一起二次供水衛(wèi)生行政處罰案例引發(fā)的思考

宋建+湯宇斌+王偉陽

2014年7月21日，上海市松江區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會監(jiān)督所（以下簡稱“松江區(qū)衛(wèi)計委監(jiān)督所”）對上海A酒店有限公司某大酒店進(jìn)行二次供水設(shè)施執(zhí)法檢查，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該大酒店存在對二次供水設(shè)施消毒使用未取得飲用水容器消毒劑衛(wèi)生許可批件或衛(wèi)生安全評價報告的消毒劑等違法行為，依據(jù)《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，依法給予了行政處罰。本文通過對本案在違法主體認(rèn)定、責(zé)任認(rèn)定及案由拓展使用等方面的分析，并就飲用水衛(wèi)生監(jiān)管提供自己思考和建議。

1 案件簡介

2014年7月21日，松江區(qū)衛(wèi)計委監(jiān)督所對上海A酒店有限公司某大酒店的二次供水設(shè)施進(jìn)行執(zhí)法檢查，檢查時該酒店二次供水設(shè)施正在供水中，查見二次供水設(shè)施的定期清洗消毒記錄（最近一次清洗消毒時間為2014年6月28日）記載，清洗消毒單位為上海某保潔服務(wù)有限公司（以下簡稱“某保潔公司”），并有其作二次供水設(shè)施清洗消毒的單位備案證明.在現(xiàn)場清洗消毒檔案記錄中查見“愛尓施牌含氯消毒片”的衛(wèi)生許可批件（批件文號：衛(wèi)消字[2010]第0084號），其適用范圍：適用于環(huán)境表面和物品的消毒?，F(xiàn)場還查見，正在正常供水的二次供水不銹鋼水箱加蓋但未上鎖。

經(jīng)調(diào)查，該酒店承認(rèn)松江區(qū)衛(wèi)計委監(jiān)督所檢查當(dāng)日正在正常供水水不銹鋼水箱加蓋但未上鎖，未按照規(guī)定對二次供水設(shè)備設(shè)施采取相應(yīng)的安全防范措施；承認(rèn)2014年6月28日委托上海某保潔公司對二次供水設(shè)施進(jìn)行清洗消毒時所使用的是“愛尓施牌含氯消毒片”，該消毒劑衛(wèi)生許可批件（批件文號：衛(wèi)消字[2010]第0084號）所標(biāo)注的使用范圍為適用于環(huán)境表面和物品的消毒，并未取得使用范圍為飲用水容器設(shè)施的消毒劑衛(wèi)生許可批件或衛(wèi)生安全評價報告。

調(diào)查結(jié)果證實，該酒店存在以下違法事實：①未按照規(guī)定對二次供水設(shè)備設(shè)施采取相應(yīng)的安全防范措施；②對二次供水設(shè)施進(jìn)行消毒時所使用的消毒劑未取得使用范圍為飲用水容器設(shè)施的消毒劑衛(wèi)生許可批件或衛(wèi)生安全評價報告。違反了《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管

理辦法》第七條第（三）項、第十二條第（二）項的規(guī)定。依據(jù)《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第四十二條第（一）項、第四十六條的規(guī)定，責(zé)令其限期改正，作出下列行政處罰：⑴未按照規(guī)定對供水設(shè)備、設(shè)施采取相應(yīng)的衛(wèi)生防護(hù)和安全防范措施：罰款人民幣貳仟元整；⑵使用沒有衛(wèi)生安全評價報告的消毒產(chǎn)品：罰款人民幣叁仟元整；以上兩項罰款合計人民幣伍仟元整。

同時，對使用沒有衛(wèi)生安全評價報告的消毒產(chǎn)品從事清洗消毒的某保潔公司，松江區(qū)衛(wèi)計委亦向該公司注冊地及備案地衛(wèi)生計生行政機關(guān)，發(fā)出執(zhí)法抄告文書，便于相關(guān)部門對其加強監(jiān)管。

該酒店被松江區(qū)衛(wèi)計委作出行政處罰后，未申請行政復(fù)議或訴訟，并在規(guī)定時限內(nèi)繳納了罰款。松江區(qū)衛(wèi)計委監(jiān)督所對該酒店監(jiān)督復(fù)查中，發(fā)現(xiàn)前期存在的違法行為已全部整改到位，同時未發(fā)現(xiàn)其它違法行為。

2 案件評析

本案是一起二次供水設(shè)施管理單位違反《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》的典型案例，在執(zhí)法實踐中有很多值得探討的地方。

2.1關(guān)于違法主體認(rèn)定

本案的二次供水設(shè)施管理單位是某酒店，而二次供水儲水設(shè)施清洗消毒單位則是某保潔公司，這就涉及本案違法主體的認(rèn)定問題。一種觀點認(rèn)為，某保潔公司受某酒店的委托承擔(dān)水箱清洗消毒工作，具體即包括消毒劑的采購和現(xiàn)場操作，理應(yīng)負(fù)有“保證使用的消毒劑符合法定要求”、“出示清洗用藥的藥品名和藥品批號以便接受審查”等約定義務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)以某保潔公司作為行政處罰的相對人。另一種觀點認(rèn)為，根據(jù)某酒店和某保潔公司之間的委托合同，直接使用消毒劑的單位雖為某保潔公司，但某酒店作為二次供水設(shè)施管理單位，負(fù)有對清洗消毒現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督及核查消毒劑證明的義務(wù)，并應(yīng)承擔(dān)違法而帶來的外部行政法律責(zé)任。據(jù)此，執(zhí)法人員認(rèn)為某酒店和某保潔公司簽訂的合同屬于民事法定關(guān)系范疇，某酒店作為二次供水設(shè)施管理單位，應(yīng)當(dāng)對“使用沒有衛(wèi)生安全評價報告的消毒產(chǎn)品”違法行為承擔(dān)行政法律責(zé)任[1]。

2.2關(guān)于責(zé)任認(rèn)定

一種觀點認(rèn)為，《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》于2014年5月1日才正式實施，該酒店的水箱清洗消毒時間是在6月28日，由于間隔時間較短，存在著該酒店尚未及時獲悉法律新要求的可能性，違法情形屬于情有可原。但是，執(zhí)法人員經(jīng)過調(diào)閱《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》實施前的普法宣傳培訓(xùn)資料，發(fā)現(xiàn)該酒店曾經(jīng)派專人參加了此次培訓(xùn)。因此，上述理由不成立。某酒店應(yīng)當(dāng)對“使用沒有衛(wèi)生安全評價報告的消毒產(chǎn)品”違法行為承擔(dān)法律責(zé)任。

2.3關(guān)于新案由使用

1997年1月1日實施的《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》對消毒產(chǎn)品的購買和使用等未做任何規(guī)定，2002年7月1日實施的《消毒管理辦法》僅對消毒產(chǎn)品的命名、標(biāo)簽和采購做了相關(guān)規(guī)定。本案“使用沒有衛(wèi)生安全評價報告的消毒產(chǎn)品”是2014年5月1日實施的《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》所規(guī)范的新案由，該地方辦法的頒布實施，有效彌補了以往法律法規(guī)和規(guī)章中關(guān)于消毒產(chǎn)品使用的監(jiān)管空白，為全國各省市依法推進(jìn)生活飲用水和消毒產(chǎn)品監(jiān)管提供經(jīng)驗借鑒。由于該案由所表現(xiàn)的違法行為隱蔽性強，對執(zhí)法人員的監(jiān)管工作提出了新要求。本案執(zhí)法人員認(rèn)真研讀《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》，仔細(xì)理解，全面掌握關(guān)鍵點。現(xiàn)場執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員對照法條逐一排查安全隱患，特別針對水箱清洗消毒過程進(jìn)行重點檢查，檢查內(nèi)容包括水箱加蓋上鎖情況、每季度對水質(zhì)檢測情況、每半年清洗消毒情況、清洗消毒單位備案情況等。除此之外，執(zhí)法人員還重點檢查了以往容易被忽視的衛(wèi)生管理檔案等細(xì)節(jié)問題，其中“愛尓施牌含氯消毒片”的衛(wèi)生許可批件引起執(zhí)法人員的注意，經(jīng)對該批件內(nèi)容細(xì)致審核后最終發(fā)現(xiàn)了此項違法行為。積極嘗試和開拓新的案由，為今后有效監(jiān)管生活飲用水安全衛(wèi)生起到積極的示范和借鑒意義。

3 思考與建議

3.1須加強宣傳，體現(xiàn)“監(jiān)督、指導(dǎo)與服務(wù)”三位一體理念

政府應(yīng)當(dāng)加強生活飲用水衛(wèi)生安全知識的宣傳宣貫，充分利用各種媒體，對社會、居民廣泛宣傳飲水衛(wèi)生知識和衛(wèi)生法律法規(guī)，使各單位和廣大居民都知法、懂法、守法，自覺貫徹執(zhí)行衛(wèi)生法規(guī)，提高飲用水安全的法制意識和防范意識[2]。同時，政府在開展衛(wèi)生行政執(zhí)法時，要秉承監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù)相結(jié)合的理念，促進(jìn)政府、社會與企業(yè)在衛(wèi)生治理中“各歸其位，各負(fù)其責(zé)”。本案被處罰人為五星級賓館，人群流動量大，社會影響面廣，為了幫助該酒店提高飲用水衛(wèi)生管理水平和法治意識，執(zhí)法人員除現(xiàn)場指導(dǎo)教育外，還特意邀約酒店瑞士籍負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通和指導(dǎo)，在指出其行為所存在之風(fēng)險的同時，還針對其管理上的不足和漏洞提供了詳細(xì)的指導(dǎo)和改進(jìn)建議，從而使酒店高層更加重視飲用水衛(wèi)生安全，真正體現(xiàn)了執(zhí)法人員將監(jiān)督與指導(dǎo)、服務(wù)相結(jié)合的理念。

3.2 須加強隊伍建設(shè)，提升清洗消毒專業(yè)能力

二次供水設(shè)施清洗消毒效果與清洗消毒單位業(yè)務(wù)及管理能力密切相關(guān)，尤其與一線操作人員專業(yè)技能密不可分。因此，二次供水設(shè)施管理單位要建立或聘請專業(yè)化程度高的清洗消毒隊伍，建全清洗消毒制度和應(yīng)急預(yù)案，完善崗前培訓(xùn)和考核機制，從而提升對二次供水設(shè)施清洗消毒效果，切實保證飲用水的衛(wèi)生安全[3]。

3.3 須加強管理，探索“第三方”評估自律機制

目前二次供水設(shè)施清洗消毒的質(zhì)量控制機制存在缺陷，給衛(wèi)生行政執(zhí)法帶來很多困難。部分二次供水設(shè)施清洗消毒情況存在層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，水箱管理方未建立一套完整的質(zhì)控機制，往往對清洗消毒過程和質(zhì)量疏于監(jiān)管，特別是所使用的消毒劑是否符合衛(wèi)生要求幾乎無人問津，這給飲水者的身體健康埋下隱患[4]。針對這種情況，轄區(qū)飲水衛(wèi)生監(jiān)管者嘗試建立住宅小區(qū)二次供水設(shè)施清洗消毒狀況“第三方”評估，能及時發(fā)現(xiàn)二次供水設(shè)施管理中問題，且效果明顯。通過本案也建議可將此第三方評估自律模式運用到酒店、商務(wù)樓等二次供水設(shè)施監(jiān)管中，進(jìn)一步探索社會監(jiān)管效果。

參考文獻(xiàn)

[1]關(guān)宇.湖北省二次供水衛(wèi)生監(jiān)督的現(xiàn)狀及對策研究[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2006，13（1）：18-19.

[2]郭焱.常州市加強二次供水衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的實踐[J]. 中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2005，12（3）：60-61.

[3]常宏，曹虹.二次供水的衛(wèi)生監(jiān)督[J].求醫(yī)問藥（下半月刊），2011，9（12）：142.

[4]杜祥.一起由生活污水污染高層二次供水事件的調(diào)查[J].環(huán)境與健康雜志，2007，24（2）：26-27.

（收稿日期：2016-2-17）