外生型獨(dú)立學(xué)院治理體系的重構(gòu)

李明陽 周世中

作者簡(jiǎn)介：李明陽（1984.3-），男，漢，四川蒼溪人，助理研究員，公共管理碩士，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育教研室主任，研究方向：民辦高等教育。

摘要：由母體高校與地方政府、與高校無關(guān)聯(lián)的企業(yè)或其他社會(huì)組織出資興辦的獨(dú)立學(xué)院被定義為外生型獨(dú)立學(xué)院。共同治理是外生型獨(dú)立學(xué)院治理現(xiàn)實(shí)的和科學(xué)的選擇。當(dāng)前，外生型獨(dú)立學(xué)院治理困境主要體現(xiàn)在：治理目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)偏移、決策機(jī)制不科學(xué)、權(quán)力體系配置沖突與失衡、監(jiān)督機(jī)制不健全和治理主體不完善問題，亟待通過捋順收入分配關(guān)系，堅(jiān)持教育公益性、完善決策機(jī)制、重構(gòu)權(quán)力體系、完善監(jiān)督機(jī)制、實(shí)施共同治理等措施來幫助外生型獨(dú)立學(xué)院重構(gòu)治理體系。

關(guān)鍵詞：外生型獨(dú)立學(xué)院；共同治理；治理體系

中圖分類號(hào)：D01.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：2095-9214（2016）02-0208-02

回顧獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展歷史，大致可將其分為萌發(fā)、規(guī)范、轉(zhuǎn)型三個(gè)歷史階段。20世紀(jì)90年代末期，獨(dú)立學(xué)院作為一種新型的高等教育辦學(xué)模式得以萌發(fā)。2003年，教育部頒布了《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)進(jìn)行了規(guī)范。2008年教育部頒布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》要求獨(dú)立學(xué)院逐步向民辦高校進(jìn)行轉(zhuǎn)型。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的獨(dú)立學(xué)院多是由企業(yè)或社會(huì)力量為主投資舉辦的獨(dú)立學(xué)院[1]，這些獨(dú)立學(xué)院構(gòu)建的法人治理結(jié)構(gòu)是促成其轉(zhuǎn)型的一個(gè)關(guān)鍵因素。

一、外生型獨(dú)立學(xué)院的界定

國內(nèi)學(xué)者徐軍偉將由母體高校直接出資或由母體高?？毓善髽I(yè)出資的叫內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院，否則即為外生型[2]。本文采用這種定義，即：外生型獨(dú)立學(xué)院系公辦高校與地方政府、與高校無關(guān)聯(lián)的企業(yè)或其他社會(huì)組織聯(lián)合舉辦的獨(dú)立學(xué)院。

二、外生型獨(dú)立學(xué)院共同治理的問題

（一）治理目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)偏移

外生型獨(dú)立學(xué)院的投資方普遍存在資金回報(bào)的價(jià)值取向，湮沒了高等學(xué)校追求社會(huì)公益的價(jià)值追求。企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）作為外生型獨(dú)立學(xué)院投資方時(shí)，這種追求相對(duì)地方政府作為投資方要強(qiáng)列很多。例如：投資方通過后勤社會(huì)化、采購、固定資產(chǎn)投資等多種渠道向起自身或者關(guān)聯(lián)者進(jìn)行利益輸送，擴(kuò)大了辦學(xué)成本；更為直接的是投資方通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓，一次性實(shí)現(xiàn)投資增值回報(bào)。

（二）決策機(jī)制不科學(xué)

1.董事會(huì)組成不科學(xué)。作為外生型獨(dú)立學(xué)院決策機(jī)構(gòu)的董事會(huì)均有投資方、母體高校雙方或者多方指派董事構(gòu)成。這種組成容易造成董事會(huì)的決策損害其他利益相關(guān)者利益和社會(huì)公共利益的情況；此外，董事會(huì)業(yè)已存在的組成結(jié)構(gòu)幾乎已經(jīng)明確實(shí)際控制權(quán)的歸屬，也不一定能體現(xiàn)全體股東的利益。

2.董事會(huì)決策低效。由于董事會(huì)的上述構(gòu)成，各方關(guān)注的焦點(diǎn)不同：母體高校關(guān)心校園穩(wěn)定、學(xué)校聲譽(yù)、教學(xué)質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展及回報(bào)；企業(yè)投資方關(guān)系資產(chǎn)的保值與增值；地方政府投資方注重政治影響、服務(wù)地方的能力與效果以及持續(xù)回報(bào)。在各方利益訴求、目標(biāo)追求不一致的情況下，董事會(huì)必須經(jīng)過博弈，進(jìn)行利益交換和妥協(xié)才能達(dá)成一致，客觀上造成了決策的滯后和低效。

（三）權(quán)力體系配置沖突與失衡

外生型獨(dú)立學(xué)院中各利益相關(guān)者個(gè)人和組織各自擁有部分權(quán)力。學(xué)院黨委作為堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向的法定機(jī)構(gòu)，享有學(xué)院辦學(xué)的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，監(jiān)督學(xué)院其他各項(xiàng)權(quán)力的履行符合正確的政治導(dǎo)向。以院長為核心的行政管理權(quán)得到“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制”這一基本制度的保障。外生型獨(dú)立學(xué)院作為大學(xué)的一種，自然具有自身的學(xué)術(shù)權(quán)力，它主要包括：在教學(xué)和研究活動(dòng)中維護(hù)學(xué)術(shù)規(guī)范和學(xué)術(shù)自由等[3]。學(xué)院的教職工、學(xué)生及家長、政府等利益相關(guān)者應(yīng)享有參與治理的權(quán)力。外生型獨(dú)立學(xué)院的現(xiàn)實(shí)權(quán)力體系配置中，普遍出現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的矮化、行政管理權(quán)空化、學(xué)術(shù)權(quán)弱化、內(nèi)部自治權(quán)虛化的“四化”問題。首先，由于外生型獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)一般不為母體高校掌控，所以學(xué)院黨委沒有學(xué)校的決策權(quán)，其政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)受到排擠；行政管理權(quán)本因由院長及其管理團(tuán)隊(duì)掌握，保障學(xué)校的日常教學(xué)管理與運(yùn)行，但外生型獨(dú)立學(xué)院的投資方會(huì)通過董事會(huì)在選聘管理團(tuán)隊(duì)（尤其是資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、后勤部門）時(shí)安排其心腹，繞開院長插手具體事務(wù)，造成行政管理權(quán)空化；學(xué)術(shù)權(quán)的弱化主要表現(xiàn)在投資方利用其實(shí)際掌握的行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)資源配置和學(xué)術(shù)成果評(píng)價(jià)；利益相關(guān)者的內(nèi)部自治權(quán)虛化表現(xiàn)在教職工代表大會(huì)、工會(huì)、學(xué)生會(huì)、家長會(huì)等平臺(tái)僅僅充當(dāng)了信息自上而下的單向傳遞渠道，其議案、建議沒有得到落實(shí)的保障。

（四）監(jiān)督機(jī)制不健全

1.內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的缺位。外生型獨(dú)立學(xué)院的各舉辦方都比較重視董事會(huì)的職權(quán)，輕視內(nèi)部監(jiān)督職能的發(fā)揮，多數(shù)院校是指定董事會(huì)中各方1名代表作為監(jiān)事，少有院校單獨(dú)設(shè)置有監(jiān)事會(huì)。此外，行政管理職能中幾乎將審計(jì)職能并入財(cái)務(wù)管理部門中，財(cái)務(wù)部門又多由大股東投資方實(shí)際控制，造成內(nèi)部監(jiān)督的缺位。

2.外部監(jiān)督乏力。外生型獨(dú)立學(xué)院的外部監(jiān)督主要有兩種：其一是上級(jí)教育行政主管部門對(duì)學(xué)校的檢查監(jiān)督；其二是第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)（這種外部監(jiān)督只有投資方是上市公司或者存在股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)才會(huì)發(fā)生）。與內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院相比，其獨(dú)立法人資格和民營機(jī)制使其規(guī)避了上級(jí)教育行政主管部門對(duì)公辦高校的國有資產(chǎn)審計(jì)、干部選拔任用審計(jì)等程序；由于它不一定有法定的信息公開義務(wù)，其經(jīng)營管理的具體狀況也只有投資方最為清楚，其他利益相關(guān)者存在著顯著的信息不對(duì)稱。

（五）治理主體不完善

1.各方主體共同治理的意識(shí)不到位。外生型獨(dú)立學(xué)院的投資方（特別是企業(yè)投資方）在所有權(quán)認(rèn)識(shí)上，擁有比較強(qiáng)烈的占有意識(shí)，堅(jiān)持“既為我所有，必為我所用”，缺乏對(duì)獨(dú)立學(xué)院法人及其他利益相關(guān)者的尊重。

2.治理主體共同治理的制度安排不完善。董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的人員構(gòu)成中缺乏利益相關(guān)者代表席位；利益相關(guān)者代表的產(chǎn)生程序、履職條件、制約權(quán)力關(guān)系沒有明確、固化和給予保障。

三、外生型獨(dú)立學(xué)院治理體系的重構(gòu)

（一）捋順收入分配關(guān)系，堅(jiān)持教育公益性

1.捋順收入分配關(guān)系的關(guān)鍵在于有前提條件的落實(shí)收益權(quán)。此處談的收益權(quán)是在公平協(xié)商基礎(chǔ)上，以外生型獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以整體利益為落腳點(diǎn)的收益權(quán)。投資方應(yīng)在辦學(xué)協(xié)議或者章程中對(duì)收益進(jìn)行明確規(guī)定，保證辦學(xué)結(jié)余經(jīng)費(fèi)的大部分用于教育教學(xué)事業(yè)，堅(jiān)持辦學(xué)公益性的主導(dǎo)地位。

2.堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)的統(tǒng)一。外生型獨(dú)立學(xué)院同樣是社會(huì)公益事業(yè)系法定的義務(wù)和責(zé)任，其通過人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等途徑回饋社會(huì)，體現(xiàn)其公益性。因此，外生型獨(dú)立學(xué)院的共同治理要做好辦好教育與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益兩重目標(biāo)的統(tǒng)一。

（二）完善決策機(jī)制

充實(shí)和改革董事會(huì)。改革董事會(huì)的構(gòu)成，引入獨(dú)立董事[4]，破除決策博弈困局。完善議事規(guī)則和決策程序，為董事會(huì)的科學(xué)運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。為董事履職提供可行途徑和保障，使董事會(huì)能充分掌握外生型獨(dú)立學(xué)院發(fā)展脈搏，及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大問題，為科學(xué)決策奠定基礎(chǔ)。

（三）重構(gòu)權(quán)力體系

外生型獨(dú)立學(xué)院應(yīng)建構(gòu)起政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政管理權(quán)、學(xué)術(shù)治學(xué)權(quán)、內(nèi)部自治權(quán)四權(quán)共濟(jì)的權(quán)力體系，理清各自權(quán)力的邊界范圍，實(shí)現(xiàn)各自權(quán)力的相互監(jiān)督和協(xié)調(diào)，保障各自權(quán)力的實(shí)施。政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是法定權(quán)力，其他權(quán)力都必須符合正確的政治導(dǎo)向。行政管理權(quán)的實(shí)施主體是院長及其管理團(tuán)隊(duì)，前提是辦學(xué)資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，需要董事會(huì)尊重其與院長間的委托代理關(guān)系，尊重院長及其團(tuán)隊(duì)的經(jīng)營管理。學(xué)術(shù)治學(xué)權(quán)是堅(jiān)持大學(xué)精神的體現(xiàn)，尊重學(xué)人通過學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)學(xué)術(shù)成果評(píng)定、學(xué)術(shù)資源配置等學(xué)術(shù)事務(wù)發(fā)揮其不受干擾的決定權(quán)。通過教職工代表大會(huì)等平臺(tái)實(shí)現(xiàn)其他利益相關(guān)者對(duì)公共治理的參與，提高治理的針對(duì)性、有效性。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督方面，有必要設(shè)置由獨(dú)立監(jiān)事、職工監(jiān)事、股東監(jiān)事、黨組織監(jiān)事等多方面代表構(gòu)成監(jiān)事會(huì)，建立其程序化的代表產(chǎn)生機(jī)制，保障監(jiān)事行使職權(quán)。完善行政職能中的獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)職能，建立獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，完善管理團(tuán)隊(duì)任前、任中、離任及重大項(xiàng)目等其他各類專項(xiàng)審計(jì)制度。外部監(jiān)督方面，必須落實(shí)第三方審計(jì)制度，落實(shí)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用和責(zé)任追究制度，保障審計(jì)作用發(fā)揮到實(shí)效。

（五）實(shí)施共同治理

1.革新治理意識(shí)。充分理解和認(rèn)識(shí)共同治理對(duì)外生型獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公益具有的重要意義，打破利益博弈困局，為其他客觀意見的發(fā)表提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)。

2.拓展利益相關(guān)者參與共同治理的渠道。第一，在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)構(gòu)成中應(yīng)明確政府代表、家長代表、教職工代表等獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事占有一定席位并賦予其一定的表決權(quán)，建立三方代表董事的資質(zhì)審查、產(chǎn)生和更替辦法及操作流程；第二，創(chuàng)造履職條件，為其了解和掌握辦學(xué)狀況，發(fā)現(xiàn)重大問題，在交流渠道、辦公場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)等方面給予保障。

（作者單位：廣西師范大學(xué)漓江學(xué)院）

基金項(xiàng)目：廣西教改工程2015年重點(diǎn)項(xiàng)目（2015JGZ176）、廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目（2015C540）

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