檔案職業(yè)資格證書制度建立的行政環(huán)境分析

文/四川大學(xué)公共管理學(xué)院 黃超

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檔案職業(yè)資格證書制度建立的行政環(huán)境分析

文/四川大學(xué)公共管理學(xué)院 黃超

【摘要】檔案職業(yè)資格證書制度建立受檔案工作行政環(huán)境的影響，而檔案工作行政環(huán)境又可劃分為宏觀、中觀、微觀三個層面。在宏觀層面，國家相關(guān)政策措施雖然影響重大，但社會對專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化檔案人員的需求才是根本性的影響；在中觀層面，“條塊分割”是檔案職業(yè)資格證書制度建立的主要障礙；在微觀層面，不充分的人事體制和認(rèn)證主體的問題對檔案職業(yè)資格證書制度的建立影響巨大。

【關(guān)鍵詞】檔案；職業(yè)資格證書；行政環(huán)境

一、檔案職業(yè)資格證書制度與行政環(huán)境

職業(yè)資格證書，是指勞動者根據(jù)相應(yīng)的職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)或任職資格條件，在指定的鑒定機構(gòu)通過考核合格后所賦予的，能表明其具備從事某一職業(yè)所需要的學(xué)識和技能的憑證。本文所說的行政環(huán)境，是指直接或間接作用于檔案行政管理活動的客觀因素的總和，即檔案工作行政環(huán)境。檔案職業(yè)資格證書制度作為檔案行政管理體系的一部分，其建立勢必會受到檔案工作行政環(huán)境的影響。

在檔案行業(yè)，我國還未建立相應(yīng)的職業(yè)資格證書制度。雖然相關(guān)研究還處于探索階段，但不少學(xué)者認(rèn)為檔案職業(yè)資格證書制度的建立確有必要，并展開了相應(yīng)的論述。既然有“必要性”，那檔案職業(yè)資格證書制度的建立又是否具有充分的“可行性”呢？

行政環(huán)境按其對行政管理活動作用的層次可以劃分為宏觀、中觀、微觀三個層面。因此，本文從檔案工作行政環(huán)境的宏觀、中觀、微觀三個層面出發(fā)，對檔案職業(yè)資格證書制度的建立進行“可行性”分析。

二、檔案職業(yè)資格證書制度建立的宏觀行政環(huán)境分析

在宏觀層面，行政環(huán)境指得是國際國內(nèi)的社會環(huán)境與自然環(huán)境。本文在這里更多的是強調(diào)檔案職業(yè)資格證書制度的建立所面臨的國內(nèi)社會環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟、社會、法律、文化、教育、科技等多個影響因素。而這些因素都直接或間接地對檔案職業(yè)資格證書制度的建立產(chǎn)生了影響。

譬如，由于相關(guān)法律體系的不健全，檔案職業(yè)資格證書制度的建立勢必會遇到法律上的阻礙。檔案法律體系中只在1996年的《檔案專業(yè)人員職務(wù)試行條例》和1997年的《檔案專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》中部分涉及了檔案職業(yè)資格認(rèn)證的內(nèi)容，同其他領(lǐng)域的法律體系還存在諸多爭議之處。上海市于2004年開始的對檔案職業(yè)資格證書制度的嘗試，后來正是由于跟《行政許可法》相沖突而被國家叫停，實在是一種遺憾。

又譬如，一方面，由于檔案事業(yè)社會化程度比較低、依附性和隱蔽性比較高，使得檔案行業(yè)的社會價值難以體現(xiàn)，進而削弱了檔案職業(yè)資格證書建立的社會與實踐基礎(chǔ)。而另一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會信息化的不斷深入，檔案工作對專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化人才的需求也在增加，也越發(fā)需要建立一種職業(yè)準(zhǔn)入控制機制來滿足對檔案人員的素質(zhì)要求；同時，隨著各種檔案教育的逐漸推廣，檔案職業(yè)資格證書制度作為一種國家考試制度也越發(fā)受到肯定與支持。這些在客觀上都提高了檔案職業(yè)資格證書建立的社會與實踐基礎(chǔ)。

而在諸多影響因素中，對檔案職業(yè)資格證書制度的建立影響最大的莫過于當(dāng)前國家逐步減少社會上職業(yè)資格審批數(shù)量的舉措。根據(jù)2013年的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變工作方案》，人社部牽頭開展了減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定工作，迄今為止已取消的職業(yè)資格近200多項，占國務(wù)院部門設(shè)置職業(yè)資格總數(shù)的34%。在這一背景下，建立檔案職業(yè)資格證書無疑會非常困難。

三、檔案職業(yè)資格證書制度建立的中觀行政環(huán)境分析

在中觀層面，行政環(huán)境指得是行政系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和運行環(huán)境。本文在這里指得是檔案事業(yè)的行政管理體制，即檔案事業(yè)管理的體系和組織制度。

我國的檔案事業(yè)行政管理體制是一種層次式的集中型管理體制。對黨政檔案、檔案工作實行集中統(tǒng)一管理，并設(shè)立各級檔案行政管理機構(gòu)分級統(tǒng)一掌管全國檔案事務(wù)。該管理體制有兩大現(xiàn)實特征：一個是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一個是分級分專業(yè)管理。這兩大特征對檔案職業(yè)資格證書制度的建立都有影響。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，主要指得是國家檔案局負(fù)責(zé)統(tǒng)一掌管全國檔案事務(wù)，并對地方檔案行政機構(gòu)進行監(jiān)督指導(dǎo)。眾所周知，我國的職業(yè)資格證書制度主要還是依靠國家或政府的力量來推行，我國職業(yè)資格證書制度的一大特色就是國家模式。因此，在建立檔案職業(yè)資格證書制度時，由國家檔案局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這既符合我國職業(yè)資格證書制度國家模式的特征，從而有利于從國家層面對檔案職業(yè)資格證書制度進行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督指導(dǎo)，又有利于在全國范圍內(nèi)對檔案職業(yè)資格證書制度進行推廣。同時，參考其他行業(yè)可知，行業(yè)主管的“龍頭”地位或者政令暢通的體制優(yōu)勢，是職業(yè)資格證書制度實施進程無障礙化的最根本原因?？梢哉f，由國家檔案局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國檔案事務(wù)的集中式管理體制，無疑會提高檔案職業(yè)資格證書制度建立的可行性與成功率。

分級分專業(yè)管理，分級是指各級檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并進行監(jiān)督指導(dǎo)；分專業(yè)是指各專業(yè)主管部門對本專業(yè)系統(tǒng)和直屬的企事業(yè)單位進行監(jiān)督指導(dǎo)，并提出本專業(yè)科技檔案工作的具體要求。這在現(xiàn)實中就是所謂的“條塊結(jié)合”。分級分專業(yè)管理，有利于專業(yè)主管機關(guān)參與檔案職業(yè)資格證書制度其內(nèi)容的制定，進而提高該制度的科學(xué)性與專業(yè)性，有利于檔案職業(yè)資格認(rèn)證以實際的職業(yè)能力為基礎(chǔ)，以職業(yè)崗位需要的能力為依據(jù)。但同時，由于現(xiàn)實中的“條塊分割”，各系統(tǒng)的檔案部門在人財物的制約下，往往不得不先服從于本系統(tǒng)的政府主管部門發(fā)出的指令。這就削弱了國家檔案局作為“領(lǐng)頭羊”的推動力和領(lǐng)導(dǎo)力。各地方檔案局也容易各自為政，在本行政區(qū)域內(nèi)推出各自的檔案職業(yè)資格上崗培訓(xùn)和考試制度，其考核和鑒定也就缺乏通用性和權(quán)威性，無法構(gòu)建起全國范圍內(nèi)的檔案職業(yè)資格證書制度。這些無疑都不利于檔案職業(yè)資格證書制度的建立。

四、檔案職業(yè)資格證書制度建立的微觀行政環(huán)境分析

在微觀層面，行政環(huán)境指得是某一具體行政機構(gòu)或單元內(nèi)部的情況。本文在這里指得是檔案職業(yè)資格證書制度的內(nèi)容、形式等內(nèi)部機制設(shè)計的情況。

檔案職業(yè)資格證書制度在考核內(nèi)容、考核形式、等級標(biāo)準(zhǔn)劃分、強制性與否等方面都存在著不小的爭議。其中，對檔案職業(yè)資格證書制度認(rèn)證主體的爭議最為關(guān)鍵。前面已經(jīng)提過，我國職業(yè)資格證書制度的一大特征就是國家模式，領(lǐng)導(dǎo)體制的建設(shè)對職業(yè)資格證書制度極其關(guān)鍵。而選擇何種認(rèn)證主體，對檔案職業(yè)資格證書制度領(lǐng)導(dǎo)體制的設(shè)計及其今后的發(fā)展都至關(guān)重要。目前在這一問題上，主要有三種觀點：一種是認(rèn)為認(rèn)證主體應(yīng)是以國家檔案局為代表的檔案行政部門；另一種是認(rèn)為應(yīng)是以檔案學(xué)會為代表的行業(yè)組織；還有一種是認(rèn)為應(yīng)是以人力資源和社會保障部職業(yè)技能鑒定中心為代表的國家認(rèn)證機構(gòu)。三種觀點所主張的認(rèn)證主體各有優(yōu)劣，短時間內(nèi)也難以取舍和達成一致。

同時，由于職業(yè)資格證書制度本身就屬于人事體制的范疇，所以檔案職業(yè)資格證書制度的建立也會受到當(dāng)前檔案事業(yè)人事體制的影響。檔案事業(yè)同國內(nèi)其他事業(yè)單位一樣，其崗位聘用和管理以職稱為依據(jù)，并且和收入分配制度掛鉤。因此，檔案職業(yè)資格證書制度的建立勢必會受到檔案行業(yè)中職稱制度的影響，而這種影響是有限的，也不一定就是負(fù)面的，因為在現(xiàn)實中職業(yè)資格證書制度和職稱制度并非絕對的對立關(guān)系，更多的是一種互補關(guān)系。

同職稱制度的影響相比較，檔案事業(yè)不充分、不獨立的人事體制嚴(yán)重阻礙了檔案職業(yè)資格證書制度的建立。同時，檔案事業(yè)不充分的人事體制也阻礙了檔案職業(yè)資格證書制度的建立。我國行政事業(yè)管理體制普遍實行一元化治理格局，用人管理權(quán)高度集中。作為行政編制單位的檔案館和檔案行政管理部門，缺人時要有人事局同意才能進人，并且人員配備必須服從政府統(tǒng)籌安排。這樣，檔案部門的人事權(quán)就被變相地攫取了大半部分。這種事實上不具獨立性的人事權(quán)導(dǎo)致了檔案職業(yè)資格證書制度的建立在檔案部門淪為了“紙上談兵”。

五、啟示

檔案職業(yè)資格證書制度及其建立是一項難度頗大、涉及面頗廣的改革措施，在分析其行政環(huán)境時，應(yīng)有所側(cè)重，抓住主要矛盾，重點關(guān)注那些起關(guān)鍵性作用的影響因素。

在行政環(huán)境的宏觀層面，對檔案職業(yè)資格證書制度的建立影響最大的是國家當(dāng)前社會上職業(yè)資格數(shù)量的政策措施。但同時我們應(yīng)該透過現(xiàn)象看本質(zhì)。這一政策措施可以是檔案職業(yè)資格證書制度建立的主要障礙，但不是根本障礙。因為社會上職業(yè)資格數(shù)量的增減根源在于社會對專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化人才的需求，而國家相應(yīng)的政策措施不過是對這種需求變化的反映。因此，檔案職業(yè)資格證書制度建立的根本障礙是社會對專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化檔案人員的需求。當(dāng)這種需求達到了一定的閾值，檔案職業(yè)資格證書制度的建立就是可行的，我們就應(yīng)大力推動；當(dāng)這種需求低于一定的閾值，檔案職業(yè)資格證書制度的建立就不具備可行性。綜上所述，我們不能因為國家的相應(yīng)政策措施就斷然認(rèn)定檔案職業(yè)資格證書制度無法建立，而是應(yīng)該分析社會對相應(yīng)檔案人才的需求。

在行政環(huán)境的中觀層面，我們應(yīng)該采取措施積極放大集中式統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制的優(yōu)勢，減少或控制“條塊分割”所帶來的負(fù)面影響。

在行政環(huán)境的微觀層面，檔案職業(yè)資格證書制度的設(shè)計應(yīng)該是對已有的職稱制度的一種補充，而非簡單的取而代之。在認(rèn)證主體的問題上則要慎之又慎，從國情出發(fā)找出最適合檔案職業(yè)資格證書制度的認(rèn)證主體，進而為其領(lǐng)導(dǎo)體制的建立奠定扎實的基礎(chǔ)。

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