衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作探討：基于某區(qū)的實(shí)證淺析

施佳卿

摘要：衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作是衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督管理的內(nèi)部管理職能之一，目前在各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)已不同程度或方式開(kāi)展，并取得了一定的成效。本文以某區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)稽查工作運(yùn)行情況為實(shí)證內(nèi)容，淺析完善衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作新思路。

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生監(jiān)督； 稽查； 探討

衛(wèi)生監(jiān)督稽查屬于行政執(zhí)法監(jiān)督范疇，是衛(wèi)生監(jiān)督管理內(nèi)部制約方式和衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一種自我糾錯(cuò)機(jī)制，它是衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的重要組成部分，是依法行政的必然要求，是衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)的重要保證。 衛(wèi)生監(jiān)督稽查的實(shí)質(zhì)，是對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督管理的控制、糾偏與保障。其工作內(nèi)容簡(jiǎn)而言之，就是在衛(wèi)生監(jiān)督管理實(shí)施過(guò)程中，查找問(wèn)題、梳理問(wèn)題、解決問(wèn)題及依據(jù)相關(guān)問(wèn)題建章立制，從而降低相關(guān)問(wèn)題重復(fù)發(fā)生的概率。我們通過(guò)衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作，通過(guò)規(guī)范自身行政執(zhí)法行為，確保衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的質(zhì)量與效果。

某區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)監(jiān)督所自2006年以來(lái)，逐步完善有關(guān)執(zhí)法制度的建立與落實(shí)、衛(wèi)生許可、行政處罰案件、日常衛(wèi)生監(jiān)督質(zhì)量、投訴舉報(bào)、執(zhí)法文書(shū)規(guī)范、衛(wèi)生監(jiān)督員行為規(guī)范等具體衛(wèi)生行政行為的稽查。先后建立了一系列制度，以達(dá)到進(jìn)一步加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的管理，規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，提高衛(wèi)生監(jiān)督管理內(nèi)在質(zhì)量和效率的目的。

近幾年，筆者在區(qū)所衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的實(shí)踐過(guò)程中，對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作進(jìn)行了一定的思考，基于區(qū)縣工作實(shí)證，作粗淺探討。

1 衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作概況

通過(guò)近年來(lái)稽查工作的推進(jìn)，區(qū)所衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作已經(jīng)貫穿于衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的始終，衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作與日常行政管理工作相結(jié)合、與日?？?jī)效考核項(xiàng)結(jié)合、與執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)相結(jié)合，其內(nèi)容與內(nèi)涵上已經(jīng)有了一定的深度與廣度。 概括而言，區(qū)所衛(wèi)生監(jiān)督工作主要包括3方面內(nèi)容：

1.1 突出“嚴(yán)”，完善規(guī)章制度

嚴(yán)格的稽查制度、具體的規(guī)范操作程序和相關(guān)稽查標(biāo)準(zhǔn)，是完善衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的重要保證，同時(shí)對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作也起著引導(dǎo)和規(guī)范作用。區(qū)所采取了以制度抓管理的思路和稽查與考核相結(jié)合的辦法，制定出臺(tái)了《行政處罰案件三級(jí)審核制度》、《行政處罰崗位職權(quán)和責(zé)任追究制度》、《寶山衛(wèi)監(jiān)衛(wèi)生稽查工作制度》、《行政處罰案件內(nèi)部流程規(guī)定》、《科室內(nèi)審員制度》等系列配套制度。這些制度不僅對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督員起著制約作用，同時(shí)也起著引導(dǎo)和規(guī)范作用，使衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制與衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作有機(jī)聯(lián)系在一起，為全面推行衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作提供了制度保障。

稽查工作的開(kāi)展，促進(jìn)了各項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)，并要求衛(wèi)生監(jiān)督員嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度，使制度的落實(shí)環(huán)環(huán)相扣；上述做法保證了各項(xiàng)制度落實(shí)到位，防止走過(guò)場(chǎng)、流于形式。

1.2 力求“優(yōu)”，提高執(zhí)法水平

1.2.1 實(shí)行三級(jí)審批審查制 為改變過(guò)去監(jiān)督執(zhí)法重實(shí)體輕程序、重執(zhí)行輕審查的現(xiàn)狀，區(qū)所自2006年以來(lái)，推行行政許可三級(jí)審批制，行政處罰三級(jí)審查制，每一份案件歷經(jīng)案件承辦人、科室內(nèi)審員、業(yè)務(wù)稽查員的層層自查、檢閱、把關(guān)，避免漏洞、追求優(yōu)質(zhì)執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生執(zhí)法實(shí)體與程序、執(zhí)行與審查并重的轉(zhuǎn)變。

1.2.2 推行處罰案卷評(píng)查制 為規(guī)范案件審核標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)所推行行政處罰案卷評(píng)查制度，出臺(tái)了行政處罰案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每一個(gè)案卷從立案到結(jié)案全過(guò)程進(jìn)行追蹤量化評(píng)分審核。案卷評(píng)價(jià)質(zhì)量的具體標(biāo)準(zhǔn)，與季度、年度考核掛鉤。通過(guò)對(duì)行政處罰案件的嚴(yán)格審核把關(guān)，逐步有效地提高了衛(wèi)生監(jiān)督員的執(zhí)法辦案水平。

1.2.3 建立案件稽查討論制 業(yè)務(wù)管理辦公室設(shè)定固定日期分析案例，稽查處罰行為的合法性、自由裁量權(quán)的合理性。業(yè)務(wù)審查員分工明確，但不局限于本職責(zé)，采取交叉稽查案件的方式，提升案卷文書(shū)質(zhì)量。

1.3 提高“率”，增強(qiáng)稽查質(zhì)量

1.3.1 重視對(duì)投訴舉報(bào)查處工作的稽查 制定有舉報(bào)投訴了受理和查處制度[L1]，明確受理的范圍、查處時(shí)限及相關(guān)要求；建立有督促落實(shí)機(jī)制，業(yè)務(wù)管理辦公室對(duì)承辦科室或機(jī)構(gòu)查處情況及時(shí)督促落實(shí)，確保其按時(shí)完成。

1.3.2 在案件稽查方面建立高效的服務(wù)機(jī)制 區(qū)所在行政處罰三級(jí)審查的基礎(chǔ)上建立良好的信息反饋制度。業(yè)務(wù)審查員一般在三天內(nèi)做出案件的書(shū)面審查意見(jiàn)，信息及時(shí)反饋給執(zhí)法科室，雙方就案件的焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探討與分析。整個(gè)行政處罰流程緊密，避免貽誤時(shí)間。

2 衛(wèi)生監(jiān)督稽查開(kāi)展的影響因素

通過(guò)衛(wèi)生監(jiān)督稽查，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立了完善的行政處罰案件三級(jí)審核制度以及可以類(lèi)比“第四級(jí)審核”的科室內(nèi)審員審核制度；逐步完善了案件稽查考核規(guī)范，從案件的主體資格、程序、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、文書(shū)制作等多個(gè)方面作為評(píng)價(jià)案卷質(zhì)量的具體標(biāo)準(zhǔn)；細(xì)化各類(lèi)行政執(zhí)法問(wèn)題，使監(jiān)督員更容易明白、掌握和改正自己所忽略的問(wèn)題，逐步有效地提高了衛(wèi)生監(jiān)督員的執(zhí)法辦案水平，將改正案件本身的錯(cuò)誤潛移默化到改正監(jiān)督員自身的錯(cuò)誤，防范杜絕了案件錯(cuò)誤的發(fā)生。

在這些衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作成效的基礎(chǔ)上，如何使衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作得以進(jìn)一步深化，是需進(jìn)一步探究的問(wèn)題。筆者結(jié)合近年來(lái)衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作工作，作以下4點(diǎn)影響因素淺析：

2.1 稽查職責(zé)定位不清晰，阻礙衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作有效開(kāi)展

近年來(lái)，區(qū)所已然將衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作常態(tài)化，并與日常工作相結(jié)合。但從筆者各方了解，稽查工作往往歸并于行政業(yè)務(wù)工作的一部分，與業(yè)務(wù)協(xié)管管理工作相結(jié)合，絕大多數(shù)基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于人員限制、職級(jí)限制均無(wú)法設(shè)置獨(dú)立的稽查崗位，而衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作皆兼職開(kāi)展。其非專(zhuān)崗定職的設(shè)置模式，直接影響衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作繼續(xù)深入開(kāi)展。

2.2 稽查內(nèi)容不斷拓展，對(duì)稽查員提出更高要求

衛(wèi)生監(jiān)督管理工作本就是多專(zhuān)業(yè)、多領(lǐng)域，更涉及處罰、許可、投訴舉報(bào)、突發(fā)應(yīng)急處置等多類(lèi)業(yè)務(wù)。衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作順應(yīng)衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的做大、做實(shí)，全方位鋪展，稽查內(nèi)容與內(nèi)涵不斷拓展。自防疫站體制改革到食品衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生職能劃轉(zhuǎn)，衛(wèi)生監(jiān)督一直在進(jìn)行單一專(zhuān)業(yè)人才向復(fù)合型人才轉(zhuǎn)變的探索，公共衛(wèi)生或醫(yī)療衛(wèi)生的監(jiān)督管理在一定程度上也有了一體化復(fù)合管理的趨勢(shì)，衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的有效開(kāi)展也受制于該影響因素。稽查員需要掌握更全面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，“什么都要懂”、“什么都要知道”，這對(duì)稽查員提出了更高的業(yè)務(wù)底蘊(yùn)要求。[L2]

2.3 衛(wèi)生監(jiān)督稽查協(xié)作機(jī)制有待于進(jìn)一步建立

基于衛(wèi)生監(jiān)督稽查職責(zé)定位不清、復(fù)合型稽查人員進(jìn)一步培養(yǎng)等原因，區(qū)所正在探索稽查團(tuán)隊(duì)協(xié)作機(jī)制的建立，市稽查大隊(duì)的團(tuán)隊(duì)協(xié)作機(jī)制也應(yīng)是基于該機(jī)制的建立。該機(jī)制作為復(fù)合型衛(wèi)生監(jiān)督稽查員培養(yǎng)的補(bǔ)充，一定程度上彌補(bǔ)了稽查員對(duì)全方位稽查能力缺失的短板，但大多衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于內(nèi)部人手緊張，不可能常態(tài)化地執(zhí)行該協(xié)作機(jī)制。

2.4 常態(tài)化開(kāi)展衛(wèi)生稽查，量變尚未達(dá)到質(zhì)變

區(qū)所開(kāi)展衛(wèi)生監(jiān)督稽查由于兼職設(shè)置、稽查人員不足等原因，往往與行政管理、績(jī)效考核工作相結(jié)合。一般除行政處罰、行政許可外，開(kāi)展月度、季度或年度稽查，但這樣的稽查由于樣本量的不足，往往會(huì)存在以點(diǎn)代面的缺點(diǎn)。尤其是，當(dāng)前區(qū)所基本在文書(shū)稽查的基礎(chǔ)上開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)稽查，樣本量的不足往往不能反映衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的整體工作情況，即使發(fā)現(xiàn)的個(gè)案問(wèn)題，也不能為解決問(wèn)題提供很好的決策依據(jù)并制定相應(yīng)機(jī)制。

3 突破衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作瓶頸的對(duì)策

結(jié)合筆者上述影響因素，衛(wèi)生監(jiān)督稽查要達(dá)到可持續(xù)開(kāi)展的目的，總的來(lái)說(shuō)，就要實(shí)現(xiàn)人員素質(zhì)瓶頸突破、管理體制突破、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制突破與協(xié)調(diào)機(jī)制的突破等。因此，筆者在對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作概況及影響因素分析的基礎(chǔ)上，提出突破衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作瓶頸的如下對(duì)策。

3.1 以稽查隊(duì)伍建設(shè)為中心，強(qiáng)化衛(wèi)生稽查工作

建議專(zhuān)設(shè)稽查職能科室，優(yōu)化衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作，避免稽查工作與其他衛(wèi)生監(jiān)督管理工作交叉、混淆；優(yōu)化稽查工作的職能定位，充分發(fā)揮衛(wèi)生監(jiān)督稽查的保障功能，對(duì)其他業(yè)務(wù)工作開(kāi)展有一定的指導(dǎo)與制約力，進(jìn)而保障和推進(jìn)執(zhí)法工作健康順利開(kāi)展。

3.2 以稽查業(yè)務(wù)常態(tài)為途徑，深入開(kāi)展稽查工作

稽查工作與行政業(yè)務(wù)工作相結(jié)合、與績(jī)效考核相結(jié)合有利于衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的深入開(kāi)展，但在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加衛(wèi)生監(jiān)督稽查的常態(tài)與頻次，能使衛(wèi)生監(jiān)督稽查完成量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變。比如，實(shí)施對(duì)所有監(jiān)督員的覆蓋稽查，掌握各監(jiān)督員常態(tài)工作的成效情況；實(shí)施對(duì)各業(yè)務(wù)條線的專(zhuān)項(xiàng)稽查，了解各業(yè)務(wù)條線開(kāi)展的情況，對(duì)業(yè)務(wù)工作布置提高決策依據(jù)。這些稽查內(nèi)涵的深挖，都需要稽查常態(tài)頻次的大幅度提升。而其瓶頸突破的基礎(chǔ)就在于稽查隊(duì)伍的進(jìn)一步完善。

3.3 以稽查員培養(yǎng)為抓手，有效落實(shí)稽查工作

在實(shí)際工作中，我們往往將法制工作作為衛(wèi)生監(jiān)督稽查的重點(diǎn)。但事實(shí)上，衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作與衛(wèi)生監(jiān)督法制稽查工作是有區(qū)別的，法制稽查僅僅是衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的一個(gè)部分。衛(wèi)生監(jiān)督稽查規(guī)范著整個(gè)行政執(zhí)法行為，確保衛(wèi)生監(jiān)督管理工作整體的質(zhì)量與效果。因此，衛(wèi)生監(jiān)督稽查員的培養(yǎng)更需要的是一定業(yè)務(wù)底蘊(yùn)的培養(yǎng)，以業(yè)務(wù)素養(yǎng)指導(dǎo)我們的行政執(zhí)法行為，以法制意識(shí)保障我們的執(zhí)法行為，這兩者是相輔相成的。僅靠法律知識(shí)、實(shí)體程序知識(shí)的培養(yǎng)已經(jīng)不能滿(mǎn)足當(dāng)前衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的需要?？梢哉f(shuō)，衛(wèi)生監(jiān)督稽查員必須滿(mǎn)足衛(wèi)生監(jiān)督的“法制+業(yè)務(wù)”復(fù)合型人才之需要，因此，其培養(yǎng)是需要一個(gè)較長(zhǎng)過(guò)程的，但卻是必需的。換句話說(shuō)，一位能做好衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的優(yōu)秀稽查員，應(yīng)該可以勝任衛(wèi)生監(jiān)督管理的任何業(yè)務(wù)崗位。

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（收稿日期：2016-02-27）