新版《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》對上海市虹口區(qū)公共場所衛(wèi)生監(jiān)督管理影響的研究

胡湘億+莊佳豐

摘要：[目的]對《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱新《細(xì)則》）實(shí)施后在公共場所衛(wèi)生監(jiān)督管理中產(chǎn)生的影響、變化和效果進(jìn)行研究。[方法]對2009-2013年虹口區(qū)公共場所的衛(wèi)生管理狀況和公共場所行政處罰數(shù)據(jù)資料進(jìn)行分析研究；對轄區(qū)內(nèi)10%的公共場所經(jīng)營者和250名從業(yè)人員分別進(jìn)行入戶訪談和問卷調(diào)查。[結(jié)果]在衛(wèi)生監(jiān)督管理中加大了對違規(guī)者行政處罰的力度；公共場所經(jīng)營者大都能自覺履行新《細(xì)則》中增加的具體衛(wèi)生管理要求，法律責(zé)任意識逐步增強(qiáng)。[結(jié)論]公共場所經(jīng)營者和從業(yè)人員對新《細(xì)則》的了解不夠全面、深入，建議通過各種渠道加強(qiáng)新《細(xì)則》的學(xué)習(xí)宣傳貫徹落實(shí)，強(qiáng)化法律意識和監(jiān)督意識，規(guī)范自身管理；提高衛(wèi)生監(jiān)督員的專業(yè)素質(zhì)，增強(qiáng)依法行政能力，提高監(jiān)督執(zhí)法水平，建立公共場所衛(wèi)生長效管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共場所；衛(wèi)生監(jiān)督；行政執(zhí)法；衛(wèi)生管理；影響因素

Abstract： [Objective] The influences and effects on hygienic inspection management in public places， which were resulting from the implement of the Regulations on Hygienic Management in Public Places， were studied in this paper. [Method] Digital data of hygienic management and administrative penalty in public places of Hongkou District over 5 years from 2009 to 2013 were analyzed and investigated. Furthermore， 10% of proprietors and 250 employee in public places of Hongkou District were surveyed by questionnaires and individual interviews. [Result] Health Administrative Departments of Hongkou District implemented the Regulations on Hygienic Management in Public Places actively， enforced the law exactly in the hygienic inspection management and strengthened the efforts to punish violators properly. Meanwhile proprietors in public places fulfilled the added specific hygienic management requirements of the Regulations on Hygienic Management in Public Places conscientiously and basically. Moreover， the legal awareness and the liability consciousness of proprietors have been enhanced gradually.[Conclusion] The proprietors and employee in public places lack a basic knowledge of the Regulations on Hygienic Management in Public Places. Therefore， it is recommended that more intensive efforts should be made to study， publicize and implement the Regulations on Hygienic Management in Public Places through various channels. Legal awareness and supervise consciousness of the proprietors and employee should be intensified， respectively. Meanwhile， their own management should be normalized. Furthermore， the professional quality， the abilities of administration by law and the level of supervision and law enforcement of health supervisors should be improved， respectively. Therefore， the enduring hygienic management system of the public places will be established.

Keywords： Public places； Hygienic inspection； Administrative Enforcement； Hygienic management； Influence factor

新《細(xì)則》根據(jù)《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對公共場所的衛(wèi)生管理、衛(wèi)生監(jiān)督等相關(guān)工作做出了具體規(guī)定[1]，明確了經(jīng)營者的具體責(zé)任，對公共場所的衛(wèi)生和安全提出更加嚴(yán)格的要求，加大了衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法與行政處罰力度。新《細(xì)則》的頒布實(shí)施一方面對公共場所經(jīng)營者起到了教育和震懾作用，另一方面也對衛(wèi)生監(jiān)督部門如何借新《細(xì)則》的頒布實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為、提升行政執(zhí)法的效率和效果提出了考驗(yàn)。

本課題通過對新《細(xì)則》頒布實(shí)施前后公共場所的衛(wèi)生管理狀況、行政處罰情況以及行政執(zhí)法效果進(jìn)行對比，根據(jù)數(shù)據(jù)分析探討其在公共場所衛(wèi)生監(jiān)督管理中產(chǎn)生的不同變化、影響和效果，并對衛(wèi)生監(jiān)督部門在執(zhí)行新《細(xì)則》過程中遇到的一些問題進(jìn)行討論和分析，對規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法效率和質(zhì)量，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，同時也為建立新形勢下合理有效的衛(wèi)生監(jiān)督管理模式提供借鑒和參考。

1對象與方法

1.1資料來源

2009-2013年虹口區(qū)公共場所衛(wèi)生監(jiān)督管理量化分級評分表和公共場所衛(wèi)生行政處罰案件案卷。

1.2對象

從大型、中型、小型各類公共場所中采用分層隨機(jī)抽樣的方法抽取10%的公共場所經(jīng)營者（分別為90名、90名、70名）和250名從業(yè)人員作為調(diào)查對象，共計500名。

1.3方法

查閱2009-2013年虹口區(qū)公共場所衛(wèi)生監(jiān)督管理量化分級評分表和公共場所衛(wèi)生行政處罰案件案卷，收集數(shù)據(jù)，進(jìn)行歸類、分析和研究。

自制調(diào)查表，內(nèi)容包括調(diào)查對象特征、經(jīng)營者對新《細(xì)則》的關(guān)注、了解和實(shí)施的基本情況、從業(yè)人員對新《細(xì)則》的認(rèn)知程度等內(nèi)容，課題組成員為調(diào)查員，進(jìn)行入戶訪談和問卷調(diào)查。

1.4 統(tǒng)計分析

收集匯總調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)資料，使用Excel（2003版）軟件進(jìn)行匯總分析，使用SPSS17.0統(tǒng)計軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

2 結(jié)果

2.1問卷調(diào)查情況

2.1.1調(diào)查對象基本情況

共收回問卷500份，有效問卷486份，有效率為97.20%。486名調(diào)查對象中，年齡在18-62歲，平均年齡為35.2歲；其中男性占54.12%，女性占45.88%；經(jīng)營者中文化程度以高中及中專最多，占34.80%，從業(yè)人員以初中文化最多，占38.56%；此次調(diào)查中52.97%的從業(yè)人員是衛(wèi)生管理員，調(diào)查對象特征見表1。

2.1.2經(jīng)營者對新《細(xì)則》的知曉情況

從對新《細(xì)則》的知曉、了解與舊版的區(qū)別、對日常衛(wèi)生管理是否有指導(dǎo)作用、是否明確經(jīng)營者的責(zé)任、新增的經(jīng)營者衛(wèi)生管理要求以及是否了解違規(guī)者行政處罰的力度范圍等方面進(jìn)行訪談?wù){(diào)查。經(jīng)營者對新《細(xì)則》的知曉率為73.60%；學(xué)習(xí)和了解率較低，占總?cè)藬?shù)的42.80%；從對新《細(xì)則》的了解程度來看，比例最高的是認(rèn)為新《細(xì)則》對日常衛(wèi)生管理有指導(dǎo)作用，占72.80%；其次是違規(guī)者行政處罰的力度范圍的了解，占70.40%；對經(jīng)營者的責(zé)任和新增的經(jīng)營者衛(wèi)生管理要求的知曉率都較低，分別為41.20%和43.20%，見表2。

2.1.3從業(yè)人員對新《細(xì)則》的認(rèn)知程度

從業(yè)人員對新《細(xì)則》中衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體和維護(hù)從業(yè)人員正當(dāng)權(quán)益的項(xiàng)目認(rèn)知度較高，分別為83.90%和79.24%，對公共用品用具的清洗消毒操作流程知曉率為72.88%，對衛(wèi)生管理檔案的主要內(nèi)容認(rèn)知度較低，僅占48.73%，見表3。

2.2行政處罰情況

2009-2013年的公共場所衛(wèi)生行政處罰案件中，2011年起，罰款金額和處罰率均呈上升趨勢。2012、2013年處罰金額居多，分別是2011年的2.19倍和2.17倍。2012、和2013年處罰率最高，分別為12.86%和13.46%，明顯高于2009年和2010年的處罰率。2012-2013年合計處罰438例，占總處罰數(shù)的44.87%，亦高于2009年和2010年處罰數(shù)之和，見表4。

2.3行政處罰案由

按照新《細(xì)則》中衛(wèi)生指標(biāo)檢測與公示的規(guī)定，衛(wèi)生行政處罰中增加了公共場所未按照規(guī)定進(jìn)行衛(wèi)生檢測的案由，2012起共計處罰19戶次。

2.4公共場所衛(wèi)生質(zhì)量監(jiān)測情況

2009-2013年虹口區(qū)公共場所衛(wèi)生質(zhì)量監(jiān)測合格率均達(dá)90%以上，在2011年新《細(xì)則》實(shí)施前，對于衛(wèi)生質(zhì)量監(jiān)測不合格的單位可給予衛(wèi)生行政處罰；新《細(xì)則》中并未對公共場所的衛(wèi)生質(zhì)量不符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的具體處罰形式加以規(guī)定，2011年后只能對監(jiān)測項(xiàng)目不合格的單位出具衛(wèi)生監(jiān)督意見書，責(zé)令其改正，并在事后進(jìn)行樣品復(fù)采，直至監(jiān)測項(xiàng)目達(dá)到國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，見表5。

2.5公共場所衛(wèi)生管理狀況

2009-2013年衛(wèi)生監(jiān)督管理量化分級評分結(jié)果中，A級、C級和不合格戶數(shù)占比呈逐年減少狀態(tài)，B級戶數(shù)占比逐年增加， 2012年和2013年高達(dá)94.70%和94.12%。由此可見，虹口區(qū)公共場所衛(wèi)生管理總體狀況逐年提升，見表6。

2.6公共場所衛(wèi)生宣傳培訓(xùn)情況

2011年以后，電視媒體的宣傳報道有所增加，更加有利于對群眾公共場所衛(wèi)生知識的普及和經(jīng)營者自身衛(wèi)生管理意識的提高，也增強(qiáng)了市民的法律意識和社會監(jiān)督意識，見表7。

2.7新《細(xì)則》頒布實(shí)施前后各類公共場所主要衛(wèi)生管理指標(biāo)對比

各類公共場所衛(wèi)生狀況與新《細(xì)則》頒布實(shí)施前相比有了明顯改觀，經(jīng)營者的法律意識和衛(wèi)生管理責(zé)任意識明顯增強(qiáng)，從業(yè)人員的衛(wèi)生知識認(rèn)知率明顯上升；各場所衛(wèi)生許可證亮證經(jīng)營達(dá)到90%以上，游泳場所達(dá)到100%，從業(yè)人員健康證持有率明顯提升；衛(wèi)生功能區(qū)設(shè)置逐漸完善；清洗消毒設(shè)施設(shè)備基本配備，見表8。

3 分析與討論

3.1新《細(xì)則》的實(shí)施效果

本研究顯示，在2011年新《細(xì)則》頒布實(shí)施后，虹口區(qū)公共場所衛(wèi)生行政處罰率和罰款金額均明顯上升，2012年起增加了以未按照規(guī)定進(jìn)行衛(wèi)生檢測案由的行政處罰，公共場所衛(wèi)生監(jiān)督管理量化分級評分結(jié)果中B級戶數(shù)占比逐年增加，公共場所的主要衛(wèi)生管理指標(biāo)達(dá)標(biāo)率明顯提升。由此可見，可能由于在新《細(xì)則》頒布實(shí)施以后，虹口區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督部門積極貫徹落實(shí)新《細(xì)則》，公共場所監(jiān)督戶次數(shù)逐年增加，在實(shí)際的衛(wèi)生監(jiān)督管理中加大了對違規(guī)者行政處罰的力度。

新《細(xì)則》實(shí)施后公共場所整體衛(wèi)生狀況明顯改善，有效的公共場所衛(wèi)生檢測在新《細(xì)則》頒布后執(zhí)行率反而有所下降，這是由于新《細(xì)則》頒布之前各公共場所只在衛(wèi)生許可證每兩年復(fù)核一次和每四年延續(xù)一次的情況下進(jìn)行公共場所衛(wèi)生檢測，而在新《細(xì)則》中規(guī)定公共場所衛(wèi)生檢測每年不得少于一次后，部分公共場所并不自覺執(zhí)行此規(guī)定，未能做到每年檢測，因此執(zhí)行率反而降低了。

公共場所衛(wèi)生管理狀況的改善是綜合措施并舉的結(jié)果，衛(wèi)生監(jiān)督部門通過電視媒體等的宣傳報道逐年增加，使得群眾的公共場所衛(wèi)生知識更加普及，法律意識和社會監(jiān)督意識不斷增強(qiáng)，通過“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”的綜合監(jiān)督模式，導(dǎo)致經(jīng)營者觀念及行為的改變，并能自覺履行新《細(xì)則》中增加的具體衛(wèi)生管理要求，衛(wèi)生管理責(zé)任意識逐步增強(qiáng)，最終改善了整體衛(wèi)生管理狀況。

3.2新《細(xì)則》的普及程度

3.2.1對新《細(xì)則》仍缺乏重視

公共場所經(jīng)營者對新《細(xì)則》的宏觀了解相對較多，在實(shí)際的衛(wèi)生管理中積極貫徹落實(shí)新《細(xì)則》，但對具體內(nèi)容的知曉程度仍有待提高；從業(yè)人員對新《細(xì)則》的了解主要是和實(shí)際衛(wèi)生管理工作緊密聯(lián)系的內(nèi)容，包括對公共用品用具清洗消毒的操作流程以及維護(hù)從業(yè)人員自身正當(dāng)權(quán)益的內(nèi)容等，對具體衛(wèi)生管理檔案、行政處罰力度等主要內(nèi)容等仍不甚了解，缺乏主動學(xué)習(xí)的態(tài)度。

3.2.2影響因素

公共場所經(jīng)營者對新《細(xì)則》了解程度不夠，從業(yè)人員仍缺乏衛(wèi)生相關(guān)知識，主要原因是新《細(xì)則》的宣傳途徑和普及力度還有待加強(qiáng)，其次是公共場所經(jīng)營者只顧盈利不關(guān)心時事的現(xiàn)象較為普遍，在新《細(xì)則》的學(xué)習(xí)與掌握上也可能與下列因素有關(guān)：工作內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性、新《細(xì)則》實(shí)施時間的長短、宣傳力度的大小、個人對新《細(xì)則》的關(guān)注度等；目前在公共場所工作的從業(yè)人員，或因工作的流動性缺乏長期觀念、或因業(yè)務(wù)提成的需要、或因本身業(yè)務(wù)水平所限，導(dǎo)致其知法守法、履行義務(wù)的缺失。因此，加強(qiáng)對公共場所管理相對人的宣傳培訓(xùn)尤為重要。

3.3新《細(xì)則》中存在監(jiān)管力度不夠

新《細(xì)則》第三十六條第一項(xiàng)規(guī)定“未按照規(guī)定對公共場所的空氣、微小氣候、水質(zhì)、采光、照明、噪聲、顧客用品用具等進(jìn)行衛(wèi)生檢測的責(zé)令限期改正，給予警告，并可處以二千元以下罰款；……”[2]新《細(xì)則》中對未按照規(guī)定對公共場所進(jìn)行檢測的行為作出了明確的規(guī)定，但并未對公共場所的衛(wèi)生質(zhì)量不符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的具體處罰形式加以規(guī)定。例如在新《細(xì)則》實(shí)施以后，公共場所的衛(wèi)生質(zhì)量監(jiān)測項(xiàng)目不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的，衛(wèi)生監(jiān)督部門只能發(fā)出衛(wèi)生監(jiān)督意見書，責(zé)令其改正，新《細(xì)則》缺乏相應(yīng)的配套處罰條款，此類違法行為也就存在了處罰盲點(diǎn)，使得日常監(jiān)管難度更大。

3.4對策探討

3.4.1加強(qiáng)新《細(xì)則》的宣貫

新《細(xì)則》充分體現(xiàn)了衛(wèi)生監(jiān)管從形式上監(jiān)管向?qū)嵸|(zhì)上的轉(zhuǎn)變，從行政上監(jiān)管向自我監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從政府監(jiān)管向社會監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，反映了社會的進(jìn)步和監(jiān)管水平的提高[3]。加強(qiáng)公共場所衛(wèi)生監(jiān)督員的培訓(xùn)，將新《細(xì)則》的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳作為一項(xiàng)重要工作，采取自學(xué)和集中培訓(xùn)等形式，使衛(wèi)生監(jiān)督員全面掌握新《細(xì)則》內(nèi)容，做到正確執(zhí)法，增強(qiáng)依法行政能力，提高監(jiān)督執(zhí)法水平。

公共場所衛(wèi)生涉及到每個老百姓的切身健康利益，要把新《細(xì)則》的實(shí)施宣貫到千家萬戶，努力做到家喻戶曉、人人皆知。積極努力加大宣傳力度，注意宣傳的方式和技巧，提高宣傳的效果和影響力[4]。結(jié)合實(shí)際，探索多種宣傳途徑，利用報紙、電視媒體、網(wǎng)絡(luò)輿情等開展形式多樣的宣傳活動，普及公共場所衛(wèi)生知識，讓群眾了解和關(guān)注公共場所衛(wèi)生，增強(qiáng)法律意識和社會監(jiān)督意識，使新《細(xì)則》最大限度發(fā)揮其對公共衛(wèi)生安全的促進(jìn)作用。

3.4.2衛(wèi)生監(jiān)督部門的職責(zé)

在“政府監(jiān)管、行業(yè)管理、單位自律、社會監(jiān)督”的衛(wèi)生監(jiān)督管理框架下[5]，督促、指導(dǎo)公共場所經(jīng)營者和從業(yè)人員加強(qiáng)新《細(xì)則》學(xué)習(xí)，通過各種渠道加強(qiáng)新《細(xì)則》的宣傳培訓(xùn)，或組織相關(guān)專家教授舉辦相關(guān)專業(yè)知識講座等，使經(jīng)營者明確其職責(zé)，強(qiáng)化衛(wèi)生管理責(zé)任意識和法律意識，規(guī)范內(nèi)部衛(wèi)生管理，提高整體衛(wèi)生管理水平。

衛(wèi)生監(jiān)督部門應(yīng)以新《細(xì)則》的實(shí)施為契機(jī)，積極主動、抓住機(jī)遇、明確職責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)督，安排被處罰單位參加相關(guān)的法律法規(guī)和專業(yè)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)等，有助于加強(qiáng)經(jīng)營者和從業(yè)人員的法律意識和責(zé)任意識，對被處罰單位實(shí)行事后監(jiān)管、追蹤復(fù)查，消除可能危害群眾公共衛(wèi)生安全的潛在因素，切實(shí)提高監(jiān)管實(shí)效，從而全面提升全區(qū)公共場所整體衛(wèi)生質(zhì)量和管理水平。

3.4.3建立公共場所衛(wèi)生長效監(jiān)管機(jī)制

建立公共場所衛(wèi)生長效監(jiān)管機(jī)制是一個復(fù)雜的社會工程，是一項(xiàng)長期、艱巨的任務(wù)[6]。我們要充分發(fā)揮衛(wèi)生監(jiān)督部門的監(jiān)管職能，不斷提高衛(wèi)生監(jiān)督員的專業(yè)素質(zhì)，提升公共場所衛(wèi)生監(jiān)管的科學(xué)性；其次，繼續(xù)加大衛(wèi)生知識和相關(guān)法律法規(guī)的宣傳培訓(xùn)力度，提高經(jīng)營者的衛(wèi)生管理責(zé)任意識、市民的自我保護(hù)意識和社會監(jiān)督意識，迫使公共場所經(jīng)營單位為迎合消費(fèi)者需求，自覺改變不良的衛(wèi)生管理現(xiàn)狀；推動公共場所行業(yè)組織開展行業(yè)自律教育，進(jìn)一步完善與本區(qū)其他各部門的聯(lián)席會議和聯(lián)合執(zhí)法工作模式，引導(dǎo)公共場所經(jīng)營者依法經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)[7]，提高企業(yè)自身衛(wèi)生管理水平。結(jié)合本區(qū)實(shí)際，采用“監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)”三位一體的監(jiān)管模式，對公共場所經(jīng)營單位實(shí)行動態(tài)監(jiān)管，采取各種有制約、有激勵、服務(wù)指導(dǎo)與嚴(yán)格監(jiān)管相結(jié)合的切實(shí)可行的監(jiān)管措施，使公共場所經(jīng)營單位受益，逐步形成“企業(yè)自律、行業(yè)管理、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督”的長效監(jiān)管機(jī)制。

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