城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并軌后存在的問題

陽代杰

[提要] 新型城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實(shí)施，對破除城鄉(xiāng)二元體制、建立更具公平性的養(yǎng)老保障制度具有歷史性意義，但與此同時，新制度也存在待遇水平低、激勵性弱、地區(qū)發(fā)展不平衡等問題，因此進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度成為現(xiàn)實(shí)必要。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險;待遇水平;地區(qū)差異;財政扶持

中圖分類號：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2015年12月21日

2014年初，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（以下簡稱意見），將原有的新農(nóng)保和城居保合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，簡稱城鄉(xiāng)居保。在實(shí)踐過程中，我們發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保制度仍存在不足，需要通過一系列措施加以改進(jìn)。

一、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實(shí)施過程中存在的問題

（一）制度實(shí)際統(tǒng)籌層次較低。養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次是衡量養(yǎng)老制度先進(jìn)性的標(biāo)準(zhǔn)之一，統(tǒng)籌層次越高，制度的保障能力會越強(qiáng)。雖然《意見》是在全國實(shí)行，但從各地政策實(shí)踐來看，很多省份仍停留在市級甚至是縣級統(tǒng)籌的層次，這無疑降低了城鄉(xiāng)居?；鸬闹Ц逗统惺苣芰Γ焕诎l(fā)揮基金調(diào)劑余缺的功能，也不利于人才的自由流動，省級甚至全國統(tǒng)籌的道路尚遠(yuǎn)。

（二）養(yǎng)老金待遇水平低，保障功能弱。待遇水平是參保人員關(guān)注的重點(diǎn)，直接關(guān)乎制度實(shí)施效果。據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得知，雖然全國大多數(shù)省市已不同幅度提高了城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，但總體來說，全國城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金仍不足200元，很顯然，200元對保障居民基本生活所起作用較小，也就是說，城鄉(xiāng)居保的待遇水平偏低，沒有實(shí)現(xiàn)制度的初衷。

（三）缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則，部分規(guī)定可操作性不強(qiáng)?！兑庖姟分胁糠忠?guī)定流于形式，沒有具體說明，導(dǎo)致成為空話，例如集體補(bǔ)助這一塊，提及有條件的村集體或社區(qū)應(yīng)對參保人給予補(bǔ)助，但何為有條件、給予多大補(bǔ)助等均未詳細(xì)說明，在一年多的政策實(shí)踐中亦可發(fā)現(xiàn)基本沒有集體補(bǔ)助的存在，城居?；鹬饕€是由個人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼構(gòu)成，集體補(bǔ)助嚴(yán)重缺位。還有政府補(bǔ)貼這一塊，《意見》只籠統(tǒng)地規(guī)定了對選擇最低檔至500元檔之下的給每人每年不少于30元的補(bǔ)助，對選擇500元檔及以上的給予不低于60元的補(bǔ)助，這些含糊的字眼導(dǎo)致多數(shù)省市均只執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)，給予最少的補(bǔ)貼。

（四）基金來源渠道窄，基金積累不足。按規(guī)定，城鄉(xiāng)居?；鹩韶斦a(bǔ)貼、個人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助構(gòu)成，公益組織捐款等亦可歸入城鄉(xiāng)居?；穑捎谖覈w組織特別是村集體的衰落，其創(chuàng)收能力極為有限，尤其是某些貧困村，更是根本沒有所謂的集體收入，這些都使得集體補(bǔ)助成為空話，而我國慈善事業(yè)更是發(fā)展不足，所以最后使得城鄉(xiāng)居保的基金來源僅限于財政補(bǔ)貼和個人繳費(fèi)，基金的積累大大不夠。

（五）中央財政與地方財政權(quán)責(zé)劃分錯位?！兑庖姟芬?guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財政負(fù)責(zé)，并將基礎(chǔ)養(yǎng)老金由每月55元提升為每月70元，但每月70元的標(biāo)準(zhǔn)仍然是比較低的，特別是在物價指數(shù)年年攀升的情況下，70元錢更是顯得微不足道，難以起到保障功能?！兑庖姟吠瑫r也規(guī)定地方政府應(yīng)對參保人員給予配套補(bǔ)助、對長期繳費(fèi)的參保人加發(fā)其基礎(chǔ)養(yǎng)老金、建立傷葬補(bǔ)助金制度等，這些都是強(qiáng)化地方政府的財政責(zé)任，但我國現(xiàn)今的實(shí)際情況卻是中央財政實(shí)力雄厚、地方財政資金不足，《意見》中的上述規(guī)定顯然沒有充分考慮我國財政狀況，加重了地方財政特別是貧困地區(qū)財政的負(fù)擔(dān)，而中央財政的責(zé)任卻沒有得到該有的強(qiáng)化，造成了中央財政投入不足而地方財政負(fù)擔(dān)過重的畸形狀況。

（六）基金運(yùn)營效率低，保值增值壓力大?！兑庖姟穼Τ青l(xiāng)居?；鸬倪\(yùn)營僅指出按國家統(tǒng)一規(guī)定投資運(yùn)營，而后續(xù)卻并未出臺相關(guān)投資細(xì)則，在具體政策實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)省市的城鄉(xiāng)居?；鸲际且源驺y行或買國債作為投資手段，投資渠道保守而單一，基金收益率極低、甚至跑不贏通貨膨脹率而出現(xiàn)虧損，直接損害了參保人利益。

（七）地區(qū)差異大，各地標(biāo)準(zhǔn)不一。全國各省市在政策的實(shí)際操作過程均進(jìn)行了不同程度的變動。以基礎(chǔ)養(yǎng)老金為例，上海將基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高至每月660元，領(lǐng)跑全國。北京以每月470元位居第二，其他省份多數(shù)都在150元以下，黑龍江、安徽、湖北等地更是維持在國家最低標(biāo)準(zhǔn)70元每月的基礎(chǔ)上。各省的政府配套補(bǔ)貼政策、殘疾人代繳政策、傷葬補(bǔ)助金政策、繳費(fèi)激勵政策等亦有不同程度的差異，雖然各地區(qū)確實(shí)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，但養(yǎng)老政策差異過大亦是不妥的，雖然根據(jù)地區(qū)差異調(diào)整政策的出發(fā)點(diǎn)是對的，但一定要注意調(diào)整的度，否則又會引發(fā)新的不公平。

（八）制度吸引力不強(qiáng)，居民缺乏參保積極性。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)村居民僅選擇以最低檔次參保，一些青年群體更是以各種方式拒絕參保。究其原因主要有如下幾點(diǎn)：首先，農(nóng)民知識水平有限，更加注重眼前利益，對未來的風(fēng)險認(rèn)識不足;其次，傳統(tǒng)思想的作祟，農(nóng)民以子女為其養(yǎng)老送終為榮，而不注重自身積累;青年群體則因自身年富力強(qiáng)，距領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間跨度過長等原因而更加拒絕參保;最后，也是最為重要的一點(diǎn)就是城鄉(xiāng)居保的待遇水平太低，如此低的養(yǎng)老金水平讓很多人對其不屑一顧。

（九）與低保等相關(guān)制度缺乏有效銜接。社會保障制度是由社會保險、社會福利、社會救濟(jì)等構(gòu)成的一個制度體系，具有諸多子項(xiàng)目，各子項(xiàng)目之間既有區(qū)別又彼此關(guān)聯(lián)，一個項(xiàng)目的實(shí)施往往需要其他項(xiàng)目的配合，才能發(fā)揮其最大效應(yīng)?！兑庖姟诽峒俺青l(xiāng)居保制度要與職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、優(yōu)撫安置等其他保障制度進(jìn)行銜接，但對如何銜接卻沒有做出規(guī)定，這就導(dǎo)致各地政策不一，有此地方做法更是有損相關(guān)群眾利益，例如有的地方規(guī)定城鄉(xiāng)居保和低保只能享受一個，而這種規(guī)定是沒有合理依據(jù)的。

（十）經(jīng)辦人員素質(zhì)不高，相關(guān)專業(yè)人才匱乏。新農(nóng)保與城居保的并軌導(dǎo)致巨大的工作量，例如要重新建立城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)、對待遇領(lǐng)取人員名單及領(lǐng)取情況進(jìn)行核對、推行統(tǒng)一的社會保障卡等，新制度的實(shí)施，參保人員數(shù)量劇增，而業(yè)務(wù)辦理人員沒有配套增加，這勢必加大了經(jīng)辦人員的工作量，巨大的工作量又導(dǎo)致經(jīng)辦人員情緒惡化而影響服務(wù)態(tài)度，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不高。另外，現(xiàn)有工作人員的業(yè)務(wù)能力也面臨著挑戰(zhàn)，如今的制度越來越復(fù)雜，一批老的基層工作人員在文化水平和政策理解能力方面均有限，急需大量具有專業(yè)能力的新生力量補(bǔ)充到社保體制中。

二、對城鄉(xiāng)居民保制度發(fā)展的建議

（一）提高制度的統(tǒng)籌層次。目前的市縣級統(tǒng)籌造成基金調(diào)劑余缺功能弱、制度可持續(xù)性差等惡果，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金邁向更高統(tǒng)籌層次成為現(xiàn)實(shí)需要。首先應(yīng)打破地方保護(hù)主義，突破小團(tuán)體思想的禁錮，樹立全國統(tǒng)一大市場觀念，各地區(qū)相互扶持，采取分步走策略，先完全實(shí)現(xiàn)市級統(tǒng)籌，再積極推進(jìn)省級統(tǒng)籌，為最后的全國統(tǒng)籌做準(zhǔn)備。

（二）明確國家財政責(zé)任，加大中央財政補(bǔ)助力度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度相比，由于缺少企業(yè)這一重要的繳費(fèi)主體而使得基金積累大大不足，而政府對居民具有當(dāng)然的保障責(zé)任，所以理應(yīng)由政府補(bǔ)足這一缺空，現(xiàn)階段的70元每月的中央財政補(bǔ)助實(shí)在過低，增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金成為必要，再結(jié)合我國財政狀況，地方政府財政不足，所以增加基金老養(yǎng)老金的重?fù)?dān)只能由中央政府肩負(fù)。另外，應(yīng)合理劃分中央財政與地方財政對城鄉(xiāng)居保制度的責(zé)任，地方政府主要負(fù)責(zé)“干事”，中央政府主要負(fù)責(zé)“管錢”。

（三）制定政策實(shí)施細(xì)則，注意相關(guān)配套政策的跟進(jìn)。首先，在《意見》的基礎(chǔ)上，對各規(guī)定作出必要的解釋，將含糊的字眼具體化，例如針對“基金按國家有關(guān)規(guī)定投資運(yùn)營”，要附上具體的投資規(guī)則以說明什么是有關(guān)規(guī)定;其次，針對實(shí)操過程做出詳細(xì)規(guī)定，例如在政策實(shí)際施行過程中會遇到養(yǎng)老保險和低保是否能同時享受的問題，應(yīng)對其做出明確回答，以免出現(xiàn)各地政策不一的狀況，本文認(rèn)為低保和養(yǎng)老保險待遇是可以同時享受的;最后要注意政策實(shí)施可能產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)，注意與其他保障政策的配合，確保配套政策的及時跟進(jìn)，針對實(shí)際情況做出靈活應(yīng)對。

（四）拓寬城鄉(xiāng)居保基金籌資渠道。城鄉(xiāng)居保的現(xiàn)有籌資渠道過窄，基金積累不足，嚴(yán)重影響了制度的可持續(xù)性，應(yīng)采取各種措施擴(kuò)充基金積累。首先，可建立國有資產(chǎn)劃撥入城鄉(xiāng)居?；鸬闹贫?，具體說明以何種程度何種方式劃撥國有資產(chǎn);其次，大力發(fā)展慈善和福利彩票事業(yè)，積極引導(dǎo)企業(yè)和個人捐款;當(dāng)然還要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只有社會整體經(jīng)濟(jì)水平提高了，福利水平的提高才成為可能。

（五）出臺基金投資細(xì)則，積極推動基金運(yùn)營。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險基金多采取銀行存款和購買國債的投資方式，基金的投資效率極低，拓寬基金投資渠道、實(shí)行多元化投資策略勢在必行。首先要明確養(yǎng)老基金入市這一整體趨向，做好基金入市的思想準(zhǔn)備;然后制定詳細(xì)的投資細(xì)則，對投資于哪些金融產(chǎn)品、各占多大比例等問題做出合理的安排，成立專門的基金理事會，委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，并對整個投資過程實(shí)施有效監(jiān)管，確保基金的安全性和收益性。

（六）加大對貧困地區(qū)的扶持，將地區(qū)差異控制在合理水平。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活指數(shù)等存在差異，城鄉(xiāng)居保制度在各地的發(fā)展自然會有不同，但不能任由差異拉大，上海每月660元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金近乎安徽的十倍，這顯然超過了經(jīng)濟(jì)的差異，是不合理的，因此中央政府要考慮各地方政府實(shí)力，對相對貧困的地區(qū)給予適當(dāng)?shù)恼疹?，將其與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距控制在合理水平。

（七）加大政策宣傳。用老百姓聽得懂的話語將政策宣傳落到實(shí)處，可采取大學(xué)生下鄉(xiāng)講解、制作宣傳海報、電視廣告等形式積極推廣政策，讓老百姓切實(shí)了解政策實(shí)質(zhì)，打消群眾心中的疑慮，以避免盲目跟風(fēng)現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，要培養(yǎng)廣大居民的憂患意識，改變其傳統(tǒng)老舊思想，增加其風(fēng)險意識，以期潛移默化地增加城鄉(xiāng)居保制度的信服力。

（八）加大對工作人員的培訓(xùn)力度，引進(jìn)新生力量。城鄉(xiāng)居保業(yè)務(wù)辦理人員直接和參保人接觸，其業(yè)務(wù)能力和服務(wù)態(tài)度是影響政策滿意度進(jìn)而影響制度公信力的重要因素，因此應(yīng)加強(qiáng)對經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，強(qiáng)化其服務(wù)群眾的思想理念，盡量簡化經(jīng)辦流程，讓群眾少跑腿，讓群眾切實(shí)感受到制度的便利性和優(yōu)越性。另外，要加大社會保障專業(yè)人才的培養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和服務(wù)意識，為城鄉(xiāng)居保制度的良性運(yùn)行儲存后備力量。

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