法院管理體制的去行政化

摘 要 司法體制改革最主要的任務(wù)是要保障司法獨立，實現(xiàn)司法公正。然而司法實踐中，存在法院地方化、法院管理行政化現(xiàn)象嚴(yán)重，難以保障司法的獨立性。本文認(rèn)為要想實現(xiàn)法院管理的去行政化，要以法官的人事制度、財政制度的獨立性為基礎(chǔ)，捋順法院縱向指導(dǎo)關(guān)系，健全法官監(jiān)督機制，建立一套合乎司法獨立、司法公正要求的法院管理體制，有效實現(xiàn)法院管理體制的去行政化。

關(guān)鍵詞 法官獨立 法官管理 地方化 去行政化 法官監(jiān)督制度

作者簡介：陳華，浙江省縉云縣人民法院。

中圖分類號：C931 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-203-02

司法權(quán)與行政權(quán)分屬兩種截然不同的權(quán)力形態(tài)。司法權(quán)追求的是公平、正義的價值取向；而行政體現(xiàn)的是效率第一的功利主義價值觀，強調(diào)服從和層級管理。而司法獨立是保障司法公平正義的前提，法官地位的中立和超脫，要求司法管理制度有別于科層行政制度。司法實踐中，司法管理制度卻有著濃厚的行政化色彩，法院地方化、法院管理行政化，致使法官在審判案件時受到地方行政機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)和本單位領(lǐng)導(dǎo)等諸多方面的影響，難以按照內(nèi)心的意志獨立行使審判權(quán)。因此，為保障司法獨立，司法管理體制的去行政化進(jìn)程刻不容緩。

一、法院管理體制的現(xiàn)狀

（一）法院的地方化

法院在人事制度、法官任免制度、財政制度等方面均受地方黨政部門的制約，因此法院在很大程度上依附于地方政府。而地方政府也將法院視為自己下屬的一個部門，對法院案件作出“指示”，下達(dá)“命令”，更有政府領(lǐng)導(dǎo)個人對法院案件打招呼、“遞紙條”。另外，地方政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方政法系統(tǒng)，所以法院也受地方政法委“領(lǐng)導(dǎo)”，一些影響大、涉及范圍廣的案件甚至在政法委的協(xié)調(diào)下“處理”，難保審判權(quán)的獨立。而審判權(quán)獨立是法官獨立審判的前提，法院無法獨立，法官的獨立審判便無從談起。

1.人事制度導(dǎo)致法院地方化。法院人員的人事管理和人事考察等權(quán)力均是由地方政府所屬的人事部門和組織部門掌握。目前我國法院院長人選由地方組織部門考察并提名，由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生；而普通法官由院長提請人大常委會任免。因此法官在審理具體案件時，也往往基于對自己的前途、生活、晉升等多方面考慮，甘愿“受制”于行政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)，從而使其獨立審判地位受到影響。

2.財政制度導(dǎo)致法院地方化。我國國家的財政權(quán)由行政機關(guān)行使，各級法院的經(jīng)費劃撥以及法官的工資均由各級政府財政部門負(fù)責(zé)。如此情形，法院往往更多地考慮和保護(hù)本地經(jīng)濟發(fā)展，而不是著眼于法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，致使法院的審判權(quán)的地方化。

（二）法院管理模式的行政化

1.縱向管理的行政化。從法理上來看，上、下級法院之間應(yīng)當(dāng)是單純的“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”、“監(jiān)督”與“被監(jiān)督”的關(guān)系。上級法院對下級法院在業(yè)務(wù)上可以給予指導(dǎo)，但絕非是“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，法院在自己的審級進(jìn)行中立的審理和獨立的裁判。而司法實踐中，行政化的傾向十分嚴(yán)重，下級法院始終把上級法院當(dāng)作自己的上級機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)，遇到疑難和重大問題，馬上向上級機關(guān)匯報、請示，以期得到上級機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的答復(fù)，最后上級機關(guān)答復(fù)的意見，會被作為內(nèi)部事務(wù)處理或者案件判決的重要依據(jù)（即“內(nèi)審”，這嚴(yán)重干擾和破壞了兩審終審制度和侵害了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利）。 該“案件請示制度”，讓上級法院的意見提前介入，實質(zhì)上剝奪了當(dāng)事人的上訴權(quán)，變成實質(zhì)上的了“一審終審”制，使兩審終審制度形同虛設(shè)。該“制度”的存在，承辦法官也并非根據(jù)自己獨立的意志和觀點作出裁判，也影響了法官的獨立審判。

2.內(nèi)部管理的行政化。長期以來，法院的運行存在著行政管理和審判管理兩種形式。

（1）行政管理。在法院的管理上，行政機關(guān)的運行模式和管理制度直接被套用在法院的管理上。法官同其他人員一起被稱為法院“干部”或法院“干警”，由于對所有的法院干警的管理，均是采取行政模式來進(jìn)行的，因而所有的法官都被行政“格式化”了。 法官被賦予了相應(yīng)的行政級別，法官等級和工資級別均與行政級別掛鉤。一個法院內(nèi)設(shè)置多個領(lǐng)導(dǎo)崗位，內(nèi)部的法官有著級別分明的差異。法官之間失去了審判地位的平等性，也就不存在審判的獨立性。一些辦案能手在晉升后，反而難覓審案的蹤影，甚至從不審案。這也是法院行政化的癥結(jié)之一，對法官職業(yè)化建設(shè)極其不利。

（2）審判管理。法官管理行政化最嚴(yán)重的便是審判管理與行政管理相混淆，審判管理也帶有濃重的行政色彩。從目前的司法實踐看，各級法院所實行的審判管理制度也與行政機關(guān)處理事務(wù)的制度類似，即“案件結(jié)果審批制度”。案件經(jīng)審理后，獨任庭或合議庭向庭長和分管院長請示匯報對案件的處理意見。針對處理意見，領(lǐng)導(dǎo)對該案件結(jié)果做出批示，同意或者提出問題所在。以行政職務(wù)的高低來確定案件結(jié)果決定權(quán)的歸屬，是司法行政權(quán)對審判的一種干預(yù)。該“制度”實質(zhì)上違反了案件審理的直接原則和言詞原則，即法官在訴訟中以直接的庭審來面對案件，當(dāng)庭聽取雙方的陳述，接受并審查雙方提供的證據(jù) 。如果決定案件裁判結(jié)果的人并不是直接審理案件的法官，法官“只審不判”，不能實現(xiàn)審判者個體的獨立。另外，審判委員會制度作為審判管理制度的重要組成部分，同樣具有濃厚的行政色彩。由于目前法官管理制度的不完善與法官職務(wù)保障制度的缺失，導(dǎo)致法官過度的依賴審判委員會制度，以達(dá)到責(zé)任稀釋、轉(zhuǎn)移的效果。雖然該制度在相關(guān)法官職務(wù)保障制度缺失、錯案追究制度執(zhí)行錯位的情況下，受到法官的“青睞”，但也嚴(yán)重地影響了法官的獨立審判。

二、司法管理體制的去行政化

（一）完善法院的整體獨立的配套制度

1.完善法院組織制度。逐步探索和建立與行政區(qū)劃相對獨立的法院設(shè)置模式，法院的設(shè)置與行政區(qū)劃相對獨立。目前，法院的設(shè)置與行政區(qū)劃一一對應(yīng)，一個縣或縣級市設(shè)置一個基層法院，同樣市級、省級、全國均對應(yīng)著一級法院。如此地域上或者利益上的從屬性使得法院被動的地方化了，從而難以掙脫來自行政機關(guān)的干涉。因此，在設(shè)置法院時，并非要與行政區(qū)劃一一對應(yīng)，而可以幾個行政區(qū)劃設(shè)置一個基層法院等設(shè)置模式，來避免法院的地方化問題，從而保障法官的審判獨立。

2.建立法院垂直管理制度。在全國范圍內(nèi)建立以個獨立統(tǒng)一的司法體系，法院實行至上而下的縱向管理，而不再依附于地方權(quán)利機關(guān)和政府，這將從根本上改善法院地方化的現(xiàn)象。一方面，法官的人事管理權(quán)也從地方人事和組織管理部門獨立出來，徹底擺脫地方黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)對法官的操控和指揮。另一方面，獨立財政制度，使法院的經(jīng)費包括法官的工資薪酬待遇均納入國家統(tǒng)一調(diào)配。法官不會受制為了地方經(jīng)濟發(fā)展而犧牲了國家整體的司法統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，從而保障了法官獨立審判的外部環(huán)境。

（二）完善法院管理制度，實現(xiàn)法院管理的去行政化

1.取消上下級法院之間的案件請示匯報制度。重申和明確法院上下級的“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系。審級與程序設(shè)置的初衷就是上級法院通過對上訴案件的審理來對下級法院進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)。還“二審終審”其本源。明確上級法院對下級法院除了上訴審查、再審審查以外沒有其他的監(jiān)督關(guān)系。

2.法官管理的去行政化，實現(xiàn)法官隊伍的職業(yè)化。司法機關(guān)與行政機關(guān)在性質(zhì)、運行模式等方面均存在差異。行政機關(guān)的主動性與司法機關(guān)的被動、中立性截然相反。

而在司法實踐中，行政機關(guān)的運行模式卻一直被司法機關(guān)所套用，司法機關(guān)缺乏自己獨立的、特有的管理模式。法官管理模式存在嚴(yán)重的行政化跡象。

因此，法官管理模式的去行政化應(yīng)從以下幾方面著手：

（1）去除法官的行政級別，實行法官等級制度，法官的級別不再套用行政級別，根據(jù)法官的職業(yè)技能、經(jīng)驗水平進(jìn)行綜合考評。院長、庭長都是審判經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀法官，一旦晉升后，或是行政事務(wù)繁忙、或是審批案件需要，審理案件越來越少，甚至從不審案，這是一種人力資源的浪費。應(yīng)借鑒國外做法，推廣大法官制度，讓法官等級高的法官做法好法官示范與楷模的作用，院長、庭長首先也是法官，且具有深厚的法學(xué)基礎(chǔ)和豐富的審判經(jīng)驗，應(yīng)重新穿上法袍，充分發(fā)揮自身審判業(yè)務(wù)能力，且應(yīng)負(fù)責(zé)審理疑難案件或影響廣、社會關(guān)注度高的案件。真正實現(xiàn)法官隊伍整體的職業(yè)化。

（2）審判管理中，取消“案件結(jié)果匯報審批制度”，逐步廢除審判委員會制度，建立主審法官責(zé)任制度，實現(xiàn)“審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的最終歸屬點。

一方面，改變案件結(jié)果向部門領(lǐng)導(dǎo)和分管院長匯報的做法，法官對自己審理的案件作出最終判決無須經(jīng)過匯報、批準(zhǔn)程序，實現(xiàn)法官精神上的獨立，也有利于法官增強責(zé)任心、明確責(zé)任，從而敦促法官不斷提升自身業(yè)務(wù)素質(zhì)。

另一方面，在現(xiàn)有司法現(xiàn)狀下，馬上取消審判委員會制度反而會加重法官的負(fù)擔(dān)。因此可循序漸進(jìn)，嚴(yán)格限制提交審委會的情形，只有案情重大復(fù)雜，以及合議庭難以形成決議的案件，才能提交審委會討論。

如此，審委會制度的適用逐漸減少。待相應(yīng)的保障制度逐步配套之后，再徹底廢除審判委員會制度。改為設(shè)立疑難問題咨詢機構(gòu)，該機構(gòu)不再對具體案件結(jié)果進(jìn)行決定或解答，而作為法官咨詢疑難案件的相關(guān)法律適用的解答部門。

（3）建立合理的法官監(jiān)督制度，順暢監(jiān)督程序加大高級法院和最高人民法院對下級法院的監(jiān)督力度，探索設(shè)立巡回法庭，充分運用再審之訴，統(tǒng)一法律的適用標(biāo)準(zhǔn)和口徑，維護(hù)國家法制的尊嚴(yán)和權(quán)威。同時，規(guī)范權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督與檢察機關(guān)的監(jiān)督，從制度上杜絕不正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督而影響法官的獨立審判。監(jiān)督可分為“審時”監(jiān)督和“審后”監(jiān)督，“審時”監(jiān)督即案件還處在審理過程中的監(jiān)督，應(yīng)盡量縮小“審時”監(jiān)督的范圍和情形，如該監(jiān)督對象僅為法官的行為，而不能對案件實體問題進(jìn)行監(jiān)督；同時，只有在法官在審理過程中存在明顯的濫用職權(quán)或者貪污受賄行為，才可提出檢察建議。以完善的監(jiān)督機制代替行政化的“領(lǐng)導(dǎo)”、“管理”。

三、結(jié)語

隨著十八屆三中、四中全會的召開，司法體制改革迎來了最佳時機，應(yīng)扎實推進(jìn)司法管理體制去行政化改革，使法官從科層行政管理體制的束縛中解脫出來，從而展現(xiàn)司法審判的應(yīng)有的獨立形態(tài)，實現(xiàn)真正意義上的司法獨立。

注釋：

郝紅鷹.我國法院審判管理的去行政化研究.理論與現(xiàn)代化.2011（6）.74.

周婷婷.淺議司法改革之法院去行政化.湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報（人文社會科學(xué)版）.2011（4）.84.

中國法官管理制度改革研究課題組.中國法官管理制度改革研究.政治與法律.1999（4）.22.

孫偉良.我國法官權(quán)利保障的完善.鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）.2012（1）.54.