環(huán)境外交要超越“唯國家利益論”

馬躍堃

環(huán)境外交要超越“唯國家利益論”

馬躍堃

環(huán)境外交的動機可以分為國家安全、國家利益與國際責任三類。目前“唯國家利益論”占據(jù)了環(huán)境外交指導思想的主流。為了人類社會可持續(xù)發(fā)展，環(huán)境外交要超越“唯國家利益論”，需要借鑒人類命運共同體觀念，還要重視非政府組織的作用。

對于環(huán)境外交，有學者將其定義為：“以主權國家為主體，通過正式代表國家的機構(gòu)與人員的官方行為，運用談判、交涉等外交方式，處理和調(diào)整環(huán)境領域國際關系的一切活動?！保◤埡I：《中國環(huán)境外交的演變》）本質(zhì)上，環(huán)境外交與其他類型的外交活動相似，都是各種行為體采取以談判為主要形式的和平交涉手段，以便調(diào)整相關的國際關系，目的在于捍衛(wèi)行為體自身的利益以及實現(xiàn)自身的戰(zhàn)略意圖。（蔣明君主編：《環(huán)境安全學導論》）

但環(huán)境外交與一般的外交活動又有所不同——本國利益雖然是重要考慮因素，但卻不是唯一因素。因為生態(tài)環(huán)境問題是全人類面臨的共同挑戰(zhàn)，在某些重大環(huán)境問題上比如全球氣候變暖等，沒有國家可以獨善其身，所以國際責任也在環(huán)境外交中發(fā)揮著重要作用。故而，各類環(huán)境外交活動背后的動機往往不盡相同。在以往的環(huán)境外交中，部分國家以“國際責任”為名、實際卻只考慮本國國家利益乃至損害他國利益的實踐案例更是屢見不鮮。所以，分析環(huán)境外交背后的動機是十分必要的。

筆者認為，環(huán)境外交的動機可以分為國家安全、國家利益與國際責任三類，在下文中將分別論述。而目前“唯國家利益論”占據(jù)了環(huán)境外交指導思想的主流，如果希望環(huán)境外交更加有效，就需要轉(zhuǎn)變觀念，超越“唯國家利益論”。

國家安全

對于國家安全的范圍，不同學者有著不同的觀點，而部分國家如日本、德國等，往往喜歡將許多領域內(nèi)的國家利益也冠以“國家安全”之名。在本文中，“國家安全”一詞采用的定義如下：國家既沒有外部侵害也沒有內(nèi)部混亂的客觀狀態(tài)（劉躍進主編：《國家安全學》），以求與“國家利益”一詞有所區(qū)別。

維護國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境安全繼而維護國家安全，是早期環(huán)境外交的主要動機。由于部分環(huán)境問題具有跨國性、區(qū)域性與全球性的特點，其對具體國家生態(tài)環(huán)境安全構(gòu)成的威脅，單一國家往往無法妥善解決，所以需要國家間的協(xié)調(diào)與合作，因此環(huán)境外交應運而生。例如在20世紀80年代，美國與加拿大就美東北部與加交界處的酸雨問題，開展了一系列雙邊的環(huán)境外交，兩國動機基本相同，都是旨在消除酸雨問題對本國生態(tài)環(huán)境安全構(gòu)成的威脅。

就全人類層面而言，隨著時代的發(fā)展與科技的進步，人類對于生態(tài)環(huán)境危機的研究逐漸深入，對于生態(tài)環(huán)境危機帶來的安全挑戰(zhàn)有了更為深刻的認識。具體到國家層面而言，生態(tài)環(huán)境惡化帶來的負面影響，往往被表述為對國家安全的威脅。比如美國一向從國家安全的高度，系統(tǒng)地評估生態(tài)環(huán)境危機可能帶來的安全挑戰(zhàn)。美國涉及國家安全的四大類國家戰(zhàn)略性報告分別是《美國國家安全戰(zhàn)略》《國家軍事戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略》與《四年防務評估》，有學者在觀察后指出，上述四大國家戰(zhàn)略性報告中，普遍將環(huán)境生態(tài)危機如氣候變化等視為威脅美國國家安全的重要因素，并且關注程度逐年上升（趙行姝：《氣候變化與美國國家安全：美國官方的認知及其影響》）。可以預見的是，美國政府將在維護國家安全這一目標的催動下，更加積極地采取各類環(huán)境外交活動。

當前，國際社會基本已達成共識，即生態(tài)環(huán)境危機是威脅國家安全的跨國非傳統(tǒng)安全威脅，越來越多的國家在制定安全戰(zhàn)略時將其作為重要的考量。鑒于生態(tài)環(huán)境危機的跨國性、區(qū)域性乃至全球性，在未來一段時間內(nèi)，國家安全仍將是大部分環(huán)境外交活動背后的首要動機。

國家利益

在國際政治與外交政策領域，“國家利益”一詞的概念無疑處于核心地位，是解釋各種國家行為、國際合作與國際沖突的關鍵。與“國家安全”一詞類似，不同學者對于“國家利益”有著不同的理解與定義。但可以明確的是，國家利益至少包括政治與經(jīng)濟兩個方面，而且在實現(xiàn)國家利益的過程中，難以單獨處理具體某一方面的利益，即所謂“經(jīng)濟問題同時也是政治問題”。（［美］羅伯特·基歐漢：《霸權之后——世界政治經(jīng)濟中的合作與紛爭》）

環(huán)境外交作為國際合作的一種具體表現(xiàn)形式，其動機同樣可以運用國家利益的概念加以解釋，而且“政治利益與經(jīng)濟利益相互糾纏、難以厘清”這一特點，在部分環(huán)境外交的案例中體現(xiàn)地尤為明顯。以《京都議定書》的簽署為例，這場原本旨在促進國際社會減少溫室氣體排放、使人類免受氣候變暖威脅的多邊環(huán)境外交，最終演變成了若干方面圍繞自身經(jīng)濟利益的政治博弈。

歐盟因其自身經(jīng)濟發(fā)展水平處于較高層次，在減排方面最為積極，希望借此謀取碳排放的定價權與話語權。而美國顯然不愿看到這一點，而且布什政府認為，《京都議定書》制定的減排目標，在限制美國經(jīng)濟發(fā)展空間的同時，卻對發(fā)展中國家的減排缺乏明確的要求，而這將會縱容美國認定的潛在競爭者如中國、印度等，所以美國政府退出了《京都議定書》。除此之外，美國還希望在《京都議定書》之外，建立由其主導的減排體系，而新體系必然要將主要發(fā)展中國家納入其中，目的即在于通過減排這一手段，來限制其認定的潛在對手的經(jīng)濟發(fā)展空間。廣大發(fā)展中國家則普遍希望發(fā)達國家在減排方面承擔起主要責任；而小島國聯(lián)盟則因處于大洋之中、受海平面上升的直接威脅，在減排方面的要求最為迫切。

理論上，生態(tài)環(huán)境危機是全人類面臨的共同挑戰(zhàn)，故而任何國家都有義務采取行動。但是在絕大部分外交行動中，“國家利益高于一切”終歸是指導思想，道義發(fā)揮的作用極其有限。（［美］小約瑟夫·奈：《理解國際沖突：理論與歷史》）環(huán)境外交自不例外，故國家利益是繼國家安全之后又一主要動機。

國際責任

就環(huán)境外交的動機而言，國家安全與國家利益相對較易理解，而國際責任的因素常常被忽視。本文中的“國際責任”，有別于法律意義上的“責任”——此處“國際責任”是全球治理領域的概念，屬于公共產(chǎn)品的范疇。理論上，所有國家都有相應的國際責任參與全球治理，但在實際中，由于各個國家發(fā)展水平存在較大差異，參與全球治理的能力不同，能承擔的國際責任也就不同。長期以來，履行國際責任、提供公共產(chǎn)品的工作，基本由世界主要力量如美國、歐盟等進行。作為回報，這些世界主要力量得到了國際社會對其領導力、國際地位的認可。

生態(tài)環(huán)境保護即屬于全球治理的范疇，國際責任的差異性同樣體現(xiàn)得十分明顯。仍以全球溫室氣體排放為例，發(fā)達國家應當擔當起減排工作的主要國際責任，原因有三：其一是發(fā)達國家溫室氣體排放的歷史要遠遠早于眾多發(fā)展中國家，從歷史角度來看發(fā)達國家要承擔責任；其二是發(fā)展中國家經(jīng)濟落后，其國內(nèi)對消除貧困的需求大于減排；其三是發(fā)達國家資金充足、減排技術先進，而這正是眾多發(fā)展中國家所欠缺的，也是后者無力參與氣候治理的主要原因。但現(xiàn)實情況是，發(fā)達國家一方面在強調(diào)發(fā)展中國家的減排責任，另一方面卻不肯在資金與技術方面向發(fā)展中國家提供實際幫助。實際上，在大部分發(fā)達國家看來，為了自身國家利益，推卸相關的國際責任是必要的。很明顯，在應對全球性生態(tài)環(huán)境危機的問題上，大多數(shù)國家或是沒有能力，或是沒有意愿，因此對于環(huán)境外交而言，國際責任不是普遍的動機。

但是對于特定國家而言，國際責任正在成為其開展相應環(huán)境外交的重要推動力。在美國國家情報委員會編寫的報告《全球趨勢2020》中指出“環(huán)境和氣候變化是道義問題，會挑戰(zhàn)美國的領導地位”。（趙行姝：《氣候變化與美國國家安全：美國官方的認知及其影響》）美國政府已經(jīng)意識到，不承擔相應的國際責任會影響到其在全球范圍內(nèi)的領導力。得益于美國的“頁巖氣革命”，美國天然氣產(chǎn)量大增，奧巴馬政府更是開始強調(diào)要承擔減排的國際責任，例如在2014年達成與中國的雙邊減排協(xié)議、在2015年積極推動人類史上第一份全球減排協(xié)定——《巴黎協(xié)議》的達成。

對于崛起中的中國而言，承擔“中國責任”是必然的選擇，故而近年來出于國際責任開展的環(huán)境外交也越來越多。除了上述中美雙邊減排協(xié)定、中國積極參與的《巴黎協(xié)定》之外，中國也憑借自身經(jīng)濟與科技領域的長足進步，開展了一系列對外環(huán)境援助。例如中國國家發(fā)展和改革委員會與一些非洲國家和加勒比海國家簽署了《應對氣候變化物質(zhì)贈送的諒解備忘錄》，向其贈送低碳產(chǎn)品；為發(fā)展中國家舉辦應對氣候變化研修班等。（陶堅主編：《中國崛起與全球治理》）在邁向世界強國這一目標的過程中，承擔更多的國際責任是中國的必然選擇?？梢灶A見，在國際責任的推動之下，中國將會更加積極地開展各類環(huán)境外交。

超越“唯國家利益論”

盡管國際責任也是環(huán)境外交的動機之一，但正如上文所示，國家利益（包括國家安全在內(nèi)）依然是絕大部分環(huán)境外交的主要推動力。僅就具體某一國家而言，追求自身利益的最大化無可厚非，但是從人類整體的層面來看，具體國家追求利益最大化無法帶來人類整體利益的最大化。而生態(tài)環(huán)境領域有別于政治、經(jīng)濟等領域，生態(tài)環(huán)境危機真正威脅到人類的實際生存，絕不能放縱國家間相互針對的對抗思想。

因此，目前的環(huán)境外交除了繼續(xù)付諸實際行動之外，更為重要的是轉(zhuǎn)變理念，超越“唯國家利益論”，而中國提出的人類命運共同體的觀念可以提供很多有益的借鑒。中國國家主席習近平曾指出：“國際社會日益成為一個你中有我、我中有你的命運共同體。面對世界經(jīng)濟的復雜形勢和全球性問題，任何國家都不可能獨善其身、一枝獨秀，這就要求各國同舟共濟、和衷共濟，在追求本國利益時兼顧他國合理關切，在謀求本國發(fā)展中促進各國共同發(fā)展，建立更加平等均衡的新型全球發(fā)展伙伴關系，增進人類共同利益，共同建設一個更加美好的地球家園?！保暯剑骸督⑵降染獾男滦腿虬l(fā)展伙伴關系》）可以說，中國提出的人類命運共同體觀念，已經(jīng)描繪出了環(huán)境外交的理想藍圖，可以為環(huán)境外交轉(zhuǎn)變觀念提供啟示。

除了人類命運共同體觀念，環(huán)境外交若要超越“唯國家利益論”，還需要重視非政府組織的作用。在環(huán)境外交中，行為體通常都是主權國家，很自然就會將自身利益、安全置于首要地位進行考量。但隨著全球治理體系的不斷完善，非政府組織的參與已經(jīng)愈發(fā)廣泛。主權國家不應該放棄自身在環(huán)境外交中的主導地位，但是完全可以給非政府組織更為重要的角色與更為開闊的空間，因為非政府組織尤其是環(huán)境非政府組織，在環(huán)境保護領域有其獨到的優(yōu)勢，比如較為豐富的專業(yè)知識、較強的行動能力、相對強化的道義因素與相對弱化的政治因素等等。在環(huán)境外交中扮演更大角色的非政府組織，同樣有助于超越“唯國家利益論”。

馬躍堃：國際關系學院國際關系專業(yè)研究生。