農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的國(guó)際借鑒與優(yōu)化路徑

劉曉鳳 宋雨陽 謝顏

摘 要：農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)，關(guān)系著農(nóng)民的切實(shí)利益，關(guān)系到糧食安全、耕地保護(hù)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。借鑒巴西、俄羅斯、印度、南非在農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，立足于我國(guó)國(guó)情，做好我國(guó)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)工作，需要對(duì)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行法律規(guī)范與細(xì)化，穩(wěn)定農(nóng)村土地的使用權(quán)，讓征地回歸市場(chǎng)，加強(qiáng)地籍管理以及借助稅收來加強(qiáng)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利；地籍管理；地役權(quán)；弱勢(shì)群體；土地再分配

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-2517（2016）04-0044-07

Abstract： Farmers land property rights protection is closely related to farmers own benefits， food safety， farmland protection and agricultural development. Learning from experiences and lessons of farmers land property rights protection in Brazil， Russia， India and South Africa， the paper puts forward to improve law standardization and refinement in farmers land property rights protection after taking the national condition into consideration. Land use rights should be stabilized and land expropriation should be marketized. We should also strengthen cadastral management and farmers land property rights protection by using taxation measures.

Key words： farmers land property rights； cadastral management； servitude； the disadvantaged； land relocation

農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利指農(nóng)民取得土地使用價(jià)值、處分土地財(cái)產(chǎn)、抉擇土地用途、獲取土地轉(zhuǎn)讓收入所應(yīng)該享有的權(quán)利。我國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利涵蓋農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地收益分配權(quán)、農(nóng)村土地置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集體土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)，關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到糧食安全、耕地保護(hù)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。本文將借鑒巴西、俄羅斯、印度、南非在農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，立足于我國(guó)國(guó)情，提出我國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的優(yōu)化路徑。

一、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）巴西農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)

1.稅收確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)利用效率。巴西的土地主要為大種植園主、大莊園主與上層人士所有，這些土地有的由于基礎(chǔ)設(shè)施缺乏市場(chǎng)前景黯淡， 有的純粹是用來囤積居奇以謀暴利。巴西多數(shù)糧食產(chǎn)自小農(nóng)耕地，大地主擁有土地雖多，但荒廢嚴(yán)重。為此巴西聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)村土地征收土地稅，收入在地方和聯(lián)邦政府間按5：5的比例分配，農(nóng)村土地稅依照土地面積大小和開發(fā)程度，稅率在3%～20%間浮動(dòng)，土地面積在5000公頃以上，利用水平超過80%，適用4.5%的稅率；利用水平低于30%，適用20%的稅率。為刺激農(nóng)民有效利用土地，提高農(nóng)地產(chǎn)出，對(duì)產(chǎn)出高的土地稅納稅人，最高可給予應(yīng)納稅額90%的減免。 對(duì)農(nóng)業(yè)用地低于規(guī)定要求的，施行加征土地稅。第一年稅率增加2%以上，第二年稅率增加3%以上，第三年及以后年度稅率增加4%以上。巴西經(jīng)由稅收方式提高了農(nóng)村土地的利用效率。

2.土地再分配防范不患寡而患不均。巴西農(nóng)村土地管理自由， 部分土地屬于聯(lián)邦、州與市政府所有，其他土地屬私人所有，大地主自主經(jīng)營(yíng)與買賣土地，政府不介入。土地分配高度集中，少數(shù)人占有多數(shù)土地，多數(shù)人無地可用，無地農(nóng)民為獲得土地，與大地主及政府抗?fàn)?，沖突激烈。為解決土地分配問題，1964年巴西政府實(shí)施《土地法》，國(guó)家土地改革與開發(fā)部司職土地改革，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收與再分配、土地登記、核查及相關(guān)人員培訓(xùn)。嘗試征收大地主的閑置農(nóng)地以分配給無地少地農(nóng)民。1988年巴西憲法明確，大地主所占有土地若不承擔(dān)社會(huì)職能，未實(shí)施生產(chǎn)活動(dòng)，漠視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不依勞動(dòng)法行事，政府有權(quán)征收，依市場(chǎng)價(jià)確定收購(gòu)價(jià)格，以國(guó)庫(kù)券、 地上附著物及設(shè)施或現(xiàn)金形式收購(gòu)。這些措施推動(dòng)了農(nóng)村土地的開發(fā)與利用[1]。

3.嚴(yán)格土地審批，確保土地安全。巴西農(nóng)村土地資源豐富，且農(nóng)地多為私人所有，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，土地所有者自行決定，政府不干預(yù)土地變更。但隨著外資的進(jìn)入， 越來越多的外國(guó)投資者購(gòu)買巴西農(nóng)地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，巴西政府雖然鼓勵(lì)外資進(jìn)入，但出于國(guó)土安全的顧慮，同時(shí)防范土地的倒買倒賣等投機(jī)活動(dòng)，對(duì)外國(guó)投資者在巴西買賣土地設(shè)定了多重限制。

4.財(cái)政分等資助家庭農(nóng)業(yè)。巴西依農(nóng)戶的貧困程度從高到低分為a、b、c、d、e五類， 支持最貧困的農(nóng)戶。a類貧困程度最高， 剛從土地改革中分得土地，在農(nóng)業(yè)貸款額度、貸款利息、貸款償還期與技術(shù)扶持上可獲得最優(yōu)惠待遇；b、c兩類剛剛脫貧， 邁入相對(duì)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)階段；d、e兩類農(nóng)戶已處于穩(wěn)定生產(chǎn)階段，基本上無需政府的救助與支持。經(jīng)由此種分類，政府集中力量扶持最貧困的農(nóng)戶。每個(gè)農(nóng)戶歸為哪類由各地方政府與農(nóng)民協(xié)會(huì)鑒定，鑒定結(jié)果在網(wǎng)上公示。

5. 土地垂直管理。 巴西土地采取私人所有制度， 無統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)， 按土地資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)保護(hù)與交易分部門管理。巴西地理統(tǒng)計(jì)局司職土地資源調(diào)查，國(guó)家土地改革與開發(fā)部司職農(nóng)村地區(qū)的土地登記與規(guī)劃。各部門皆施行高度集中的垂直管理，巴西地理統(tǒng)計(jì)局采取由聯(lián)邦到各州的垂直管理模式；國(guó)家土地改革與開發(fā)部對(duì)土地登記也采取州政府到地方政府相對(duì)集中的垂直管理模式。

6.農(nóng)業(yè)發(fā)展不忘生態(tài)環(huán)境保護(hù)。由于農(nóng)戶為獲得廉價(jià)土地，進(jìn)入亞馬遜地區(qū)，破壞該地區(qū)的森林，引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題， 巴西政府加大了環(huán)境保護(hù)力度。巴西環(huán)境和再生自然資源局嚴(yán)格規(guī)范亞馬遜地區(qū)樹木砍伐的審批。 若要在亞馬遜地區(qū)砍伐樹木，需要提交書面報(bào)告，說明砍伐地區(qū)的面積、砍伐樹木的數(shù)額、砍伐樹木的直徑，提供砍伐樹木所在地的地圖， 說明砍伐的樹木不位于河流源頭，四周無泉眼，也不位于45度以上的坡地，防范水土流失。未得到政府批準(zhǔn)不得亂砍濫伐[2]。

（二）俄羅斯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)

1.規(guī)范農(nóng)業(yè)用地征收制度。為防范過度征用農(nóng)業(yè)用地，對(duì)農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，征收3%的土地稅，同時(shí)對(duì)個(gè)人處以罰款，罰款數(shù)額按地價(jià)的0.3%～0.5%征收，若為政府官員，則罰款數(shù)額按地價(jià)的0.5%～1.5%征收。簡(jiǎn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地征收程序，征地通知時(shí)限為3個(gè)月，若土地所有人對(duì)征地補(bǔ)償有爭(zhēng)議，由法院裁決。農(nóng)業(yè)用地征收制度得到進(jìn)一步的規(guī)范。

2.保障農(nóng)村土地的租賃權(quán)。俄羅斯在《民法典》（1994）、《土地法典》（2001）、《農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)法》（2005） 中明確保護(hù)農(nóng)村土地租賃權(quán)。《民法典》中明確， 土地租賃權(quán)是占有使用他人土地并支付報(bào)酬，有一定時(shí)限的使用權(quán)，土地租賃可用于建造建筑物、種植、養(yǎng)殖與加工，任何人（國(guó)內(nèi)法人和自然人、國(guó)外法人和自然人）皆可經(jīng)由協(xié)商、 投標(biāo)與拍賣方式獲得土地租賃權(quán)?！锻恋胤ǖ洹分忻魇?，承租人在租賃合同許可范圍內(nèi)把部分或全部租賃權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、轉(zhuǎn)租、贈(zèng)與、繼承或抵押給第三方，只需知會(huì)土地所有者即可。承租土地上的建筑物及其附著物的所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，土地租賃權(quán)連同轉(zhuǎn)移?！掇r(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)法》中規(guī)定，外國(guó)法人、外國(guó)公民、無國(guó)籍人士和法人（注冊(cè)資本中外國(guó)法人、外國(guó)公民、無國(guó)籍人士的資本高于50%） 不得購(gòu)置俄羅斯農(nóng)業(yè)土地，但允許租賃耕地， 租賃期最高可為49年， 且租用國(guó)家所有或市政所有的土地租賃期不少于5年時(shí)， 承租人可轉(zhuǎn)讓該土地租賃權(quán)，不需土地所有人同意只需知會(huì)土地所有人。俄羅斯《民法典》視土地租賃權(quán)為債權(quán)，土地租賃權(quán)優(yōu)先，《土地法典》和《農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)法》從農(nóng)村土地改革需要出發(fā)，視土地租賃權(quán)為獨(dú)立的土地使用權(quán)，即為物權(quán)[3]。

3.弱化土地永久繼承占有權(quán)。俄羅斯《土地法典》中指出，法律實(shí)施前（2001年10月30日）公民繼續(xù)保留已獲得的國(guó)有土地或市政土地的永久繼承占有權(quán)，法律實(shí)施后公民不得獲取土地的永久繼承占有權(quán)。鼓勵(lì)公民把土地永久繼承占有權(quán)轉(zhuǎn)為土地所有權(quán)?！睹穹ǖ洹?中要求，若不動(dòng)產(chǎn)的承租自然人去世，原租賃協(xié)議的權(quán)利與義務(wù)轉(zhuǎn)至承租人的承繼人，出租人不得拒絕承繼人繼續(xù)履行未完的租賃協(xié)議。法律支持終生使用的土地租賃權(quán)，弱化土地永久繼承占有權(quán)。國(guó)家著眼于推動(dòng)農(nóng)村土地的合理利用。

4.約束土地永久使用權(quán)。《民法典》中確定了土地的用益物權(quán)——土地永久使用權(quán)，明確土地永久使用權(quán)的享有人，在土地所有人允許時(shí)，可把土地出租或交由他人無償有限期使用。國(guó)家、法人與公民皆可擁有土地永久使用權(quán)。 而在2001年頒布的《土地法典》中雖然保留了土地永久使用權(quán)，但對(duì)土地永久使用權(quán)的適用范圍進(jìn)行縮減：土地永久使用權(quán)乃對(duì)他人土地占有、使用與收益的權(quán)利，但無對(duì)該土地的處置權(quán)利，無權(quán)出租、出借；土地使用權(quán)的享有人是國(guó)有企業(yè)與公法人——國(guó)家與市政事業(yè)機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦國(guó)有企業(yè)、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)；公民、私有企業(yè)法人與社會(huì)團(tuán)體不得再獲得土地永久土地使用權(quán)， 已擁有土地永久使用權(quán)的公民，可一次性無償獲取該土地的所有權(quán)，私有企業(yè)法人與社會(huì)團(tuán)體則需變更權(quán)利，或把土地永久使用權(quán)轉(zhuǎn)成土地租賃權(quán)， 或經(jīng)由購(gòu)買取得土地所有權(quán)。土地永久使用權(quán)雖在，但不再具有私法的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，僅余公法的國(guó)家政策特質(zhì)。

5.構(gòu)建了完整的地役權(quán)。俄羅斯《民法典》對(duì)私人地役權(quán)進(jìn)行了規(guī)范。不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人有權(quán)要求相鄰?fù)恋鼗蚱渌恋氐乃腥颂峁┩恋氐挠邢奘褂脵?quán)，需要地役權(quán)人與相鄰?fù)恋厮腥藚f(xié)商確定經(jīng)登記發(fā)生效力?！锻恋胤ǖ洹?對(duì)公共地役權(quán)進(jìn)行明確，為保障國(guó)家、自治地方或地方居民需求，但不需征地時(shí)，俄羅斯聯(lián)邦法律、俄羅斯聯(lián)邦各主體規(guī)范性法律、 地方自治機(jī)關(guān)規(guī)范性法律可設(shè)置公共地役權(quán)。公共地役權(quán)包括：通過土地、使用土地維護(hù)公共設(shè)施、工程、電機(jī)及其他網(wǎng)路、線路、運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，在土地上配置測(cè)量標(biāo)志與界標(biāo)及此類標(biāo)志的通道，在土地上開展排水工程等。公共地役權(quán)應(yīng)按照《聯(lián)邦不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利與不動(dòng)產(chǎn)契約國(guó)家登記法》施行不動(dòng)產(chǎn)登記，所有公民皆可使用，無須許可。公共地役權(quán)和私人地役權(quán)就組成了完整的地役權(quán)。

6.施行國(guó)家地籍簿管理。俄羅斯聯(lián)邦《土地法典》、《國(guó)家地籍簿法》（2007）規(guī)范了國(guó)家地籍簿管理制度。國(guó)家地籍簿登記的對(duì)象是同土地密切關(guān)聯(lián)的不動(dòng)產(chǎn)的客體。俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家土地資源與土地規(guī)劃委員會(huì)下屬的土地規(guī)劃部門編制國(guó)家地籍簿，專門部門編制特定客體專用土地的地籍簿。國(guó)家地籍簿的內(nèi)容涵蓋土地使用登記、土地規(guī)模與品質(zhì)統(tǒng)計(jì)、土壤質(zhì)量鑒定與土地經(jīng)濟(jì)評(píng)判。通過國(guó)家地籍簿的編制，可及早察覺土地變化狀況，并對(duì)土地情況的改善提出意見與建議，為土地合理規(guī)劃提供信息資料，為公民提供土地環(huán)境信息，為土地流轉(zhuǎn)、國(guó)家土地管理、征稅提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)農(nóng)用土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值分級(jí)設(shè)等，高價(jià)值農(nóng)用土地不得用于商業(yè)；農(nóng)業(yè)用地若3年內(nèi)未用于耕種，國(guó)家將收回土地，若耕種效益高，國(guó)家會(huì)給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)農(nóng)用地實(shí)施土壤保護(hù)與再生計(jì)劃，推動(dòng)農(nóng)用土地的保護(hù)與有效利用[4]。

（三）印度農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)

1.土地資源管理縱向聯(lián)邦橫向分散。印度土地資源管理， 縱向上呈現(xiàn)出聯(lián)邦制特點(diǎn)：全國(guó)無統(tǒng)一的土地立法，聯(lián)邦政府只制定宏觀的土地管理政策和措施；邦政府把持著土地的實(shí)際管理權(quán)、控制權(quán)與征稅權(quán)、 私有土地與邦有土地的最終審批權(quán)，制定本邦的土地法律政策，各邦間的土地政策千差萬別。 橫向上呈現(xiàn)分散管理特點(diǎn)，土地資源管理相關(guān)部門眾多， 相互間職能有交叉，各部門的管理各自為政。

2.成文法規(guī)范土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。印度土地管理沿循英國(guó)，成文法為土地管理的主要效力淵源，2013年12月19日印度農(nóng)村發(fā)展總局土地資源司發(fā)布的《土地征收、恢復(fù)及安置中的合理補(bǔ)償與信息公開法（2013）》乃印度國(guó)家層面最主要的土地管理法律依據(jù)，2014年1月1日起正式生效，取代了1894年《土地征收法》，印度中央政府按此法律開展征地及補(bǔ)償活動(dòng)[5]。

3.土地征收確保被征收人權(quán)利?！锻恋卣魇?、恢復(fù)及安置中的合理補(bǔ)償與信息公開法（2013）》對(duì)征收土地的補(bǔ)償基于市場(chǎng)價(jià)值而定，依據(jù)1899年《印花稅法》登記的交易合同價(jià)值或土地所在地區(qū)同類土地的均價(jià)，補(bǔ)償體現(xiàn)了公平合理原則。補(bǔ)償范圍包含土地所有者的現(xiàn)有損失——土地附著物的損失、殘余地的損失、土地所有者鄰近土地的損失、土地所有者因土地征收變動(dòng)導(dǎo)致的生活生產(chǎn)方式的損失， 還有作為額外補(bǔ)償?shù)膿嵛拷?，在市?chǎng)價(jià)格補(bǔ)償之外附加給予，對(duì)農(nóng)村土地的最終補(bǔ)償金額可以達(dá)到市場(chǎng)價(jià)格的4倍。同時(shí)，在私人土地的征收中，需征得被征地人的許可，私營(yíng)公司征收土地時(shí)需得到80%的被征收人的許可；公私合營(yíng)合伙組織征收土地需得到70%的被征收人的許可。 在補(bǔ)償時(shí)，先由征稅員依據(jù)社會(huì)影響評(píng)價(jià)報(bào)告給出處置決定，若有爭(zhēng)議，利益關(guān)聯(lián)方可向征稅員申請(qǐng)交由上級(jí)裁決機(jī)構(gòu)——征稅專門機(jī)構(gòu)做出處置決定，只有補(bǔ)償爭(zhēng)議才可向法院提起訴訟。

4.土地登記現(xiàn)代化。在印度，連續(xù)使用土地超過10年，就可取得土地所有權(quán)。以前由于忽視土地登記， 且土地登記以邦為單位各自為政，各邦只進(jìn)行書面記錄，相互間未聯(lián)網(wǎng)，不能及時(shí)更新土地登記信息，效力限于邦內(nèi)，缺乏完善的土地登記制度來明確土地權(quán)利。 因此印度國(guó)土資源部從2008年開始運(yùn)作“國(guó)家土地登記現(xiàn)代化”項(xiàng)目，及時(shí)更新土地權(quán)屬變動(dòng)信息，自動(dòng)測(cè)定數(shù)據(jù)作為國(guó)家土地征稅的依據(jù)。此項(xiàng)目仍在建設(shè)之中，預(yù)計(jì)會(huì)在2017年完成。

5.確保農(nóng)業(yè)用地。在印度《土地征收、恢復(fù)及安置中的合理補(bǔ)償與信息公開法（2013）》與各邦的土地稅法中皆明確， 各邦土地利用局司職保護(hù)良田，限制土地的農(nóng)轉(zhuǎn)非。譬如，喀拉拉邦規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)事務(wù)部下屬的土地利用局，是邦內(nèi)的土地資源管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地相關(guān)的事務(wù)， 保護(hù)農(nóng)田，監(jiān)督檢查與土地使用相關(guān)的計(jì)劃，搜集、整理土地統(tǒng)計(jì)資料，查看邦內(nèi)土地使用情況，編制土地使用政策，落實(shí)中央政府、邦級(jí)政府的各項(xiàng)土地政策。同時(shí)，簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)用地的租賃手續(xù)[6]。

（四）南非農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)

1.法律確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！赌戏桥R時(shí)憲法（1993）》和《南非正式憲法（1996）》中皆規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)乃公民的基本權(quán)利，法律予以保護(hù)；若根據(jù)法律出于公共目的征用公民財(cái)產(chǎn)， 需合理賠償。臨時(shí)憲法指明國(guó)家開展土地改革是為實(shí)現(xiàn)公共利益。要經(jīng)由土地改革扭轉(zhuǎn)種族隔離時(shí)期不公平的土地使用與土地占有情況，讓黑人擁有土地，確保土地使用權(quán)與所有權(quán)，推動(dòng)國(guó)家安定團(tuán)結(jié)，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高農(nóng)民福利，減少貧窮。南非對(duì)土地的占有、使用與轉(zhuǎn)讓方面的法律不斷完善，讓所有南非人在土地的占有、 使用與轉(zhuǎn)讓上獲得法律上的安全保障， 使南非人民在可持續(xù)態(tài)勢(shì)下放心大膽地投資與使用自己的土地?！锻恋馗母铮ǖ柁r(nóng)）法（1996）》與《擴(kuò)大土地使用權(quán)與所有權(quán)安全法（1997）》， 確保了農(nóng)場(chǎng)工人與佃農(nóng)不會(huì)無端受到驅(qū)逐，并為其創(chuàng)造獲取土地長(zhǎng)期所有權(quán)的保障?！洞迳缲?cái)產(chǎn)協(xié)會(huì)法（1996）》準(zhǔn)許村社以村社財(cái)產(chǎn)協(xié)會(huì)身份獲得法人地位，取得、保有與掌管土地財(cái)產(chǎn)，法律上認(rèn)可村社對(duì)土地的擁有，使村社社民從中獲益[7]。

2.土地回歸土著?！锻恋鼗貧w權(quán)利法（1994）》規(guī)定，對(duì)《土著土地法（1913）》實(shí)施以來黑人被強(qiáng)征的土地交還給黑人或給予財(cái)政賠償。南非設(shè)置了土地回歸權(quán)利委員會(huì)與土地申訴法庭， 土地回歸權(quán)利委員會(huì)司職調(diào)查、 協(xié)商與處置處理土地申訴事項(xiàng)，土地申訴法庭司職審理并裁決有爭(zhēng)議的土地申訴，政府無權(quán)干預(yù)土地申訴法庭的活動(dòng)。為加快土地回歸工作，《推動(dòng)回歸權(quán)利法修正案（1997）》要求土地申訴問題盡可能運(yùn)用行政方式處理。1998年，土地回歸權(quán)利委員會(huì)劃歸土地事務(wù)部管理。荷蘭政府資助土地回歸權(quán)利委員會(huì)，來增加其運(yùn)作資金和運(yùn)作人員與設(shè)備。21世紀(jì)之后，南非土地回歸步伐加快，在財(cái)政支持下土地回歸或土地賠償?shù)玫矫黠@落實(shí)。

3.土地再分配扶助弱勢(shì)群體。為使黑人中的窮人、婦女等弱勢(shì)群體獲得土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決居住問題，南非實(shí)施土地再分配。要求商用農(nóng)場(chǎng)的土地所有者土地所有權(quán)保留一半，另一半分配給無地的黑人。南非財(cái)政支付土地贖回資金， 但并不把資金直接交付土地所有者， 而是設(shè)置投資發(fā)展基金，用于土地投資，培訓(xùn)分得土地的黑人。 還限制私人農(nóng)業(yè)土地的私人保有數(shù)量，南非公民可保有的土地不得高于1.2萬公頃， 政府對(duì)高出的1.2萬公頃的部分將沒收后進(jìn)行再分配，以控制農(nóng)業(yè)土地的私有化比率。南非還禁止外國(guó)人擁有土地，尤其是涉及國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境、具有文化價(jià)值的土地，但準(zhǔn)許外國(guó)人長(zhǎng)期租用土地。

二、 對(duì)我國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的啟示

（一）各國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的終極目標(biāo)是化解農(nóng)業(yè)發(fā)展中的人地關(guān)系沖突

各國(guó)皆有農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)問題，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)與動(dòng)力是土地制度的革新。時(shí)代在前進(jìn)，合理有效的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)應(yīng)與本國(guó)情況密切結(jié)合， 以護(hù)衛(wèi)本國(guó)農(nóng)民利益為本。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)需放眼長(zhǎng)久。同時(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)需與社會(huì)其他領(lǐng)域的改革相結(jié)合，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)、政治制度改革相掛鉤。

農(nóng)村土地征收是土地沖突的重要因素。 印度、南非與巴西都有著土地征收問題，土地征收需要有嚴(yán)肅的審查，可以采用聽證會(huì)形式，以確保公信力，被征地農(nóng)民的補(bǔ)償要依照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行，征收過程要公正透明， 讓被征地農(nóng)民享有知情權(quán)與話語權(quán)。農(nóng)村土地征收中的人地沖突，要由法院或其他仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)施裁決， 以有效護(hù)衛(wèi)土地征收的公共利益，建立對(duì)農(nóng)村土地征收的司法審查與裁決程序，對(duì)政府征地施加司法束縛，為失地農(nóng)民提供司法保護(hù)。

農(nóng)村土地保護(hù)關(guān)系著生態(tài)環(huán)境與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。只有加強(qiáng)農(nóng)村土地保護(hù)，才能確保農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，保障人類的健康安全，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。糧食安全、環(huán)境良好、農(nóng)業(yè)發(fā)展作為農(nóng)村土地保護(hù)的重要內(nèi)容，不僅要重視，更要落實(shí)。

土地產(chǎn)權(quán)問題也是人地沖突的重要因素。農(nóng)村若簡(jiǎn)單地采用私有化土地產(chǎn)權(quán)制度會(huì)麻煩多多。巴西、印度、南非施行了完全的土地私有化制度，引發(fā)對(duì)農(nóng)村土地資源的爭(zhēng)奪， 形成土地分配的嚴(yán)重不均，很多農(nóng)民難以取得可借以生存的土地，生活無從保證，威脅著社會(huì)安定。應(yīng)以公有制為基礎(chǔ)，構(gòu)建農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)，經(jīng)法律規(guī)范農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的有章可循、有法可依[8]。

（二）農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)沿著排他性路徑前行

各國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)衍變是從公有財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榕潘怨胸?cái)產(chǎn)權(quán)再轉(zhuǎn)變?yōu)樗接胸?cái)產(chǎn)權(quán)。俄羅斯在20世紀(jì)90年代早期把國(guó)家與集體農(nóng)場(chǎng)大規(guī)模私有化，改為股份制農(nóng)場(chǎng)；南非經(jīng)由國(guó)有土地再分配把國(guó)有土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)給農(nóng)民私人所有。伴隨著排他性的增強(qiáng)，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利逐漸變得界限分明， 雖然各國(guó)農(nóng)村皆有一定規(guī)模的公有土地，但占農(nóng)地主體的耕地、宅地多為農(nóng)民私人所有。公有農(nóng)地、私有農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)界限清晰分明，農(nóng)民掌控著完全的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的穩(wěn)固激勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地實(shí)施長(zhǎng)期投資，有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[9]。

（三）小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有規(guī)模經(jīng)營(yíng)的客觀需要

在農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利分明的前提下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)要求規(guī)?；l(fā)展。印度獨(dú)立后，各邦都打算經(jīng)由法律對(duì)小塊土地合并達(dá)成規(guī)?；?jīng)營(yíng)。有的邦是強(qiáng)制合并，有的邦是自愿合并。多數(shù)情況下，小型農(nóng)場(chǎng)、大型農(nóng)場(chǎng)效率皆低于中型農(nóng)場(chǎng)，中型農(nóng)場(chǎng)的所有者更為積極地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也說明規(guī)模化經(jīng)營(yíng)更有效率， 但超過一定邊界可能就會(huì)走下坡路。 俄羅斯也采取措施激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，保障農(nóng)村土地租賃權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村土地的合理利用[10]。

（四）農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利需在法律與政策框架內(nèi)保護(hù)

單純從私法的理念來評(píng)判農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只要是土地私有制，私人就可對(duì)私有的土地財(cái)產(chǎn)為所欲為，擁有絕對(duì)產(chǎn)權(quán)。這種觀念是片面的，農(nóng)民擁有土地財(cái)產(chǎn)的全部產(chǎn)權(quán)必須在法律框架內(nèi)行事，不得損害公共利益，不得妨礙他人。各國(guó)皆對(duì)農(nóng)村土地施行管控，在土地征用上，各國(guó)都規(guī)定政府可出于公共目的征用土地，給予適當(dāng)補(bǔ)償，不得違抗。在農(nóng)地用途上，各國(guó)皆明確農(nóng)業(yè)用地未經(jīng)允許，不得改成非農(nóng)業(yè)用地。還有強(qiáng)制性的水土保護(hù)，如南美亞馬遜地區(qū)對(duì)林地的保護(hù)[11]。

（五）農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)需要商業(yè)變革的配合

農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，需要相應(yīng)的商業(yè)變革。沒有市場(chǎng)交易，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)就沒有任何獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)意義。護(hù)衛(wèi)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是為市場(chǎng)交易服務(wù)，只有在市場(chǎng)交易中才能明確界定農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。 農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)、收益權(quán)、 處置權(quán)都與充分的土地財(cái)產(chǎn)交易權(quán)須臾不離，沒有農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)的交易權(quán)，土地使用權(quán)僅在自給范圍內(nèi)有價(jià)值。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)僅僅是解決農(nóng)村土地問題的必要條件，而非充分條件。俄羅斯起初實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地家庭租賃制，由于農(nóng)民得不到有效的投入產(chǎn)出服務(wù)，改革失敗，之后只好采用農(nóng)場(chǎng)股份制改革， 農(nóng)場(chǎng)股份制產(chǎn)權(quán)分配給個(gè)人沒有成功，這主要是由于俄羅斯農(nóng)場(chǎng)規(guī)模大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平高，只能規(guī)?；峙?。后來，俄羅斯依照市場(chǎng)化原則完善農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出服務(wù)，提高了綜合要素生產(chǎn)率?？梢?，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)不能單獨(dú)開展，需要相應(yīng)商業(yè)變革的配合。

三、我國(guó)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的優(yōu)化路徑

（一）法律明確保護(hù)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利

我國(guó)憲法修正案（2014）規(guī)定，國(guó)家依法保護(hù)公民的合法私有財(cái)產(chǎn)與繼承權(quán)， 出于社會(huì)利益需要，國(guó)家可有償征用公民的私有財(cái)產(chǎn)。但憲法所保障的土地使用權(quán)涵蓋哪些要素，農(nóng)村土地承包權(quán)的價(jià)值怎樣度量，誰是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，保障的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)抑或經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地征用時(shí)的補(bǔ)償按什么標(biāo)準(zhǔn)給、如何給，怎樣保證農(nóng)民的基本權(quán)利，這些問題在法律中都沒有明確。要立法明晰農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，在解決爭(zhēng)議時(shí)要有具體法律可依。要客觀公正，關(guān)注歷史，在用歷史的眼光看過去的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，考量今天農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體事實(shí)， 對(duì)需要重新調(diào)整的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，要在有理有據(jù)守法的前提下適當(dāng)調(diào)整，有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活，兼顧國(guó)家、集體與個(gè)人的利益，防止沖突激化，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

（二）穩(wěn)定農(nóng)村土地使用權(quán)

《農(nóng)村土地承包法》雖然給予農(nóng)民長(zhǎng)期且有保障的土地使用權(quán)，但認(rèn)同在適當(dāng)條件下，土地發(fā)包方可調(diào)整、收回土地。農(nóng)村土地使用權(quán)的不穩(wěn)定，會(huì)降低農(nóng)民長(zhǎng)期投資的主動(dòng)性，造成生產(chǎn)效率損失，引發(fā)農(nóng)村土地使用權(quán)交易的非確定性，干擾農(nóng)村土地資源的合理配置， 不能形成有效的土地經(jīng)營(yíng)組織。

農(nóng)村土地使用權(quán)可在一定期限內(nèi)賦予農(nóng)民，準(zhǔn)許農(nóng)民在此期限內(nèi)流轉(zhuǎn)農(nóng)地，但在到期前初始賦權(quán)的農(nóng)民有權(quán)收回農(nóng)地， 以防范土地流轉(zhuǎn)后的土地兼并，避免有損三農(nóng)利益的“圈地運(yùn)動(dòng)”。農(nóng)民心里有底了， 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或土地投資入股才會(huì)活躍，才有利于增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距[12]。

（三）農(nóng)村征地回歸市場(chǎng)

長(zhǎng)期施行的對(duì)農(nóng)村土地的低價(jià)征收制度，不公平、效率低，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民利益。大規(guī)模的征地，使耕地大量減少，大片土地荒廢閑置。而強(qiáng)行征地、法定補(bǔ)償缺斤短兩、就業(yè)安置不到位等使農(nóng)民利益受損，得不到充足的補(bǔ)償，引發(fā)種種社會(huì)沖突。農(nóng)村征地只有回歸市場(chǎng)，經(jīng)由市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制對(duì)土地供求進(jìn)行調(diào)整， 實(shí)現(xiàn)土地資源的最佳配置， 才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民收入。

規(guī)范征地制度， 明確界定什么是公共利益，出于商業(yè)利益的征地，一定要杜絕強(qiáng)制征收，完善耕地保護(hù)體系。土地項(xiàng)目審批、減少用地供給中，首先要考量集約利用土地、保護(hù)耕地。

要設(shè)置合理規(guī)范的地價(jià)形成機(jī)制。 需打破政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷， 政府征地僅用于公共利益，僅在市場(chǎng)失靈時(shí)介入，為農(nóng)村土地市場(chǎng)提供信息化服務(wù)平臺(tái)，提供公正的市場(chǎng)準(zhǔn)入計(jì)劃，而非強(qiáng)制定價(jià)征收農(nóng)村土地。農(nóng)村土地征收中，初次定價(jià)應(yīng)以中立的第三方詢價(jià)為主，二次定價(jià)應(yīng)以中立的第三方主持競(jìng)價(jià)為主。農(nóng)村土地增值收益要公正分配，土地增值收入應(yīng)取之于農(nóng)用之于農(nóng)，這才符合公平公正的市場(chǎng)交易原則。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村土地的地籍管理

我國(guó)農(nóng)村土地的地籍管理依照行政管理體制設(shè)置，存在政出多門，多頭管理，不同種類的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)由不同機(jī)構(gòu)依照不同程序登記，有著不同的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)登記簿和權(quán)屬證書，譬如宅基地使用權(quán)登記、集體土地所有權(quán)登記、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記及其他項(xiàng)權(quán)利登記，登記的法律效力也不夠明確。因此需要加強(qiáng)農(nóng)村土地的地籍管理，設(shè)置土地登記、土地統(tǒng)計(jì)制度，依法實(shí)行土地登記。林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門的林地、草場(chǎng)、灘涂的權(quán)利登記、統(tǒng)計(jì)、發(fā)證統(tǒng)一歸于土地管理部門，統(tǒng)一農(nóng)村土地的登記機(jī)構(gòu)、登記范圍、登記程序、登記簿，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地地籍的統(tǒng)一管理，明確預(yù)告登記、異議登記的法律效力。增加農(nóng)村地籍資料管理的人力、物力投入，在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)加快地籍管理的基礎(chǔ)設(shè)施投資，加強(qiáng)地籍管理的信息化水平，構(gòu)建農(nóng)村土地登記數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地登記信息的公開透明，更好地服務(wù)于農(nóng)村社會(huì)。

（五）稅收助力農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)

在農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的稅收設(shè)計(jì)上，應(yīng)針對(duì)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)的不同用途，設(shè)置不同的稅率，以保護(hù)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；抵制農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)利用中的浪費(fèi)閑置、農(nóng)轉(zhuǎn)非；限制優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)用地被不合理占用，有效合理地保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，通過稅收激勵(lì)提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)意識(shí)[13]。

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（責(zé)任編輯、校對(duì)：龍會(huì)芳）