鐵路重點部位治安風險評估指標體系建構

王占軍

（鐵道警察學院 治安學系，河南 鄭州450053）

隨著經濟社會安全發(fā)展對于技術要求的提升，標準化成為衡量產品安全的主要考量，尤其對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，《中華人民共和國標準化法》明確規(guī)定應當制定強制性國家標準。近些年國家各有關部門和各地區(qū)相繼發(fā)布了一些社會安全標準，如交通運輸部2015年4月發(fā)布了中華人民共和國交通運輸行業(yè)標準《交通運輸行業(yè)反恐防范基本要求》（JT/T 961-2015，2020年4月修訂重新發(fā)布為JT/T 961-2020）、公安部2019年3月發(fā)布了中華人民共和國公共安全行業(yè)標準《石油石化系統(tǒng)治安反恐防范要求》（GA1551.1-2019）、山東省市場監(jiān)督管理局2019年6月發(fā)布了山東省地方標準《城市安全風險評估導則》（DB37/T 3546-2019）、湖南省市場監(jiān)督管理局2020年5月發(fā)布了湖南省地方標準《區(qū)域安全風險評估工作指南》（DB43/T 1787-2020）、深圳市市場監(jiān)督管理局2020年9月發(fā)布了深圳市地方標準《城市地面公共交通工具安全技術防范要求》（DB4403/T 82-2020）等，對有關行業(yè)、區(qū)域、交通運輸安全防范評估作出了規(guī)定，提供了遵循，促進了社會安全工作的發(fā)展。但有關鐵路安全風險評估標準包括恐怖襲擊風險評估標準仍未見發(fā)布，雖然中國鐵路總公司于2015年2月和2016年7月分別印發(fā)了《鐵路反恐怖防范基礎工作規(guī)范（試行）》（鐵總辦〔2015〕65號）和《高速鐵路反恐怖和治安防范標準（試行）》（鐵總辦〔2016〕174號），為鐵路運營單位開展反恐怖防范工作提供了依據(jù)，有效促進了反恐怖防范的相關投入，強化了反恐防范基礎工作，但顯然存在普適性不強、規(guī)格不夠、具體衡量標準不清晰等問題。鐵路治安形勢日趨復雜、反恐防范形勢嚴峻，治安防范和安全建設涉及眾多因素、牽涉方方面面，構建科學合理的安全風險評估標準包括恐怖襲擊風險評估標準成為鐵路運輸安全發(fā)展的急需。“要著力健全反恐防范標準體系，加強反恐怖應急處置能力建設，深化反恐怖國際合作，加快完善新形勢下的反恐怖工作體系?！保?］尤其是鐵路車站站前廣場、售票廳、進站安檢口、候車室、出站口、鐵路調度指揮系統(tǒng)、高鐵線路、橋梁隧道等容易被襲擊或破壞而嚴重影響鐵路運輸安全的鐵路重點部位的風險評估更為關鍵。通過評估可以明晰鐵路重點部位的治安風險和脆弱性，測算和評估平安鐵路建設的進程，為鐵路公安機關、鐵路監(jiān)管部門、鐵路運輸企業(yè)履行治安防范職責提供有效借鑒，有利于及時補短板、堵漏洞，積極應對鐵路治安風險，有效促進平安鐵路建設。當然，鐵路重點部位治安風險的評估標準涉及因素多、牽連面廣，構建合理的評估機制、量化評估鐵路安全是一個困難且容易引發(fā)爭議的問題，風險評估指標體系建構不可能一蹴而就，既需要深入研究也需要及時決策推進。

一、鐵路重點部位治安風險評估指標體系之內涵

所謂指標，是指計劃中規(guī)定達到的目標，體系就是由若干有關事物或某些意識互相聯(lián)系而構成的一個整體。評估指標是對評估對象所涉及的評估內容進行量化分析的依據(jù)，是有關評估主體為準確測評評估對象的實際狀況或工作成效制定、并依據(jù)一定的評估方法和評估規(guī)則對評估對象進行量化分析。換句話說，評估指標是將評估對象的實際狀況或工作成效盡可能予以規(guī)范和細化，從而達到能夠準確有效量化的標準。而評估指標體系是評估對象的主要特征和量化評估標準的集合體，其能夠準確地描述評估對象現(xiàn)狀，是由若干個用于評定的目標所組成的一個相互聯(lián)系的完整的結構系統(tǒng)，是評估主體基于特定目的對于評估對象按照預先設定的標準進行評判的過程和評判結果考量的集合。

鐵路重點部位治安風險評估指標體系建立在風險評估具體指標的基礎之上，是各評估指標的集合。其由若干個用于評定部位的目標所組成，是評估主體基于反恐防范和鐵路運輸安全保障目的對影響鐵路安全的相關要素按照既定標準進行評判的過程和結果考量的集合，是各鐵路區(qū)域安全要素的評估標準相互聯(lián)系構成的完整的結構系統(tǒng)。當然，具體風險評估指標需要按照一定的邏輯順序合理排列并形成集合，才可能對評估對象進行具體評定，該集合也才能成為體系。

當前，關于鐵路重點部位治安風險評估指標設定的標準值或參考值尚沒有形成全國統(tǒng)一的標準，但各個地區(qū)、各個不同的涉及因素單元對于同一測量目標都有不同的衡量標準，區(qū)域間的比較尚沒有建立平衡的、一致的測量標準值，故對不同區(qū)域鐵路重點部位治安風險和安全保障實現(xiàn)程度的評估存在較大的困難或偏差。

二、鐵路重點部位治安風險評估指標體系的建構原則

（一）科學設定的原則

要求構建的風險評估指標體系能夠盡可能全面反映區(qū)域鐵路平安建設和反恐防范的要求，能夠以可細化和可量化的具體指標來體現(xiàn)和反映區(qū)域鐵路平安建設和反恐防范的各項具體目標、具體要求和具體任務，堅持定性分析與定量分析的有機結合，既能對區(qū)域鐵路安全狀態(tài)及平安鐵路建設和反恐防范實際狀況進行客觀評價，又能充分發(fā)揮社會公眾對于平安鐵路建設和反恐防范的參與、監(jiān)督、評價的作用。

（二）可操作性的原則

指標的設定既要具備代表性，能夠反映區(qū)域平安鐵路建設和反恐防范實際，又要具備范圍限定性和操作便利性，要確立對于平安鐵路建設和反恐防范具有顯著意義的指標，切忌大而全，將能夠涵蓋的直接和間接影響因素全部涵蓋到位，追求面面俱到以至于具體實施困難，指標體系可理論設定而不能實際運用。所建構的指標體系應當具有實用性與適用性相結合、可計量與可比較相結合等特點。

（三）量化比較的原則

確保指標體系的宏觀構建和微觀設計科學明確，評估方法、步驟、結果分析等具有適用性。所設定的指標能夠通過所給定的風險評估方法得出具體數(shù)據(jù)進行量化計算，如能夠通過國家或地方各部門的統(tǒng)計年鑒得出具體數(shù)據(jù)進行量化計算，能夠通過問卷調查、現(xiàn)場檢查給分評定等形式進行統(tǒng)計計算，無法得出客觀結果的指標盡可能棄用。所設定的指標能夠進行橫向和縱向比較，通過橫向比較，及時關注和了解區(qū)域鐵路安全狀況差異，分析原因并借鑒經驗，調整平安鐵路建設和反恐防范舉措；通過縱向比較，即可了解一定區(qū)域一定時期內平安鐵路建設狀況的變化情況，及時分析變化原因，根據(jù)變化曲線圖制定或調整應對策略，確保平安鐵路建設和反恐防范效果。

（四）分類評定與一票否決的原則

鐵路重點部位治安風險評估往往采取加權綜合認定給出評估結果。但鐵路涉及站、車、線的眾多部位，防護的目標分散、點多面廣，面臨的安全威脅眾多，常發(fā)治安問題和突發(fā)治安問題交織，任何管控罅隙被別有用心的違法犯罪行為人尤其是暴恐分子利用，都有可能發(fā)生違法犯罪案事件、治安災害事故甚至暴恐事件，釀成無法挽回的生命財產損失。而治安防護的要旨則在于最大限度地將危險人和危險物阻隔在治安管控線外，避免其進站上車。所以，治安風險評估既要根據(jù)車站、列車、線路治安特點不同對于其重點部位進行分類評定，也要區(qū)分關鍵點進行特別關注，防止關鍵點出問題，對于關鍵點的安全防護實行一票否決制，例如鐵路安檢，如果執(zhí)行標準不嚴格或安檢不負責任導致危險品進站上車，則其治安風險評估結論應當認定為不合格或存在較大問題。

三、鐵路重點部位治安風險評估指標體系的基本框架

評估指標體系一般包括評估主體、評估對象、評估內容、評估方法、評估周期、評估結果運用等六部分內容，解決誰來評估、評估誰、評估什么、怎么評估、何時評估、評估用來做什么等六方面的問題。其中，核心內容是評估什么、怎么評估和評估結果運用的問題。

（一）評估主體

評估主體根據(jù)評估類型確定，一般可分為自評估和檢查評估兩種。自評估的評估主體為評估單位自身，具體評估實施者為評估單位組織組建的評估領導小組和評估專家組，評估單位也可針對本單位可能發(fā)生的治安的特點和危害，委托技術服務機構等第三方評估機構進行風險評估；檢查評估的評估主體為評估單位的上級主管部門或行業(yè)安全監(jiān)管部門。

（二）評估對象

鐵路重點部位治安風險評估的對象為被評估的有關鐵路車站、旅客列車、鐵路線路。

（三）評估內容

鐵路重點部位治安風險評估是對評估對象的現(xiàn)時反恐防范的實際狀況進行評價，具體按照評價指標表所列一級、二級、三級評價指標甚至四級評價指標或具體觀測點進行分項評定。

（四）評估方法

鐵路重點部位治安風險評估方法根據(jù)具體評估單位評估目標來具體確定，一般可采用定性、半定量、定量以及幾種分析相結合的方法。常用的定性方法包括檢查表法、類比法、現(xiàn)場調查法、德爾菲法、頭腦風暴法、故障類型與影響分析法、經驗分析法等；常用的半定量方法包括風險矩陣法、層次分析法、影響圖分析法、事件樹、故障樹、歷史演變法等；常用的定量方法包括概率法、指數(shù)法、灰色理論分析法、模糊綜合評價法、計算機模擬分析法等。鐵路重點部位治安風險評估往往由風險評估專家組按照所給出的鐵路治安風險評估指標，開展具體區(qū)域治安風險評估工作，采取集體評議和專家個體打分相結合的方式，綜合選用定性、半定量、定量以及幾種分析相結合的方法得出具體區(qū)域重點目標重點部位的風險評估結果。實際評估中可以采取下列方法：

實地檢查，即實地檢查重點目標重點部位的人防措施制定和落實情況，關鍵崗位工作任務的規(guī)范操作情況，物防、技防設施的建設情況，如監(jiān)控錄像的回放質量等。

現(xiàn)場測試，即實地測試重點目標重點部位物防、技防等治安反恐防范設施的設置運行情況，如視頻圖像覆蓋范圍、視頻圖像質量、存儲時間、報警系統(tǒng)探測與反應時間等。

文檔查驗，即查閱、調取、復制有關制度、措施、記錄、預案及相關文件檔案資料等。

交談詢問，即通過交談詢問被評估單位反恐怖工作負責人、關鍵崗位工作人員、其他工作人員以及旅客、周邊群眾等，了解反恐怖防范工作情況。

暗訪檢查，即按照事先制定的監(jiān)督檢查方案，不公開身份進行實地考察和親身體驗，以旅客運輸安全檢查、車票實名購買和查驗、站車秩序、旅客候車與乘降、應急措施等為重點進行暗訪檢查評估。

（五）評估周期

評估周期由評估主體根據(jù)評估需要和上級要求確定。一般按季度或年進行定期評估，也可根據(jù)安全防控實際需要采用“雙隨機”方式對具體區(qū)域、具體場所、具體部位實施風險評估，在重大節(jié)假日或敏感時間節(jié)點前應當即時進行全方位、全要素、全過程風險評估。

（六）評估結果運用

鐵路重點部位治安風險評估主要衡量鐵路重點部位治安安全防范現(xiàn)實狀況，評估的結果為鐵路公安機關、鐵路監(jiān)管部門、鐵路運輸企業(yè)等鐵路安全維護和保障各責任主體單位履行治安防范職責提供有效決策依據(jù)，以利于及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，及時補短板、堵漏洞、消除安全隱患，積極有效預防和應對鐵路治安風險。

四、準確進行鐵路重點部位治安風險分析

各類風險評估流程大同小異，一般按照評估專家組建、前期準備、風險分析、風險評價、制作風險評估報告、評估結果運用等步驟組成。而準確進行風險分析是風險評估的前提，要明確風險分析的對象和內容，合理確定風險分析方法，準確計算確定風險水平。

鐵路重點部位具體治安風險分析涉及治安事件發(fā)生的可能性和后果嚴重性兩個基本要素，主要從治安風險固有屬性和評估對象自身脆弱性（襲擊價值、襲擊可能性、風險承受能力、社會心理承受能力等）、風險控制能力等進行分析，綜合考慮影響鐵路治安安全要求、社會反恐防范形勢、社會公共安全環(huán)境以及其他影響社會安全穩(wěn)定的不安定、不確定因素，確定鐵路治安案事件發(fā)生的可能性和后果的嚴重性。而安全風險等級從高到低劃分為重大風險、較大風險、一般風險和低風險，分別用紅、橙、黃、藍四種顏色標示［2］。其風險等級計算公式一般表示為：R（風險等級）=P（發(fā)生的可能性）×S（后果嚴重性）。鐵路重點部位治安風險分析模型如圖1所示：

圖1 鐵路重點部位治安風險分析模型

鐵路重點部位自身脆弱性指鐵路系統(tǒng)要素自身產生的危險性，主要包括物品實體損毀值、人員傷亡值、社會影響值等；鐵路系統(tǒng)防護脆弱性（襲擊可能性）指鐵路系統(tǒng)安全防護的罅隙，也可稱為系統(tǒng)防護的困難性，其由系統(tǒng)自身特點決定；鐵路系統(tǒng)風險承受能力指鐵路系統(tǒng)自身的抗攻擊性，主要包括鐵路運輸系統(tǒng)的承受能力、鐵路員工的承受能力、鐵路設施的承受能力等；社會心理承受能力指社會群體及個體心理上的可接受性、適應性及耐受性，主要是鐵路系統(tǒng)發(fā)生治安案事件后帶來的社會影響或引發(fā)的連環(huán)效應等。

鐵路重點部位風險控制能力主要指管理水平和宣傳教育效果。如常態(tài)管理水平包括安全管理規(guī)章制度的建設和執(zhí)行情況、設施設備運行水平、工程技術措施落實情況以及預測預警能力等，應急管理水平包括應急組織體系、應急預案、應急處置能力、應急資源保障水平（人力、物力、財力、技術水平）、應急恢復能力等；宣傳教育培訓包括對系統(tǒng)內部人員進行日常安全教育培訓和對周邊民眾開展應急常識宣傳教育。

通過各類情況分析報告、專家會商和專項調研等方式，分析各類受影響對象的物理屬性、心理屬性等特點，判斷其風險承受能力的大小。例如，對人群的風險承受能力可從心理素質、治安防范應急知識、經濟能力等方面進行分析；對設施的風險承受能力可從抵抗治安危害能力、治安防范安全設施是否充分等方面進行分析。

當然，進行風險分析時，還應考慮事件是否會引發(fā)次生事件、衍生事件等，風險預測的可信度、預測前提以及假設的敏感性，專家意見的分歧，分析模型的局限性等方面的制約影響因素。

五、鐵路重點部位治安風險評估指標的設定與賦值

（一）系統(tǒng)結構性脆弱

設系統(tǒng)要素自身產生的危險性、系統(tǒng)防護脆弱性兩個二級指標，其下分設物品實體損毀值、人員傷亡值、社會影響值和系統(tǒng)防護的困難性、系統(tǒng)自身的抗攻擊性等三級指標。

（二）制度性脆弱

設組織領導（建立健全重點目標反恐怖安全管理領導體系）、制度建設（建立健全重點目標反恐怖安全管理制度和責任體系）兩個二級指標，其下分設領導機構、領導責任、思想認識、日常安全管理制度、安全宣傳教育機制、風險評估機制、督導檢查機制等三級指標。

（三）治安防范能力

設人防、物防、技防、情報防等四個二級指標，其下分設配備情況、運行效果等三級指標。

（四）應急處置能力

設應急反應、協(xié)作能力、處置效果等三個二級指標，其下分設應急處置機制建設情況、反應時間、處置人員到位情況和協(xié)作機制的建立情況、行業(yè)內部協(xié)作、行業(yè)外部協(xié)作、協(xié)作效果、處置效果等三級指標。

（五）安全保障能力

設資金保障、教育訓練、預案和演練等三個二級指標，其下分設基礎設施建設情況、日常運轉資金保障、治安力量培訓情況、其他相關人員培訓情況、預案體系建設情況、預演預練與執(zhí)行情況等三級指標。

（六）系統(tǒng)外部環(huán)境影響（社會影響指標）

設環(huán)境影響、社會面防控、心理感受等三個二級指標，其下分設國家政治環(huán)境、區(qū)域治安環(huán)境、恐怖事件發(fā)生情況、嚴重暴力犯罪案件發(fā)案情況、社會矛盾疏解情況、突出社會治安問題的整治情況、公民的守法意識和規(guī)則水平、群眾安全感等三級指標。

而指標賦值則逐級選定某一級的某個指標來計算其權重。在所采集應用分析的數(shù)據(jù)充足時，可采用概率法、指數(shù)法等定量方法進行確定，數(shù)據(jù)不充分或數(shù)據(jù)量極少時宜采用定性或半定量的方法進行確定。治安風險評估往往面臨點多面廣、數(shù)據(jù)無法獲取、應用分析樣本不足無法給予充分驗證的尷尬局面，故實踐中多采用專家打分法來確定權重并進行賦值。從實戰(zhàn)部門及科研院所選擇專家若干名，對該指標采用五級打分制進行打分，即用具體數(shù)值1、2、3、4、5分別表示專家的打分結果，專家認為該指標相對其他最重要，在本層級所占比重最高的為等級Ⅰ、用數(shù)值5表示，專家認為該指標重要性較弱，在本層級所占比重較低的用相對較低的數(shù)值進行表示。

收集專家的評價結果，并使用下面公式計算該指標權重。

Xk，1，Xk，2，Xk，3，Xk，4，Xk，5為專家對該指標選擇Ⅰ等級、Ⅱ等級、Ⅲ等級、Ⅳ等級、Ⅴ等級的個數(shù)。

經過多次專家研討會的研討和論證，進行仔細的數(shù)據(jù)研判，剔除差異較大專家賦值，取其余專家賦值平均數(shù)經過數(shù)值計算做出評價指標權重與賦值。將專家問卷的評價結果代入公式，經過演算，得出評價指標權重。在確定權重的基礎上，一般采用百分制來確定最終指標的賦值分數(shù)，即指標體系構建過程中，確定每個二級指標的總分值為100分，其所屬的三級指標的賦值數(shù)值等于100乘以三級指標本身的權重。

“深入推進反恐防范規(guī)范化、制度化、標準化建設，明確反恐人防、物防、技防要求，常態(tài)化開展涉恐隱患排查整治，最大限度地降低和管控風險?！保?］鐵路運輸安全發(fā)展要求定期或不定期及時對鐵路具體區(qū)域、具體重點部位治安風險進行整體評估和局部評估。要科學制定評估標準，仔細檢查、對標評判、嚴格把關、如實反饋，認真分析已經存在的安全隱患、管理漏洞和可能存在的風險和問題。評估結束后，應當及時編制治安風險評估報告，對人力防范、物體防范、技術防范、制度防范、情報防范、應急保障、應急處置能力等方面存在的隱患和風險進行具體判定，科學評判治安風險等級、緊急程度、可接受程度與可控制范圍。各責任主體單位應當對評估結果尤其是評估發(fā)現(xiàn)的具體問題、不合格項產生的根源進行深入分析研究，及時糾錯補全。通過實施糾正措施，消除管理罅隙，補齊防范缺陷，嚴密管理制度，提升管理能力，清除風險源，盡可能將風險消除或控制在可承受范圍內，直至達到預期效果。