PPP模式實(shí)踐反思及政策建議

摘 要：PPP項(xiàng)目作為一種新型融資工具，受到各級(jí)地方政府的積極青睞和有效推動(dòng)。然而，實(shí)踐情況卻并不令人滿意，PPP項(xiàng)目簽約率一直處于較低水平，私人資本參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)力和積極性還有待提升。文章認(rèn)為，PPP項(xiàng)目“叫好不叫座”，根本原因在于收益和風(fēng)險(xiǎn)的不匹配。因此，重塑地方政府信用、明確地方政府角色、構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和科學(xué)的利益平衡體系將成為破局之策。

關(guān)鍵詞：PPP模式 風(fēng)險(xiǎn) 收益 地方政府 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 利益平衡

中圖分類號(hào)：F830

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）04-078-02

近兩年來，PPP作為一種新型融資模式，在緩解地方政府債務(wù)壓力和推動(dòng)地方治理機(jī)制建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。自2014年開始，中央層面密切出臺(tái)了諸多推動(dòng)PPP發(fā)展的政策，地方政府也積極響應(yīng)，熱情很高，PPP項(xiàng)目如雨后春筍般的爆發(fā)出來。中國儼然步入了一個(gè)“PPP熱”時(shí)代。

在中央和地方政府力推的同時(shí)，PPP項(xiàng)目發(fā)展并未如想象中的順利，PPP項(xiàng)目面臨簽約率低等諸多問題。數(shù)據(jù)顯示，2015年4月底，全國PPP項(xiàng)目簽約率大概在10%～20%，而到了2015年底，這一數(shù)字更新為31.5%。雖然簽約率有較大提升，但是相比預(yù)期來講，這一簽約率依舊處于較低水平，PPP項(xiàng)目落地難問題突出。

一、原因分析

參照一般項(xiàng)目投資決策分析思路，私人資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，也是綜合考慮收益和成本。當(dāng)前PPP項(xiàng)目簽約率低，一方面原因是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大，另一方面原因是項(xiàng)目收益無法得到有效保障。風(fēng)險(xiǎn)收益的不匹配，使得在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，私人資本裹足不前，積極性差，PPP方式在我國無法有效發(fā)揮其獨(dú)特作用。

（一）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)下行，投資環(huán)境惡化，投資風(fēng)險(xiǎn)顯著增大，投資安全性越來越受私人資本重視。目前，私人資本參與PPP項(xiàng)目面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)包括以下三大類，分別為政府信用風(fēng)險(xiǎn)、政府過度干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)和政府決策力風(fēng)險(xiǎn)。

政府信用風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在政府在雙方合作中，不注重保護(hù)投資者的利益，不遵守承諾，導(dǎo)致私人資本利益受損。一是地方地府的觀念依舊未改變過來，在PPP項(xiàng)目合作中以絕對(duì)“老大”自居，對(duì)公私資本合作中的政府作用理解不深，對(duì)PPP項(xiàng)目精髓掌握不到位。在當(dāng)前實(shí)踐中，有相當(dāng)部分的地方政府很強(qiáng)勢，在PPP項(xiàng)目合作中完全居于絕對(duì)主導(dǎo)，在定價(jià)、期限、基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)等問題上不與私人資本展開有效的溝通，嚴(yán)重挫傷私人資本的積極性。二是有意無意地違背協(xié)議約定，不依承諾辦事。在法制社會(huì)，雙方認(rèn)同并遵守協(xié)議約定是PPP項(xiàng)目得以順利發(fā)展的基石。但從以往的PPP項(xiàng)目操作中，政府違背承諾或約定的情形時(shí)有發(fā)生，都是由于政府不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而對(duì)私人資本利益產(chǎn)生了較大的損害。與此同時(shí)，我國地方政府經(jīng)常換屆，換屆后的新政府通常傾向于不采納舊政府的相關(guān)政策和約定，另搞一套，使得私人資本無所適應(yīng)。

政府過度干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在兩大方面，一是股權(quán)干預(yù)。地方政府歡迎私人資本，但是不希望私人資本控股，因此在股權(quán)分配上，并不根據(jù)資本實(shí)力、市場行情、股權(quán)架構(gòu)等制約因素來設(shè)定，而是人為較為隨意的決定。二是具體事務(wù)上的行政干預(yù)。在協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施中，政府通常愿意給私人部門提出諸多條件，甚至是很多不合理的條件，導(dǎo)致私人部門的自主性受到限制。

政府決策力風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在政府在做PPP項(xiàng)目重要決策時(shí)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)在：一是決策效率。很多地方政府決策流程復(fù)雜、決策部門眾多，使得項(xiàng)目決策時(shí)間成本高，影響項(xiàng)目的有效推進(jìn)，不利于PPP項(xiàng)目正常實(shí)施和運(yùn)作。二是決策失誤。政府在PPP項(xiàng)目決策中，經(jīng)常面臨兩難困境，既要考慮私人資本的利益，又要兼顧公眾的利益。但是在很多情況下，政府傾向于損害私人資本的利益，從而在決策上出現(xiàn)較大的失誤，嚴(yán)重影響項(xiàng)目后期的運(yùn)行。

（二）項(xiàng)目收益

資本都是逐利的，收益是私人資本參與PPP項(xiàng)目的最為基本的動(dòng)力。在我國，影響PPP項(xiàng)目收益主要體現(xiàn)在兩大方面，一是服務(wù)價(jià)格制定，二是后續(xù)價(jià)格調(diào)整。

服務(wù)價(jià)格制定方面，由于缺乏合理的定價(jià)機(jī)制，使得我國的PPP項(xiàng)目定價(jià)很難有效平衡公私雙方的利益。一是定價(jià)過高。這是由于對(duì)成本缺乏有效的把控，外加上信息不對(duì)稱，私人資本虛報(bào)成本，導(dǎo)致政府定價(jià)失誤。二是定價(jià)過低。這集中表現(xiàn)為政府過度壓制價(jià)格水平，使得項(xiàng)目收費(fèi)過低，無法有效覆蓋成本。同時(shí)，政府財(cái)政捉襟見肘，也無力對(duì)差額進(jìn)行補(bǔ)貼。

后續(xù)價(jià)格調(diào)整方面，由于PPP項(xiàng)目經(jīng)營周期長，長達(dá)幾十年，市場等外部環(huán)境變化是非常之大的，因此，科學(xué)合理的后續(xù)價(jià)格調(diào)整就至關(guān)重要。但是從目前中國的實(shí)踐來看，價(jià)格調(diào)整機(jī)制很難建立，一是其本身就是一個(gè)很復(fù)雜的事情，需要與很多關(guān)鍵指數(shù)掛鉤，二是由于公共服務(wù)定位，其價(jià)格也不適合經(jīng)常性的調(diào)整。

二、政策建議

（一）加快立法，重塑地方政府信用

完善的法律制度框架是PPP模式的有效保證。我國PPP模式近兩年發(fā)展迅速，但促進(jìn)其更好發(fā)展的法律土壤并不健全。我國目前還沒有一套普適性強(qiáng)的全國性的PPP法律，僅局限于一些地方性的規(guī)章和管理?xiàng)l例，這顯然是不夠的。因此，加快立法顯得至關(guān)重要。通過法律來制約地方政府行為，遏制地方政府失信傾向，可有效重塑地方政府信用。

（二）明確地方政府角色定位

在我國當(dāng)前的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，存在的較大問題之一是地方政府角色和職能不明晰，如在公私合作中，地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目過度干預(yù)。

PPP模式的基礎(chǔ)是公私合作，精髓是各司其職、有效協(xié)同。地方政府主要負(fù)責(zé)規(guī)則制定、政府事務(wù)協(xié)調(diào)等工作，私人部門在項(xiàng)目具體建設(shè)和運(yùn)營中應(yīng)處于主導(dǎo)地位。因此，地方政府應(yīng)明確這一基本點(diǎn)，簡政放權(quán)，充當(dāng)“守夜人”角色，讓私人部門能夠在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮其專業(yè)能力，使私人部門能對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營起主導(dǎo)作用。

（三）構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、市場收益風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)、其他風(fēng)險(xiǎn)等，種類復(fù)雜，每一類風(fēng)險(xiǎn)都對(duì)PPP項(xiàng)目成功與否有著至關(guān)重要的影響。（下轉(zhuǎn)第80頁）（上接第78頁）我國很多PPP項(xiàng)目失敗就是由于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理而導(dǎo)致失敗的，因此，構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是急需的。

合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，首先是需要公私雙方能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行有效識(shí)別，然后在此基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，分析其重要性，最后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)重要性大小構(gòu)建多方共贏的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（四）設(shè)計(jì)科學(xué)的利益平衡體系

私人資本參與PPP項(xiàng)目投資關(guān)鍵有兩點(diǎn)，一是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，二是項(xiàng)目收益。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)，我們需要構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)于收益，我們則需建立科學(xué)的利益平衡體系。

私人部門適當(dāng)盈利是設(shè)計(jì)利益平衡體系的一個(gè)基本原則，這是由PPP項(xiàng)目的公共服務(wù)特性決定的。既要使私人資本取得適當(dāng)收益，但非超額收益，又要保證公眾使用者不承擔(dān)過多成本。

合理的初始定價(jià)、動(dòng)態(tài)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制、有效的政府補(bǔ)貼機(jī)制，是設(shè)計(jì)利益平衡體系的重要著力點(diǎn)。地方政府應(yīng)在定價(jià)問題上與私人部門積極探索，有效溝通，勇于創(chuàng)新，努力推動(dòng)利益平衡體系的構(gòu)建，夯實(shí)PPP模式基礎(chǔ)，以有效促進(jìn)PPP項(xiàng)目在我國的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：北京洪泉投資有限公司 北京 100000）

（作者簡介：李毓璇，澳大利亞麥考瑞大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)榻鹑谂c會(huì)計(jì)。）

（責(zé)編：賈偉）