章士釗曾發(fā)表《學理上之聯(lián)邦論》一文，著力論證實行聯(lián)邦制并不需要通過暴力革命，也不需要先將統(tǒng)一的國家分裂為各邦，只需要通過輿論鼓吹，使人們接受聯(lián)邦制，然后通過制憲，劃分中央地方權力關系，確定省自治權，即可將“地方”轉化為“邦”。他說：“聯(lián)邦之成否，惟視輿論之熟否以為衡。輿論朝通，則聯(lián)邦夕起，輿論夕通，則聯(lián)邦朝起，初無俟乎革命也。若夫輿論終不可通，聯(lián)邦即永無由起，雖革命無益也?！?秋桐：《學理上之聯(lián)邦論》，《甲寅》第1卷第5號，1915年5月10日。他立論的主要依據(jù)是南美國家如巴西、阿根廷之改單一制為聯(lián)邦制，就是通過輿論鼓吹與法律改革而實現(xiàn)的，既沒有通過革命，也沒有造成國家分裂。某種程度上，這種看法是有道理的，政治變革欲取得成功，必先經過思想革命。但是，正如批評者指出的那樣：“蓋法制之良否，非可抽象討論，必按諸其國之實際，然后良否之議乃得而施。今離于實際以為言，曰是理充滿也；所謂理者則學者一家之理，所謂充滿者，則論者主觀之充滿?！比糁饔^之理充滿，則政制即可實現(xiàn)，充其所極，無政府主義也可以實現(xiàn)。*潘力山：《讀秋桐君〈學理上之聯(lián)邦論〉》，《甲寅》第1卷第7號，1915年7月10日?！拜浾撛彀睢敝挥性趪艺尉址€(wěn)定，社會自由度較大的時期，才有和平操作的空間，而在袁世凱專斷統(tǒng)治之下，聯(lián)邦論的主張必然遭到袁世凱的強力打壓。批評聯(lián)邦論的人即指出，不論鼓吹聯(lián)邦制的人將聯(lián)邦制說得如何盡善盡美，當局都不會接納，“夫爭權攘利，出于天性，未得之權，且猶爭之，既得之權，詎甘放棄，私權且然，況政權乎？以聯(lián)邦論強聒于政府，譬若與狐謀皮，固不得，且有吞噬之憂”*儲亞心：《聯(lián)邦論》，《甲寅》第1卷第7號“通訊”，1915年7月10日。。聯(lián)邦者也清楚這一點，同時他們也了解，中國國民還處于分散狀態(tài)，還不能將自己的意思團聚為國家意思，也不能成為改單一制為聯(lián)邦制的依靠力量，因此他們將改單一為聯(lián)邦的希望寄托在各省實力派身上，希望各省大員中不滿袁世凱的中央集權的人士，起而倡聯(lián)邦制。于此，反對聯(lián)邦制的人士很尖銳地指出，且不論地方大員有無此膽識，即便有地方大員出而倡導，各省積極響應，進而構建聯(lián)邦制，地方權力將集中于地方長官，而此等地方長官將非有名無實之地方議會所鉗制，聯(lián)邦制所得，將非地方自治之發(fā)展與民權之發(fā)達，而是地方長官之專橫跋扈與地方割據(jù)?！八崭靼钍组L專橫，勢無可免，厚賦重斂，以意為之，雖有議會，不啻敝躧，覆車相偱，終無所止?！?儲亞心：《聯(lián)邦論》，《甲寅》第1卷第7號“通訊”，1915年7月10日。這真正擊中了此期聯(lián)邦論者的要害，聯(lián)邦論者無法就此給出令人信服的答案。

對于第二層擔心，即憂慮改單一為聯(lián)邦將造成中央政府對于邊疆地區(qū)的失控，是追求統(tǒng)一的國人的另一個重大憂慮，但此期聯(lián)邦論者并沒有人能從正面給出有力的回應，倒是在南京臨時政府成立前后思想界關于聯(lián)邦制問題的討論中，聯(lián)邦論者對此問題有簡單的回應。其意思大體是，中國邊疆與內地風氣殊教，發(fā)展程度不同，存在較大差異，而革命以來，蒙古、新疆、西藏紛紛獨立，假如實行聯(lián)邦制，則可以容納此種差異，又可以實現(xiàn)邊疆與內地政治上之平等，可以使其不致分離，淪入他國。若不顧實際情形，對邊疆強行中央干涉，“名為中央集權，實則內外暌隔，百務廢弛”?！懊晒盼鞑兀m隸圖籍，一切羈縻，實與列邦無異，中央政府之實力初不能達，放棄委任，理所不能，強行干涉，勢又不可?！睂嵪萑雰呻y境地。*梁啟超：《新中國建設問題》,《飲冰室合集》文集之二十七；《國民共進會共和聯(lián)邦制商榷書》，《大公報》1912年2月26—28日。此種回應，實不能解除人們心中的憂慮。

第三，關于聯(lián)邦制與國家治理、國家富強之關系，聯(lián)邦論者提出以下幾個看法。首先，欲國家治理，必須先國家內部安定，而內部安定則必須令國內人民之利益、感情、意見差足自安。中國各省風俗政情各殊，各省人民的省界意識、自治意識日趨明顯，各省地方實力派對于中央集權的抵制情緒日趨濃厚，當此情形，若欲厲行中央集權，勉強涂飾，以期國家之純一堅強，斷無可能，所謂國家對外之競爭力也就無從談起。若行聯(lián)邦制，則可容納各省之差異，順應各省人民的自治意愿，實現(xiàn)國內安定，進而謀求國家富強。聯(lián)邦論者指出，德國是世界上國家主義甚為盛行的國家，但德國實行的是聯(lián)邦制，因為只有聯(lián)邦制才能容納其國內的民情、政情之差異與離心力，其國家的向心力也只達到“行聯(lián)邦制之國家主義”的程度。中國今日的向心力還只達到“行聯(lián)邦制之國家主義”的程度，因此也就只能實行聯(lián)邦制。*秋桐：《政治與社會》，《甲寅》第1卷第7號，1914年7月10日；圣心：《聯(lián)邦立國論》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。不過，對于中國內部的離心力、各省的差異是否必須用聯(lián)邦制來解決，反對聯(lián)邦制的人士提出了截然相反的看法。其次，聯(lián)邦論者提出，國家富強的根基在發(fā)揮人民的創(chuàng)造能力，而這就需要以法治來保障人民權利，給予人民發(fā)揮能力的空間，在這個問題上，地方分權較中央集權更有優(yōu)勢。戴季陶即稱，專制與立憲的區(qū)別就是，前者為集權政治，后者為分權政治，集權思想其實就是專制思想。又說，統(tǒng)觀歷史，“中國文化之發(fā)達，由于地方分權，而文化之退步，由于中央集權”，行單一集權之制，雖或可以維持社會秩序，然“于社會文化、個人身心之發(fā)達實多障礙”。*戴季陶：《中華民國與聯(lián)邦組織》，《民國》第1年第3號，1914年7月10日。曼公則指出，從國家治理的角度看，中國地廣人眾，各地民情風俗各殊，交通不便，若“非有所謂三頭六臂，千手千眼，而欲舉此風俗言語教化利害不相同之人民與地方，震動昭蘇，開闔操縱，于以修廢補敗，悉安其所，萬無有濟，若欲有以濟之，則非取近世之地方分權不可”*曼公：《大一統(tǒng)論》，《新中華》第1卷第1號，1915年10月1日。。再次，聯(lián)邦論者強調，以革命求共和政治，革命之后共和政治面臨的最大威脅不是所謂的“暴民專制”，而是野心家復辟帝制，而中央集權則是野心家復辟帝制的必要前提。因此，革命后應當以地方分權、地方自治來制約中央政府的權力，防范高度中央集權可能帶來的風險。這曾是二次革命前國民黨的看法，一般立憲派人士并不贊同，但是隨著袁世凱專制集權進程的加速，立憲派也多贊同之。二次革命后，張東蓀就放棄中央集權的主張，轉而倡導聯(lián)邦制。他說，中國專制歷史悠久，惟辟作威、惟辟作福的觀念中于人心，帝王之位常引有心者艷羨，有力者更存取而代之之心。當政治轉型之際，秩序未定，一切政治制度皆未確立，民力與民智均有不足，野心家最易乘機而起，圖謀恢復帝制。彼時，人民無充足之能力克制野心家之復辟，而讀書之士因歷史原因多仰食于政府，很難不顧身家、性命、富貴而去反對帝制復辟，相反其大多數(shù)會為衣食之計贊助帝制復辟。一旦帝制復辟，憲政必遙遙無期，富強必不可期，且必引發(fā)新舊兩大政治勢力間曠日持久的爭斗，陷國家于內亂。因此，轉型之初，最重要的任務是防止野心家與官僚勢力作惡，這就需要建立分權制衡機制，尤其必須用地方用分權制來限制中央的野心家。*張東蓀：《政制論》，《甲寅》第1卷第7號、第8號，1915年7月10日、8月10日。聯(lián)邦論者的此種說法有其一面之理，但正如梁啟超指出的，當社會沒有發(fā)展到相應的程度，人民程度未足之時，行單一制不能實現(xiàn)憲政立憲，而欲通過改行聯(lián)邦制來落實憲政，道理上不通，今后應當從事的不是簡單地謀求制度的變革，而應從社會改造入手，為制度的變革逐步準備條件。*梁啟超：《政治之基礎與言論家之指針》，《大中華》第1卷第2期，1915年2月20日。然而聯(lián)邦論者多是政治改造優(yōu)先論者，亟亟于以政治改造推動社會變革，而對于逐步的社會變革則缺乏足夠的耐心與深刻的認識。

四、結 語

聯(lián)邦論者連篇累牘地向國人宣講聯(lián)邦制的妙處，不厭其煩地提出了種種具體的聯(lián)邦制方案，“恍若聯(lián)邦之制，行之有道，容足奠民于安利，拯國命于糾紛”*秋桐：《學理上之聯(lián)邦論》，《甲寅》第1卷第5號，1915年5月10日。。他們將聯(lián)邦制當作中國由人治向法治過渡的唯一可行的方案，看作防遏野心家復辟帝制、避免再次革命，從而以和平的法律變革的方式確立良好政制，解決中央地方緊張關系，使國家政治上軌道的救世良藥。又把聯(lián)邦制看作可以利用各省人關愛本省的觀念與省際競爭，促進各省之發(fā)展；保障新疆、蒙古、西藏等邊疆地區(qū)的自治權，發(fā)達其區(qū)域經濟，實現(xiàn)民族“平和堅固之結合”，解決邊疆問題與民族問題的可行方案。*戴季陶：《中華民國與聯(lián)邦組織》，《民國》第1年第3號，1914年7月10日。應該說，此期的聯(lián)邦論對于自清末憲政改革到民初共和政治試驗時期，省在國家政治生活中的獨特地位的認識，是比較準確的；對于政治轉型初期，民主政治最大危險的認識，也有相當?shù)览?；對于中國不能直接由法治向人治過渡，必須有一個可以依托的“地盤”的認識，也有相當?shù)膬r值；對于地方自治尤其是省自治，對于中國實行共和政治的意義，也值得注意。這些認識是在經歷民初共和政治試驗的挫折之后得出的，自有其價值。南京臨時政府成立前后，是中國行聯(lián)邦制的最好時機，然而深厚的大一統(tǒng)思想與中央集權思想使此機會轉瞬即逝。到袁世凱肆意推行專斷政治時，聯(lián)邦制的機會已經喪失了。

民國三年到五年間鼓吹聯(lián)邦制的人士中，真正破除了崇尚中央集權觀念，一直推崇聯(lián)邦制的人卻很少，他們并非將聯(lián)邦制作為中國政制的不二選擇，而主要是將它看作解決中國政治困境的工具。在社會還較為分散，共和憲政的基本社會條件尚不充分，當局的專制主義集權措施使得憲政發(fā)育空間遭到強力擠壓，新式政治精英喪失了合法的政治活動空間，國家未來可能遭遇暴力革命和軍閥割據(jù)局面的情形下，他們將聯(lián)邦制看作避免革命、實現(xiàn)由人治到法治過渡的系統(tǒng)方案。聯(lián)邦論者大體上屬于“惟以法律制度為治具”的制度決定論者，每“以移植制度為能盡治國之能事”，將救國圖治的希望寄托在制度變革本身。這是清末民初不少人的通病。張君勱在批評聯(lián)邦論者時即指出，“凡行一制，必先有行此制之積極條件，此積極條件而不備，非特其制不行，而他弊乘之”。因此，變革制度必須顧及國情，必須審慎從事，當條件不成熟時，與其急于變革制度，不如“俟國家之進化，因時損益”。但是晚清以來，中國人只看到西方各國政制之美，不知其政制或由歲月積累而來，頗具自然進化之妙，或以極大的人為努力效法他國政制，經數(shù)十年奮斗才獲得成功，而中國人則以時會所迫，急于實現(xiàn)富強，誤以為簡單移植西方政制即可救亡圖治，誤以為制度變革可以年月之間即能實現(xiàn)，“于是，論政之土，每視改制為無足重輕，常好為奇論以聳人聽”，行一制而效果不著，又圖另構新制，希圖通過制度變革來解決中國的政治困境。結果，國人之精力陷入反復的制度變革之中，而國家境況并未見好轉。*張君勱：《聯(lián)邦十不可論》，《大中華》第2卷第9期，1916年9月20日。

聯(lián)邦論者對暴力革命心懷恐懼，欲通過聯(lián)邦制來避免革命，但正如章太炎所說：“是時元兇專宰，吏民人人在其軛中，不有征誅，雖主聯(lián)邦何益焉？”*《太炎題詞記》，《甲寅周刊》第1卷第2期，1925年7月25日。革命之產生與否，是不以聯(lián)邦論者的善良的意愿為轉移的，隨著袁世凱帝制復辟，革命形勢迅速發(fā)展，聯(lián)邦論者，也放下了鼓吹聯(lián)邦的筆，走上了武力反袁的道路。1916年6月，張東蓀在《新中華》最后一期發(fā)表文章稱，倒袁之后，“政治必呈一群龍無首之象，演一地方割據(jù)之局，一切大權將叢集于多數(shù)之各省都督之意向，以為依違準繩。于此種狀態(tài)下，倡分權不能更益之也，倡集權不能以削之也，倡聯(lián)邦不能為聯(lián)邦也，倡統(tǒng)一不能為統(tǒng)一也，倡法治不能遽行也，倡議會大權亦不能遽行也，倡軍民分治更不能遽行也”*圣心：《今后之政運觀》，《新中華》第1卷第6號，1916年6月。。對于倒袁之后的政局的預測相當準確，對于倒袁之后聯(lián)邦制無法實現(xiàn)的判斷也是準確的。不僅如此，聯(lián)邦制的方案再度被思想界拋棄，“集權論雖未大張旗鼓，而聯(lián)邦論大有偃旗息鼓之觀”*李大釗：《省制與憲法》，《憲法公言》第4期，1916年11月10日。。這固然與政局變化有關，也與一般思想界和政治界人士并不認同聯(lián)邦論關于聯(lián)邦制具有種種功效、聯(lián)邦制可以輕易實現(xiàn)的論述有關。

[責任編輯 王 桃 責任校對 李晶晶]

2016-04-26

鄒小站(1967—)，男，湖南邵陽人，中國社會科學院近代史研究所研究員，博士生導師。

中國社會科學院重大項目《中華思想通史·半殖民地半封建編》的階段性研究成果。

K258.1

A

1000-5072(2016)11-0045-11