以“全過程控制”推動重點建設(shè)項目檔案精細化管理

文?崔媛

以“全過程控制”推動重點建設(shè)項目檔案精細化管理

文?崔媛

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的快速推進，各地重點建設(shè)項目越來越多，投資越來越大，僅青島市李滄區(qū)2015年就引進市級重點項目9個，區(qū)級重點項目100多個，2016年的重點建設(shè)項目數(shù)量與上年相當。這些項目不僅承載著民生改善的重任，也是各地新的經(jīng)濟增長點。重點建設(shè)項目檔案不僅是記錄重點項目的重要依據(jù)，也是城市今后經(jīng)濟建設(shè)的重要參考，規(guī)范和加強重點建設(shè)項目檔案具有很強的社會經(jīng)濟意義。

一、重點建設(shè)項目檔案的特點和作用

重點建設(shè)項目檔案（下文簡稱項目檔案）是指在重點工程建設(shè)從其立項審批直至竣工驗收全過程中直接形成的，有保存價值的，與建設(shè)工程各項活動相關(guān)的，各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。簡言之就是經(jīng)過鑒定、整理并歸檔的項目文件。它們是重點工程今后建設(shè)、維修、管理、改擴建服務(wù)的重要依據(jù)，具有信息記錄的原始性、保存價值的重要性、檔案載體和轉(zhuǎn)換方式的多樣性、來源的廣泛性、產(chǎn)生領(lǐng)域的專業(yè)性、形成的階段性等特殊的屬性和內(nèi)涵。

項目工程建設(shè)從申請立項到竣工驗收、交付使用，從日常管理到階段總結(jié)等各個環(huán)節(jié)在項目工程建設(shè)檔案中均可得到真實反映。這些檔案不僅是建設(shè)單位和業(yè)主單位項目使用、管理及改擴建的主要依據(jù)，也是轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)、審計核查、明確權(quán)屬和維護權(quán)益的有效憑證，同時還是項目標準、土地規(guī)劃、市容環(huán)境等城市管理的原始載體。檔案具有的憑證和查考作用不僅為地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展留下寶貴資源，也可為項目后續(xù)管理提供基礎(chǔ)性材料，保障項目運行順暢，從而有效維護國家和企業(yè)利益。

二、重點建設(shè)項目檔案管理中存在的問題

（一）社會檔案意識不強

在項目建設(shè)過程中“重建設(shè)、輕檔案”，只關(guān)注重點項目工程建設(shè)的立項、審批、設(shè)計、施工進度、資金調(diào)度等，而忽視在此過程中產(chǎn)生的各類文件材料管理。待到工程竣工驗收時，才投入大量的人力、物力，突擊補充檔案資料，以應(yīng)付竣工驗收，致使建設(shè)項目檔案的完整性、準確性、真實性得不到保障，工程檔案的成套性、科學(xué)性難以保證，歸檔率大打折扣。

（二）檔案管理機制不完善

建設(shè)單位與總承包單位及各分包單位之間檔案管理職責不清，造成資料管理混亂，檔案資料重復(fù)或者殘缺不全。項目建設(shè)單位、業(yè)主單位及監(jiān)理等單位沒有建立起完善的檔案收集、歸檔、保管、鑒定、利用等制度，即便是建立起來也存在制定不規(guī)范或落實不徹底的問題。機制不健全導(dǎo)致檔案工作的各個環(huán)節(jié)不能有效銜接，各單位各部門之間檔案工作目標不明、職責不清。檔案工作成為日后項目工程維修、改擴建、技術(shù)升級的短板。

（三）檔案人員素質(zhì)不高

在重點項目工程建設(shè)中，大部分單位沒有配備專職檔案員，一般是兼職為主，有的甚至是身兼數(shù)職，致使檔案人員變換頻繁，流動性大。大部分檔案人員沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，檔案業(yè)務(wù)不熟悉，缺乏工程檔案知識，不懂工程建設(shè)檔案的政策法規(guī)，造成建設(shè)項目資料的收集、整理與工程建設(shè)進度相脫節(jié)，歸檔資料內(nèi)容缺項、漏項、簽章手續(xù)不完善、隱蔽工程驗收記錄不準確、整理不規(guī)范、復(fù)印件居多，檔案載體只有紙質(zhì)資料，缺少電子、聲像資料等問題。這些現(xiàn)象不僅直接影響了建設(shè)項目檔案歸檔質(zhì)量，而且導(dǎo)致重點建設(shè)項目檔案不能真實地反映現(xiàn)狀，給后續(xù)的利用帶來困難。

（四）檔案管理經(jīng)費投入不足

受重點建設(shè)項目建設(shè)時間緊、參建單位多、管理復(fù)雜、機構(gòu)臨時性等特點的影響，一些重點建設(shè)項目建設(shè)單位將辦公用房與檔案資料室合二為一，檔案資料堆放在辦公桌上，甚至堆放在地上；也有部分建設(shè)單位認為工程竣工驗收后，檔案資料遲早要移交單位綜合檔案室，或者移交專業(yè)檔案管理機構(gòu)保管，沒有必要投入經(jīng)費去配置檔案資料保管設(shè)施；還有一些建設(shè)單位因為工程資金緊張，能省則省，不愿拿出足夠的資金改善保管條件，用于檔案資料的安全管理。

（五）檔案監(jiān)督指導(dǎo)相對滯后

隨著國家對建設(shè)管理體制改革的逐步推進，項目檔案的內(nèi)容、形式、規(guī)定以及檔案載體都發(fā)生了很大變化。檔案主管部門在如何完善檔案業(yè)務(wù)規(guī)定，對接國家法規(guī)制度上措施不多。檔案監(jiān)督指導(dǎo)也多停留在傳統(tǒng)的制發(fā)業(yè)務(wù)文件、召開業(yè)務(wù)會議、舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班等形式，缺乏答復(fù)咨詢、上門指導(dǎo)、業(yè)務(wù)檢查等一對一的具體指導(dǎo)。

三、以“全過程控制”推動重點建設(shè)項目檔案精細化管理

所謂“全過程控制”，從縱向來說是工程立項→施工過程中→工程竣工驗收→檔案進館利用這一檔案形成順序；從橫向來說是工程施工單位、勘察設(shè)計單位、監(jiān)理單位、法人單位、項目主管單位、檔案主管部門這幾大參與主體。筆者認為項目檔案的精細化是在縱軸的無縫銜接中調(diào)動橫軸的齊抓共管。這里既吸收了“三同步”的經(jīng)驗（即工程建設(shè)一開始就與建立檔案工作同步進行；工程建設(shè)過程中，要與竣工資料的積累、整編、審定工作同步進行；工程交工驗收時，要與提交一整套合格的竣工圖的驗收同步進行），又進行了進一步細化和豐富，更貼合當前項目檔案管理的現(xiàn)狀。

（一）事前介入，健全檔案工作機制，建立檔案工作網(wǎng)絡(luò)

項目檔案要實現(xiàn)標準化、精細化管理，項目主管單位、法人單位、監(jiān)理單位、施工方、設(shè)計方、檔案主管部門六方一定要密切配合，齊抓共管。堅持項目檔案工作與項目建設(shè)同步進行，執(zhí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理的原則，建立起以項目法人為主體的項目檔案管理機制。項目法人對項目建設(shè)檔案工作負總責，要把項目檔案管理工作納入項目建設(shè)管理計劃和工作程序，納入項目領(lǐng)導(dǎo)工作職責和相關(guān)人員的崗位責任。建立起項目檔案工作網(wǎng)絡(luò)體系，明確項目負責人、項目技術(shù)員、資料員的檔案工作職責，明確參建各方的檔案工作職責。項目法人（業(yè)主、項目建設(shè)單位）負責組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)勘察設(shè)計單位、施工單位和監(jiān)理單位編制項目竣工文件和整理項目文件。在簽訂項目設(shè)計、施工及監(jiān)理合同、協(xié)議時，應(yīng)設(shè)立專門條款，明確有關(guān)方面提交相應(yīng)項目文件以及所提交文件的整理、歸檔責任。

（二）事中控制，提高文件歸檔質(zhì)量，加強檔案精細化建設(shè)

檔案主管部門在這一階段發(fā)揮的作用至關(guān)重要，不僅要幫助項目單位建立起一套完善的符合項目工程特點和檔案管理要求的制度、規(guī)范，還要充分發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)的職責，深入工地、定期督導(dǎo)、培訓(xùn)人員。一要健全檔案管理制度，建立歸檔制度、管理制度、借閱登記制度、責任制考核等重點工程建設(shè)檔案工作制度。二要重視檔案人員的培訓(xùn)，對即將開工建設(shè)的項目管理領(lǐng)導(dǎo)、檔案管理人員進行業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)講座。手把手示范，從收集、分類組卷到頁碼的編寫，編目到錄入目錄信息，打印報表（含案卷目錄、卷內(nèi)文件目錄、備考表）到保管期限的劃分，裝訂成冊到裝盒編號。照片、聲像資料的整理規(guī)范，特別是項目竣工圖的繪制、更改、審核規(guī)范。三要明確業(yè)務(wù)規(guī)范。對檔案的收集、整理、保管、移交、存檔等應(yīng)有明確的工作程序。檔案主管部門與具體工程技術(shù)人員和施工人員共同制定《重點項目建設(shè)檔案文件歸檔范圍和保管期限表》，對歸檔范圍和保管期限做詳細規(guī)定，做到應(yīng)歸盡歸；編制《重點項目建設(shè)基本流程知識介紹》手冊；對《國家重大建設(shè)項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》《國家重點建設(shè)項目檔案管理登記辦法》《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》等業(yè)務(wù)規(guī)范進行培訓(xùn)講解。四要加強歸檔質(zhì)量要求。保證齊全性，一個建設(shè)項目或單位工程文件、一個事情處理的全過程文件、請示與批復(fù)、底稿與正文等材料必須完整齊全，缺一不可。保證準確性，竣工圖與工程實體一致，簽字手續(xù)完備。保證成套性，要遵循工程文件的自然形成規(guī)律，保持卷內(nèi)工程前期文件、施工技術(shù)文件和竣工圖之間的有機聯(lián)系。整理必須規(guī)范，做到分類編目科學(xué)，檢索利用方便，統(tǒng)計數(shù)據(jù)準確。五要整改常態(tài)化。尤其是檔案主管部門要經(jīng)常深入下去，對項目建設(shè)檔案的法律、法規(guī)執(zhí)行情況進行監(jiān)督，對建設(shè)單位、施工單位的檔案工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。通過經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，促進重點工程項目檔案各項管理工作的落實。建立整改機制，對發(fā)現(xiàn)的問題進行及時反饋，定期督促改正，從而把制度真正落到實處。六要加大執(zhí)法檢查力度。依法進行檢查，發(fā)現(xiàn)違法行為及時查處。借鑒《國家重大建設(shè)項目檔案登記管理辦法》建立項目工程建設(shè)檔案登記制度，加強重點項目工程建設(shè)檔案的監(jiān)管。七要確保重點工程建設(shè)檔案現(xiàn)代化和信息化同步擴展，聲像、電子檔案也要同步進行、同步驗收、同步歸檔。

（三）事尾驗收，提高工程質(zhì)量，嚴把檔案驗收關(guān)

項目檔案管理是項目建設(shè)的重要組成部分，項目檔案是反映工程質(zhì)量控制的載體和憑證，將項目檔案質(zhì)量納入工程質(zhì)量保證體系是必要且可行的。在工程結(jié)束后把有關(guān)圖紙文件資料收集齊全完整，并經(jīng)過系統(tǒng)的整理歸檔作為工程竣工驗收的關(guān)鍵一環(huán)。一是搞好專項檔案驗收，要根據(jù)《建設(shè)項目（工程）檔案驗收辦法》等文件強化驗收環(huán)節(jié)，對檔案不合格的工程建設(shè)項目，決不能通過竣工驗收。二是按期保質(zhì)移交檔案。各施工承包單位應(yīng)在項目實體完成后三個月內(nèi)將項目文件向建設(shè)單位歸檔；有尾工的應(yīng)在尾工完成后及時歸檔。項目檔案驗收合格后，建設(shè)單位應(yīng)按合同及規(guī)定的要求，在項目正式通過竣工驗收后三個月內(nèi)，向生產(chǎn)使用單位及其他有關(guān)單位辦理檔案移交。凡分期或分機組的項目，應(yīng)在每期或每機組正式通過竣工驗收后辦理檔案移交?？⒐を炇找院?，在大中城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的重要建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)在6個月內(nèi)向城市建設(shè)檔案接收單位報送與城市規(guī)劃、建設(shè)及其管理有關(guān)的項目檔案。三是交接手續(xù)齊全。建設(shè)單位與業(yè)主單位、生產(chǎn)使用單位及其他有關(guān)單位應(yīng)辦理項目檔案移交手續(xù)，明確檔案移交的內(nèi)容、案卷數(shù)、圖紙張數(shù)等，并有完備的清點、簽字等交接手續(xù)。

（四）事后跟蹤，確保檔案安全保管，提供有效利用

項目檔案驗收進館，并不意味著檔案工作的結(jié)束，做好檔案安全保管和開發(fā)利用，才是加強項目檔案管理工作的落腳點。檔案的安全保管是檔案工作的生命線，開發(fā)利用是檔案為憑的價值體現(xiàn)。一是加強檔案實體安全，進館檔案要門類清楚，賬物相符。確保檔案保管環(huán)境安全，做到“九防”：防火、防盜、防水、防日光照射、防霉、防塵、防污染、防潮、防高溫。二是加強數(shù)字檔案安全。加強項目檔案信息化建設(shè)，對進館項目檔案進行全文數(shù)字化。確保檔案數(shù)字化加工過程中、數(shù)據(jù)保管中、數(shù)據(jù)異地備份中安全無事故、切實消除檔案信息泄密隱患。同時，安裝檔案信息防火墻，配備相應(yīng)的防病毒系統(tǒng)和軟件，確保泄密事故零發(fā)生。三是加強項目檔案開放審查，全面排查檔案開放情況，依法實施開放，杜絕失泄密事件發(fā)生。四是做好對外利用。深化檔案利用體系建設(shè)，切實發(fā)揮項目檔案為憑的作用，優(yōu)化檔案公共服務(wù)效能。

（作者單位：青島市李滄區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展局）