我國(guó)社會(huì)政策碎片化與民生困境

關(guān)鍵詞： 社會(huì)政策；碎片化；民生困境；人本取向

摘要： 新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)政策一直呈現(xiàn)出碎片化的特征，具體表現(xiàn)為非系統(tǒng)化、非一體化和非常態(tài)化。社會(huì)政策的碎片化曾經(jīng)引發(fā)了諸多民生困境。要走出民生困境，需要建構(gòu)人本取向的社會(huì)政策體系。人本取向的社會(huì)政策是一種“基本保障+資產(chǎn)積累+增能”的新范式。要建構(gòu)這樣一種新范式，社會(huì)政策的制定要由供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向，并建構(gòu)滿足民眾多層次、多樣化需求的社會(huì)政策體系。

中圖分類號(hào)： D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)： 10012435（2016）04051508

Key words： social policy； fragmentation； the plight of people's livelihood； people orientation

Abstract： Since the founding of new China， social policies have been showing the characteristics of fragmentation in China， which specially embody nonsystematization， nonintegration and nonnormalization. The fragmentation of social policies has led to a series of plights of people's livelihood. To get out of the people's livelihood difficulties， it is necessary to construct the people oriented social policies. The people oriented social policies are a new paradigm about “basic security + asset accumulation + growth”. To construct such a new paradigm， the formulation of social policies should shift from the supply oriented to demand oriented， and construct the social policy system to meet the public the multilevel and diversified needs.

社會(huì)政策是政府對(duì)社會(huì)問(wèn)題與人的需要的回應(yīng)。系統(tǒng)的、科學(xué)的社會(huì)政策可以較好地對(duì)出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題和不斷變化的人的需要作出即時(shí)有效的回應(yīng)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，淺層的、深層的社會(huì)問(wèn)題不斷出現(xiàn)，而不能得到有效的解決；同時(shí)，人的多層次、多樣化的需要不能得到有效的滿足而心存抱怨。于是，我國(guó)從事社會(huì)政策研究的學(xué)者開(kāi)始反思我國(guó)的社會(huì)政策。李迎生[1]和王思斌[2]指出，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策，我國(guó)的社會(huì)政策處于弱勢(shì)地位，并且是殘缺不全的，使得公民的社會(huì)權(quán)得不到很好地保護(hù)，加劇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。程玲的研究指出，改革開(kāi)放前我國(guó)政府建構(gòu)的社會(huì)政策體系“呈現(xiàn)出非現(xiàn)代性、非規(guī)范性、非一體化和非持續(xù)性的特征” [3]。還有學(xué)者對(duì)我國(guó)“社會(huì)保障制度碎片化”[4]和“社會(huì)保險(xiǎn)的碎片化”[5]的原因和危害進(jìn)行了揭示，分別提出了建構(gòu)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系和社會(huì)保險(xiǎn)體系的基本路徑。既有的研究基本上把握了我國(guó)社會(huì)政策的基本現(xiàn)狀，并揭示出特定社會(huì)政策的碎片化特征。本文試圖進(jìn)一步闡明新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)社會(huì)政策體系“碎片化”的具體表現(xiàn)，論證社會(huì)政策碎片化必然會(huì)引發(fā)民生困境，進(jìn)而試圖建構(gòu)出走出民生困境的社會(huì)政策新范式。

一、我國(guó)社會(huì)政策碎片化的表現(xiàn)

新中國(guó)成立之初，基于盡快恢復(fù)社會(huì)秩序的考量，國(guó)家先后制定了以社會(huì)保障為基礎(chǔ)的一系列社會(huì)政策。及至1978年，大陸逐步形成了體現(xiàn)樸素平等主義思想的初級(jí)形態(tài)的社會(huì)政策體系，其特征總體正如許多學(xué)者指出的那樣，表現(xiàn)為碎片化。后來(lái)市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革，不僅沒(méi)有改變這種狀況，在特定時(shí)期社會(huì)政策反而變得更加支離破碎。我國(guó)社會(huì)政策碎片化具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）非系統(tǒng)化

現(xiàn)代社會(huì)政策皆由一系列相互關(guān)聯(lián)、相互配合與協(xié)調(diào)的規(guī)則和行動(dòng)體系構(gòu)成的。從社會(huì)政策實(shí)踐發(fā)展史看，其主要功能在于規(guī)避工業(yè)文明所帶來(lái)的更大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，即社會(huì)政策是 “一種風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)”，履行著“重新分配風(fēng)險(xiǎn)”[6]21的職能，并通過(guò)有效的“風(fēng)險(xiǎn)管理”和“風(fēng)險(xiǎn)分配”，降低個(gè)體、組織和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而使得社會(huì)民生得以保障，而不至于讓民眾陷入生活困難、社會(huì)陷入失序或無(wú)序。但這種功能的履行，任何一個(gè)單一的社會(huì)政策皆難以擔(dān)當(dāng)，只有系統(tǒng)化的社會(huì)政策才能充分而有效地發(fā)揮其功能?？墒?，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)政策呈現(xiàn)著不完整、非均衡的非系統(tǒng)化的特征。

新中國(guó)成立后，我國(guó)政府開(kāi)始了以社會(huì)保障為核心的社會(huì)政策體系建構(gòu)。20世紀(jì)50年代一開(kāi)始，政務(wù)院就先后頒布了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》（1950）和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（1951）。這兩個(gè)文件對(duì)城市職工的基本醫(yī)療、生育、失業(yè)、養(yǎng)老、病假、傷殘、死亡等待遇作了最低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。從而在特定時(shí)期、特定群體中建構(gòu)了低水平的“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障體系。但后來(lái)，由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)的斗爭(zhēng)，出現(xiàn)了“社會(huì)問(wèn)題政治化”[7]的傾向，建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的、具有濃厚政治意識(shí)形態(tài)色彩的社會(huì)保障制度的根本目標(biāo)是要“體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的先進(jìn)性”[8]37。其邏輯是：資本主義社會(huì)曾經(jīng)出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)主義國(guó)家不應(yīng)該發(fā)生。它使得很多社會(huì)問(wèn)題——就業(yè)問(wèn)題、教育問(wèn)題、住房問(wèn)題等——隱性地存在著，導(dǎo)致了社會(huì)政策的遮蔽，影響了社會(huì)政策體系的進(jìn)一步完善。而這種社會(huì)政策體系本身有著試圖以社會(huì)保障取代社會(huì)政策的傾向，進(jìn)而忽視了其他社會(huì)政策的制定和完善，使其體系既不完整，發(fā)展也不均衡。

自改革開(kāi)放至21世紀(jì)初，伴隨著社會(huì)深度轉(zhuǎn)型，我國(guó)的社會(huì)政策也發(fā)生了較明顯的變革。這次變革是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)為核心的社會(huì)政策體系建構(gòu)過(guò)程。

20世紀(jì)80年代，基于平衡新老企業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題和提高全民所有制企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的考慮，中央政府于1984年在全民所有制企業(yè)嘗試退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)；第二年人事部發(fā)出了《勞動(dòng)人事部保險(xiǎn)福利局關(guān)于做好統(tǒng)籌退休金與退休職工服務(wù)管理工作意見(jiàn)》，確立了全民所有制企業(yè)職工養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌的基本政策框架；第三年中央政府決定在國(guó)有企業(yè)新招的工人中一律實(shí)行合同制，并規(guī)定了合同工與固定工差異化的養(yǎng)老金籌資模式和收益規(guī)則，這既是我國(guó)探索新型社會(huì)保險(xiǎn)制度開(kāi)始的標(biāo)志，也因此開(kāi)啟了基于不同福利待遇而將國(guó)有企事業(yè)單位的員工區(qū)別為體制內(nèi)和體制外的先河，社會(huì)政策也因此變得更加支離破碎。

20世紀(jì)90年代，我國(guó)政府繼續(xù)深化這種社會(huì)政策體系的建設(shè)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，1991-1999年國(guó)務(wù)院先后頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（1991）、《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（1995）、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（1997）、《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（1998）、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》（1999），至此，基本確立了現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，1988 -1999年相關(guān)部門先后出臺(tái)了《職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革設(shè)想》（1988）、《關(guān)于試行職工大病醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的建議》（1992）、《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)》（1994）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立職工基本醫(yī)療制度的決定》（1999）等文件，逐步確立了醫(yī)療成本由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)、實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度。至此，自改革開(kāi)放至新世紀(jì)之初，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)政策體系框架基本形成。但社會(huì)保險(xiǎn)并不能等同于社會(huì)政策，以社會(huì)保險(xiǎn)代替社會(huì)政策，也必然會(huì)造成社會(huì)政策體系的不完整。

21世紀(jì)，隨著民生問(wèn)題和社會(huì)公平問(wèn)題日益突出，迫切需要我國(guó)政府做出積極而有效的回應(yīng)，以滿足未來(lái)可持續(xù)的、健康發(fā)展需要。在此背景下，我國(guó)政府立足于解決當(dāng)前面臨的社會(huì)問(wèn)題并為將來(lái)的發(fā)展確立方向和原則，提出了構(gòu)建“和諧社會(huì)”的基本目標(biāo)和“科學(xué)發(fā)展觀”的基本原則，逐步確立了以“保障和改善民生與加強(qiáng)社會(huì)管理”為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，這為“社會(huì)政策時(shí)代的來(lái)臨”帶來(lái)了新的機(jī)遇和思路。以關(guān)注弱勢(shì)群體為出發(fā)點(diǎn)、以“保障和改善民生”為基礎(chǔ)、以加強(qiáng)公眾權(quán)利保護(hù)和切實(shí)保障社會(huì)公平為核心的社會(huì)政策體系正在逐步形成。但到目前為止，以滿足社會(huì)成員多樣化、多層次需要的完整的社會(huì)政策體系并未真正形成，也就難以充分發(fā)揮其正功能。

（二）非一體化

我國(guó)的社會(huì)政策非一體化是指各種社會(huì)政策以相互分離的狀態(tài)存在，具體的表現(xiàn)為：社會(huì)政策的城鄉(xiāng)分割、部門分割、地區(qū)分割、體制內(nèi)與體制外的分割等。

就城鄉(xiāng)而言，城鄉(xiāng)分割的總體性制度安排是導(dǎo)致社會(huì)政策城鄉(xiāng)分割的根源之一。從社會(huì)政策體系建構(gòu)來(lái)看，我國(guó)社會(huì)政策建構(gòu)“重城市輕農(nóng)村”“先城市后農(nóng)村”“城鄉(xiāng)有別”。以社會(huì)保險(xiǎn)為例，新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前，國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度關(guān)注的對(duì)象主要指向城市職工，農(nóng)村除了“五保制度”和“集體合作醫(yī)療”之外，農(nóng)民基本上被排斥在社會(huì)保險(xiǎn)范圍之外；改革開(kāi)放至21世紀(jì)初社會(huì)保險(xiǎn)制度改革及體系的建構(gòu)，仍以滿足城市職工和居民的需要為主。社會(huì)保險(xiǎn)是如此，其他的社會(huì)政策亦基本如是。直至21世紀(jì)，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的確立，農(nóng)村社會(huì)政策才逐步納入到新農(nóng)村建設(shè)體系之中，逐步普及了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和農(nóng)村低保制度，逐步建立了農(nóng)村醫(yī)療救助制度等。但城鄉(xiāng)的社會(huì)政策體系是兩套封閉的體系，各自封閉運(yùn)行。

就部門而言，在社會(huì)政策領(lǐng)域，長(zhǎng)期形成的部門福利根深蒂固，不同部門享有的社會(huì)福利水平、福利的供給方式往往差別懸殊。除了新中國(guó)之初在全國(guó)范圍的城市職工中實(shí)施短暫的統(tǒng)一的社會(huì)福利供給之外，改革開(kāi)放前基本上實(shí)施的是單位福利。改革開(kāi)放后，隨著福利雙軌制的實(shí)施，單位福利并未得到根本改變，單位間的福利鴻溝、國(guó)有企事業(yè)單位和政府部門同其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織間的福利鴻溝不僅沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大。以養(yǎng)老為例，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)公務(wù)員系統(tǒng)和大部分的國(guó)有事業(yè)單位，并未融入社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌之中，而且享有較高水平的養(yǎng)老服務(wù)，而企業(yè)職工基本上全部納入社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌中，他們享受的養(yǎng)老服務(wù)的水平較低。

就地區(qū)而言，由于我國(guó)地域遼闊，區(qū)域間發(fā)展不平衡，改革開(kāi)放以后，隨著社會(huì)保障“社會(huì)化”改革，中央政府在社會(huì)政策領(lǐng)域中角色的弱化甚至退出，以及地方社會(huì)政策創(chuàng)新的強(qiáng)化與跟進(jìn)，“各地社會(huì)保障制度安排和福利水平的差距進(jìn)一步加大，福利的地方化趨勢(shì)更加明顯”[9]。隨著社會(huì)保障和福利的地方化，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)居民，能夠享受比欠發(fā)達(dá)地區(qū)高得多的社會(huì)保障和社會(huì)福利，社會(huì)保障和社會(huì)福利的地區(qū)差別日趨突出。

就同一部門或單位而言，體制內(nèi)和體制外工作人員的社會(huì)保障具體制度和實(shí)際福利水平也存在著特別明顯的差異。這在政府部門、國(guó)有企事業(yè)單位表現(xiàn)得十分突出。改革開(kāi)放以來(lái)，在政府部門、國(guó)有企事業(yè)單位實(shí)行定編定崗，在編的成員屬于體制內(nèi)的人，他們能夠享有體制內(nèi)較好的福利，而在體制外的合同工、臨聘人員往往被排斥在體制福利之外。

社會(huì)保障和社會(huì)福利的“區(qū)隔”，使得社會(huì)政策的碎片化變得更加直接、具體，進(jìn)而使得城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、部門差別和個(gè)體之間的差別變成社會(huì)成員之間的直接體驗(yàn)，社會(huì)排斥和社會(huì)不平等由抽象變得具體，這嚴(yán)重影響了社會(huì)成員生存、生活和發(fā)展困境的歸因。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇，增加了社會(huì)和諧環(huán)境形成的阻力。

（三）非常態(tài)化

在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的社會(huì)政策存在著一種“事本主義”的取向，社會(huì)政策的制定本著一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的宗旨，很少考慮人的正當(dāng)、合法、真實(shí)和根本性發(fā)展的需要，也較少考慮政策的長(zhǎng)期后果，社會(huì)政策具有應(yīng)急性或非常態(tài)化的特征，這是我國(guó)社會(huì)政策碎片化的又一體現(xiàn)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，由于意識(shí)形態(tài)的原因，我國(guó)政府在某些方面采取了“非社會(huì)問(wèn)題化”[3]的策略，也就不能出臺(tái)相關(guān)社會(huì)政策。以就業(yè)政策為例，20世紀(jì)50年代，中國(guó)政府就向國(guó)際社會(huì)宣布，中國(guó)解決了失業(yè)問(wèn)題。但后來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了問(wèn)題，就業(yè)成了嚴(yán)重的問(wèn)題。面對(duì)這一問(wèn)題，政府出臺(tái)了“待業(yè)”政策，后來(lái)干脆用政治動(dòng)員的方式，號(hào)召“知識(shí)青年到農(nóng)村去”，以緩解城市就業(yè)壓力。改革開(kāi)放之初至20世紀(jì)90年代，由于意識(shí)形態(tài)的慣性，“失業(yè)”仍是一個(gè)難以啟齒的概念，面對(duì)城市企業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)職工待工和停工現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院先后頒布了《關(guān)于妥善處理部分全民所有制企業(yè)停工待工有關(guān)問(wèn)題的通知》（1990）和《國(guó)有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》（1993）政策，這兩個(gè)政策具有明顯的應(yīng)急性特征，再加上政策規(guī)定的模糊性，其實(shí)施并未達(dá)到理想效果。20世紀(jì)90年代中后期，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，大量國(guó)有企業(yè)員工在“減員增效”的改革中失業(yè)，又“創(chuàng)造性”地提出了“下崗”的概念，并出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》（1998）。這個(gè)文件只是針對(duì)大中型國(guó)有企業(yè)下崗員工提供基本生活保障、就業(yè)服務(wù)，而不針對(duì)其他企業(yè)或行業(yè)的待工和停工人員，具有明顯的甩包袱的事本主義傾向。從后來(lái)政策的實(shí)施效果來(lái)看，國(guó)家再就業(yè)工程較多地帶有“就事論事”的色彩，缺乏對(duì)整體改革的配合。這種“重事不重人”、下崗和失業(yè)區(qū)別對(duì)待的政策，也就很難解決當(dāng)時(shí)所面臨的失業(yè)和下崗問(wèn)題。總體上來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的就業(yè)政策具有明顯的丟包袱的市場(chǎng)化的傾向，而政府在促進(jìn)就業(yè)、就業(yè)服務(wù)和勞動(dòng)者權(quán)利保護(hù)等應(yīng)該有所作為的就業(yè)政策領(lǐng)域，難有很好地作為，就業(yè)政策的非常態(tài)化也就在所難免。應(yīng)急性政策不僅不利于社會(huì)保障制度銜接與監(jiān)管，還在客觀上進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距。[10]

二、我國(guó)社會(huì)政策碎片化引發(fā)的民生困境

前述碎片化特征，使得我國(guó)社會(huì)政策面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和人的多層次、多樣化的需要，必然顧猶不及。在特定的時(shí)期、特定的情況下必然會(huì)造成部分甚至相當(dāng)一部分社會(huì)成員不能為社會(huì)政策所覆蓋，而陷入民生困境。

在中國(guó)古代，“民生”問(wèn)題是個(gè)人或家庭問(wèn)題。古人云：“民生在勤，勤則不匱?！保ā蹲髠鳎ㄐ辍罚┈F(xiàn)代社會(huì)，民生一詞的內(nèi)涵進(jìn)一步擴(kuò)大，更多地體現(xiàn)為公共問(wèn)題。孫中山指出，“民生就是人民的生活——社會(huì)的生存，國(guó)民的生計(jì)，群眾的生命?！盵11]802他又指出，“民生就是政治的中心，就是經(jīng)濟(jì)的中心和種種歷史活動(dòng)的中心?！盵11]825“民生是社會(huì)一切活動(dòng)的原動(dòng)力?！盵11]835可見(jiàn)，在“三民主義”理論中，“民生”已經(jīng)涉及到了社會(huì)生活的諸領(lǐng)域，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的內(nèi)容，而取其廣義。既然民生問(wèn)題已是公共問(wèn)題，就需要全社會(huì)的共同努力來(lái)解決，也就成為執(zhí)政黨必須關(guān)注的問(wèn)題。因此，中共十七大報(bào)告提出了要“加快以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”[12]，十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)?！薄耙嘀\民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過(guò)上更好生活?！盵13]因此，從社會(huì)建設(shè)的視角來(lái)看，民生特指社會(huì)民生，是指社會(huì)成員基本生存生活狀態(tài)和切身利益，具有生存保底性、基礎(chǔ)保障性和發(fā)展性的特征。保障和改善民生需要建立基礎(chǔ)性的社會(huì)保障體系、公共衛(wèi)生體系、義務(wù)教育、住房保障制度，以更好地保障民眾基本生活、促進(jìn)人的發(fā)展與社會(huì)和諧。這些體系和制度的建構(gòu)，正是社會(huì)政策的使命，而社會(huì)政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)福利領(lǐng)域的干預(yù)，社會(huì)福利與社會(huì)民生存在著高度的一致，因此，社會(huì)政策與社會(huì)民生是高度契合的。從歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，制定和實(shí)施合理的、系統(tǒng)性的社會(huì)政策是解決民生問(wèn)題的有效途徑之一。

（一）生存型民生困境

生存型民生保障旨在保障民眾底線的基本生計(jì)，具體地包括社會(huì)救濟(jì)、最低生活保障、基礎(chǔ)性的社會(huì)保障、義務(wù)教育、基礎(chǔ)性的公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)性的住房保障等，意在解決民眾的“基本生存和生活”問(wèn)題。其本質(zhì)就是要“讓人有尊嚴(yán)的活著”，即維護(hù)“人性的尊嚴(yán)”。社會(huì)科學(xué)意義上的“人性尊嚴(yán)”是指“人基于所處的社會(huì)關(guān)系和人自身的需求，通過(guò)一定的形式而具有或表現(xiàn)出的不可冒犯、不可褻瀆、不可侵犯或不可剝奪的一種社會(huì)存在狀態(tài)?！盵14]9“人性尊嚴(yán)”是人類與生俱來(lái)的，“只要他是一個(gè)生命體，就具備了‘人性尊嚴(yán)的權(quán)利主體資格，不因其身份、性別、種族、階級(jí)、國(guó)籍、地位、能力之不同而有所不同，亦不因其對(duì)于社會(huì)之貢獻(xiàn)的多少而異其評(píng)價(jià)?！盵15]因此，生存型民生保護(hù)應(yīng)該具有“去商品化”的性質(zhì)。與之相應(yīng)，基礎(chǔ)型的社會(huì)政策應(yīng)具有“去商品化”、普惠性的特征。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，我國(guó)在城市建立了體制內(nèi)“準(zhǔn)福利國(guó)家模式”的社會(huì)政策體系，體制內(nèi)的社會(huì)成員可以獲得“無(wú)限”保障，而體制外的人由于缺少單位的支持，基本生存和正常生活難以為繼。在農(nóng)村，除了“五?！薄⒓w合作醫(yī)療和特殊困難的救助外，農(nóng)民生存主要依靠集體經(jīng)濟(jì)支持，談不上來(lái)自國(guó)家的福利支持。反之，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)處于困難時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)卻成了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的主要支撐，實(shí)際上，城市體制內(nèi)的福利的獲取主要來(lái)自于農(nóng)民的奉獻(xiàn)，這就導(dǎo)致了在很多年景中，很多農(nóng)村家庭都要度過(guò)痛苦的“青黃不接”期，過(guò)著“吃了上頓沒(méi)下頓”的生活，基本生存難以保證，正常生活難以為續(xù)。這一時(shí)期，社會(huì)政策體系是不完整的，社會(huì)政策具有明顯的“城市本位”——實(shí)際上的“官本位”——的傾向，普通農(nóng)民難以獲得來(lái)自國(guó)家層面的社會(huì)政策的“陽(yáng)光雨露”，生存和生活十分艱難。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中，鄧小平的“發(fā)展是硬道理”被部分決策者誤解為“發(fā)展經(jīng)濟(jì)是硬道理”。在這種思想指導(dǎo)之下的發(fā)展實(shí)踐，一切工作都要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。為了將國(guó)有經(jīng)濟(jì)培育成為有活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，在政府的推動(dòng)下，20世紀(jì)90年代，國(guó)有企業(yè)開(kāi)展了減員增效“運(yùn)動(dòng)”，讓數(shù)千萬(wàn)國(guó)有企業(yè)員工紛紛下崗，變?yōu)閷?shí)際的失業(yè)者，成為體制外的人。但由于社會(huì)政策體系建構(gòu)的滯后，使得相當(dāng)一部分下崗工人生活陷入了困境。在農(nóng)村，隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了“虛化”和“空洞化”，致使曾經(jīng)依賴于集體經(jīng)濟(jì)支撐的“五保制度”落空。同樣，曾經(jīng)依賴于集體經(jīng)濟(jì)支撐的合作醫(yī)療所能提供的公共醫(yī)療服務(wù)，也向“商品化”方向轉(zhuǎn)變，其結(jié)果是：五保老人老無(wú)所依，農(nóng)村出現(xiàn)了因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象，這些人的生存和基本生活難以保障。同時(shí)，大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村家庭的養(yǎng)老功能弱化，但農(nóng)村社會(huì)保障體系遲遲未能建立，很多農(nóng)村留守老人面臨生存威脅，生活十分艱難。以上種種皆由社會(huì)政策支離破碎使其保底功能難以充分發(fā)揮造成的。

（二）發(fā)展型民生困境

發(fā)展型民生保障是指有利于提高民眾發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力的生計(jì)狀態(tài)或福利狀態(tài)，它包括充分就業(yè)問(wèn)題、較高質(zhì)量的公共教育和基本的職業(yè)培訓(xùn)問(wèn)題、消除社會(huì)歧視問(wèn)題、提供公平合理的社會(huì)流動(dòng)渠道以及與之相關(guān)的基本權(quán)益保護(hù)問(wèn)題等，旨在解決民眾基本的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力問(wèn)題，從而“讓人有希望的活著”； 即在現(xiàn)有的制度安排下和相關(guān)政策的支持下，每個(gè)社會(huì)成員都能夠獲得相對(duì)均等的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力的提高，并能夠在公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。合理的社會(huì)政策可以為社會(huì)成員提供像相對(duì)公平的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力，而碎片化化、不合理的社會(huì)政策將會(huì)剝奪部分人的發(fā)展機(jī)會(huì)，阻礙個(gè)人能力的發(fā)展，從而讓這些人看不到希望。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，就就業(yè)政策而言，國(guó)家為體制內(nèi)的城市社會(huì)成員提供了“充分就業(yè)”的機(jī)會(huì)，而體制外的社會(huì)成員的就業(yè)機(jī)會(huì)被剝奪，造成了這部分社會(huì)成員就業(yè)困境，從而陷入生存困境，更談不上獲得公平的發(fā)展機(jī)會(huì)。在農(nóng)村，將農(nóng)民固定在土地上，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的“充分就業(yè)”，但這種充分就業(yè)是以犧牲進(jìn)城機(jī)會(huì)為代價(jià)，從而使農(nóng)民由一種職業(yè)固化為一種身份，再加上城鄉(xiāng)分割的戶籍制度為基礎(chǔ)的一系列制度安排，農(nóng)民謀求職業(yè)身份轉(zhuǎn)變的渠道被堵死，真正形成“龍生龍鳳生鳳，老鼠養(yǎng)兒去打洞”的職業(yè)分途和身份固化的局面。這樣的就業(yè)政策堵死了人們自由的職業(yè)流動(dòng)之路，通過(guò)自己的努力改變職業(yè)身份變得“沒(méi)有希望”。同樣，公共教育和公平教育機(jī)會(huì)也難以得到保障，基本的職業(yè)培訓(xùn)難以保證，制度性的社會(huì)歧視堵死了公平合理的社會(huì)流動(dòng)渠道。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，政府加快了社會(huì)政策的調(diào)整和創(chuàng)新，但至今仍未根本改變社會(huì)政策碎片化的現(xiàn)狀，致使相當(dāng)一部分人被排除在社會(huì)政策的關(guān)懷之外，正如有人所指出的，中國(guó)的漸進(jìn)改革過(guò)程，對(duì)許多社會(huì)群體而言，是一個(gè)走向更多的“無(wú)保障”（insecurity）的過(guò)程。[16]以公共教育為例，文革以后，我國(guó)政府加快了教育改革的步伐，教育政策發(fā)生了積極的變化，特別是近年來(lái)，教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建立、職業(yè)教育受到重視、教育資助體系逐步完善、教育不平等狀況也有所改善，但公共教育政策的碎片化狀況并未得到根本改變。公共教育投入的城市化傾向使得公共優(yōu)質(zhì)教育資源向城市集中，加劇了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡，農(nóng)民子女能夠進(jìn)入著名學(xué)府的機(jī)會(huì)變得越來(lái)越少；國(guó)家層面的公共教育均衡機(jī)制缺乏，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)各類教育之間的差距明顯；在我國(guó)高等教育領(lǐng)域，長(zhǎng)期形成了“重普通高等教育、輕職業(yè)技術(shù)教育”的理念和行為傾向，高職教育被視為二流教育。致使許多高職院校生均經(jīng)費(fèi)不足，高水平的技能型和“雙師型”教師嚴(yán)重不足，職業(yè)教育異化為“普通教育”。而高職院校恰恰集中了來(lái)自教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的孩子，他們?cè)谶@樣的高職院校中難以學(xué)到他們需要的職業(yè)技能，嚴(yán)重影響了他們?nèi)蘸蟮穆殬I(yè)發(fā)展和職業(yè)前途。

社會(huì)政策應(yīng)是一個(gè)完整的體系，任何單一的、相互分割的、支離破碎的社會(huì)政策在解決民生問(wèn)題時(shí)會(huì)出現(xiàn)“按下葫蘆，冒出瓢”的現(xiàn)象。只有各種社會(huì)政策間實(shí)現(xiàn)了有機(jī)的科學(xué)組合，才能真正發(fā)揮社會(huì)政策在克服民生困境中的作用。

三、人本取向的社會(huì)政策新范式的建構(gòu)

實(shí)踐中的社會(huì)政策價(jià)值取向大致可歸納為：“官本主義、民本主義、事本主義和人本主義”[17]。依此價(jià)值分類，社會(huì)政策取向可歸納為四種類型：官本取向、事本取向、民本取向和人本取向。由于社會(huì)政策是解決人的問(wèn)題，因此我們需要建構(gòu)人本取向的社會(huì)政策。

（一）理?yè)?jù)

在中國(guó)傳統(tǒng)中，官本主義和民本主義價(jià)值觀長(zhǎng)期并存，影響至深。從社會(huì)政策的視角看，所謂官本主義即始終置官僚或官僚行政機(jī)構(gòu)于首位，一切以確保所有官僚在國(guó)家諸分配體系中的實(shí)際利益和優(yōu)先位置的一種社會(huì)價(jià)值觀念；所謂民本主義即在官本位的前提下，以確保全體民眾享受基本權(quán)利的一種社會(huì)價(jià)值觀。官本主義的社會(huì)政策“視官僚為答案”，官僚或官僚機(jī)構(gòu)壟斷了所有的話語(yǔ)權(quán)，缺少社會(huì)和民眾的參與；在福利分配過(guò)程中，優(yōu)先滿足官僚集團(tuán)的需要，雖然有時(shí)也會(huì)給予民眾少量的福利，但體現(xiàn)了明顯的“施舍——報(bào)恩”的邏輯。社會(huì)政策的官本位必將民眾的實(shí)際利益置之度外，是碎片化的、保護(hù)少數(shù)人利益的、異化的政策。而民本主義的社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)以民為本，理念上將民眾的實(shí)際利益放在優(yōu)先考慮的位置；但在實(shí)踐中，其制定和執(zhí)行是以官本位為前提的。數(shù)千來(lái)中國(guó)文化所提倡的民本實(shí)質(zhì)上是“官以民為本”，離開(kāi)了官本，也就無(wú)所謂民本。因此，絕大多數(shù)情況下，“以民為本”往往是不可持續(xù)的，甚至不能實(shí)現(xiàn)，民本只不過(guò)是一些思想家的“烏托邦”式的設(shè)想。因而，在民本主義價(jià)值觀指導(dǎo)下制定社會(huì)政策很容易導(dǎo)致社會(huì)政策的多軌制。這樣，無(wú)論是官本主義、還是民本主義的社會(huì)政策都是碎片化的。

事本主義價(jià)值觀和人本主義價(jià)值觀可視作現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，它們的誕生皆與世俗主義的盛行密不可分。世俗主義具有豐富的內(nèi)涵，它包括關(guān)注現(xiàn)實(shí)的人本主義、關(guān)注效率的理性主義、關(guān)注自致地位的個(gè)人主義和關(guān)注社會(huì)參與的平等主義。在理性主義那里，做事情即解決問(wèn)題，做好了“事情”也就解決了問(wèn)題，而所謂“做好事情”的標(biāo)準(zhǔn)就是效率，即以較少的投入獲取較大的產(chǎn)出。因此，理性主義價(jià)值觀是事本主義的價(jià)值基礎(chǔ)。從社會(huì)政策的視角來(lái)看，事本主義就是處處以事為中心，以考核為目標(biāo)，以達(dá)標(biāo)為動(dòng)力，如此等等。[17]事本主義的社會(huì)政策“以機(jī)械性效率為標(biāo)準(zhǔn)”“視問(wèn)題的解決為答案”“視達(dá)標(biāo)為目的”。這種“以機(jī)械性效率為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行成本收益分析，以此評(píng)估公共服務(wù)績(jī)效，這樣的行政活動(dòng)自然也就談不上有效地改善人們的生存狀況?！盵18]338這樣的社會(huì)政策很容易造成“政策異化”。它使“以解決人的問(wèn)題為宗旨的公共政策卻給人們?cè)斐晌：?，即人的異化，致使人們?duì)政策不滿，反過(guò)來(lái)危及政府自身?！盵19]事本主義社會(huì)政策常常具有應(yīng)急性、事后性，缺乏前瞻性和連續(xù)性，也就缺乏預(yù)防和及時(shí)救治的基礎(chǔ)功能，它可能會(huì)導(dǎo)致“社會(huì)的坍塌”[20]15-16，而難以建構(gòu)一個(gè)“免于恐懼和貧困”[21]41的社會(huì)。

人本主義是與事本主義相對(duì)立的價(jià)值觀。從社會(huì)政策的角度來(lái)看，所謂人本主義“就是一切以人為中心，一切為了人的利益，強(qiáng)調(diào)人是社會(huì)政策思考的邏輯起點(diǎn)的一種社會(huì)價(jià)值體系，它關(guān)注的是社會(huì)政策的制訂和實(shí)施的根本出發(fā)點(diǎn)是為了人的權(quán)利、尊嚴(yán)、需要、成長(zhǎng)、發(fā)展以及最終實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值?！盵17]實(shí)際上，任何公共政策行動(dòng)的本質(zhì)和核心就是政策主體通過(guò)政策行動(dòng)彰顯人的主體性存在。人的主體性存在為社會(huì)發(fā)展提供了動(dòng)力源，而社會(huì)的全面發(fā)展也以滿足主體的需要為終極目標(biāo)。然而，在現(xiàn)實(shí)的公共政策實(shí)踐中，我們通常將公共政策單純理解為協(xié)調(diào)人們的利益關(guān)系，滿足政治需要，服膺于權(quán)力的工具，出現(xiàn)了公共政策“政治化”和“經(jīng)濟(jì)化”[7]37傾向，忽視人與自然、人與自身的關(guān)系等與人的生存、發(fā)展密切相關(guān)的基本問(wèn)題。其結(jié)果導(dǎo)致了政策與人割裂甚至對(duì)立起來(lái)，這正是自有國(guó)家以來(lái)許多政權(quán)雖歷經(jīng)更迭與變遷，但很多基本的社會(huì)問(wèn)題始終得不到很好解決的根源之所在。

人的問(wèn)題，是包括社會(huì)政策在內(nèi)的公共政策的核心問(wèn)題。哈羅德·拉斯韋爾創(chuàng)立政策科學(xué)的初衷是要幫助人們解決“社會(huì)中人的基本問(wèn)題”[22]。后來(lái)，他在《政策科學(xué)的未來(lái)》中就呼吁“建立一門以社會(huì)中人的生活的更大問(wèn)題為方向的解決問(wèn)題的學(xué)科”[23]6。RM克朗指出，政策科學(xué)是“探求對(duì)人類系統(tǒng)的了解與改進(jìn)”[24]28。他們的共同點(diǎn)是：政策科學(xué)將解決“人的問(wèn)題”為己任的，視與“人的問(wèn)題”相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題為公共政策的客體。這就決定了包括社會(huì)政策在內(nèi)的公共政策必須是人本取向的，人本取向的社會(huì)政策才能根本上讓國(guó)民走出民生困境。

（二）范式

綜上，必須建構(gòu)人本取向的社會(huì)政策新范式。人本取向的社會(huì)政策，并非福利國(guó)家式的社會(huì)政策，“因?yàn)楦＠麌?guó)家式的社會(huì)政策只會(huì)供養(yǎng)弱者，卻不能使他們變得更堅(jiān)強(qiáng)；雖可臨時(shí)緩解他們的貧困，卻很難減輕貧困的程度，更不能從根本上解決他們的貧困問(wèn)題；雖然保障了他們的基本收入，卻很難同時(shí)促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。”[25]它在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)一種叫做“福利悖論”的東西：福利國(guó)家式的社會(huì)政策在保護(hù)弱者的同時(shí)，會(huì)使得弱者更弱。我們要建構(gòu)的人本取向的社會(huì)政策的目標(biāo)應(yīng)該是：在保護(hù)弱者的同時(shí)，要使他們變得越來(lái)越強(qiáng)。因而，人本取向的社會(huì)政策應(yīng)該具備：“基本保障+資產(chǎn)積累+增能”的功能。社會(huì)政策的基本保障職能可通過(guò)“福利國(guó)家式”的社會(huì)政策來(lái)履行。而“資產(chǎn)積累”的功能只能通過(guò)“資產(chǎn)型社會(huì)政策”來(lái)實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，“資產(chǎn)型社會(huì)政策不僅能夠增加個(gè)人財(cái)富，提高個(gè)人抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，而且能更大程度地增加國(guó)家的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力，從而使社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好地協(xié)調(diào)起來(lái)。”[26]因此，“現(xiàn)代新型社會(huì)政策不能將重點(diǎn)放在窮人的基本保障上面，而應(yīng)該強(qiáng)調(diào)授權(quán)于個(gè)人，促進(jìn)個(gè)人資產(chǎn)的長(zhǎng)期積累，以推動(dòng)個(gè)人、家庭和社區(qū)的發(fā)展，并以這種發(fā)展來(lái)促進(jìn)社會(huì)整體的長(zhǎng)期發(fā)展?！盵27]由于社會(huì)政策要解決的是人的問(wèn)題，所以它還必須解決人的發(fā)展問(wèn)題。故人本取向的社會(huì)政策必須注重人力資本的投資，即加強(qiáng)在公共教育和公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投資，這種投資不僅能提高個(gè)人的人力資本儲(chǔ)備，還能提高全社會(huì)人力資本，提高國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的良性互動(dòng)，提高全社會(huì)的福祉。至此，人本取向的社會(huì)政策的基本假設(shè)是：“收入+資產(chǎn)+能力”才能使得人們過(guò)得更好些，特別對(duì)困難群體而言。

（三）策略

首先，社會(huì)政策的制定要由供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)政策的制定是供給導(dǎo)向的。供給導(dǎo)向的社會(huì)政策很容易陷入長(zhǎng)官意志的陷阱，官僚可以出于自身利益的考慮而制定出有利于官僚的社會(huì)政策，從而使得社會(huì)政策具有明顯的官本取向；或者出于政績(jī)的考量，或者出于堵漏洞的需要而制定出應(yīng)急性的事本取向的社會(huì)政策；或者出于合法性的考量，為了獲得民眾的支持和認(rèn)同，而制定出民本取向的社會(huì)政策。無(wú)論官本取向的社會(huì)政策，還是事本取向的社會(huì)政策，都必然是碎片化的；即使民本取向的社會(huì)政策，也會(huì)因?yàn)殚L(zhǎng)官意志，不能充分了解民眾的需求，而遵循“施舍——報(bào)恩”的邏輯，也會(huì)使得社會(huì)政策出現(xiàn)碎片化。社會(huì)政策制定的需求導(dǎo)向，要求社會(huì)政策制定過(guò)程中，充分傾聽(tīng)民眾的意見(jiàn)，讓他們充分表達(dá)其利益需求，這就需要開(kāi)展充分的調(diào)查研究，掌握盡可能多的需求信息；同時(shí)，在社會(huì)政策制定過(guò)程中，鼓勵(lì)和積極引導(dǎo)民眾參與其中，參與意味著平等、意味著共享，從而保護(hù)其合法的權(quán)益。依據(jù)需求導(dǎo)向制定的社會(huì)政策，由于有了充分的傾聽(tīng)、調(diào)研和民眾參與，而更容易制定出人本取向的社會(huì)政策，它更能解決人的問(wèn)題、反映人的需要。

其次，建構(gòu)滿足社會(huì)成員多層次、多樣化需求的社會(huì)政策。人本取向的社會(huì)政策一定是多層次、多樣化的，因?yàn)槿说男枰嵌鄬哟?、多樣化的。其一，建立全?guó)統(tǒng)一的普惠型的社會(huì)政策。普惠型的社會(huì)政策旨在滿足全體國(guó)民的基本需求，以保證所有的社會(huì)成員在正常的情況下能夠有尊嚴(yán)地活著，具有托底的功能。其二，建構(gòu)促進(jìn)民眾財(cái)富增長(zhǎng)的資產(chǎn)型社會(huì)政策。資產(chǎn)型社會(huì)政策旨在通過(guò)賦權(quán)等措施促進(jìn)“資本積累”，讓社會(huì)成員（特別是弱勢(shì)群體）獲得自我發(fā)展，減少其對(duì)福利的依賴，從而推動(dòng)社會(huì)的整體進(jìn)步。其三，建構(gòu)有利于提高人的能力的增能型社會(huì)政策。增能型社會(huì)政策旨在通過(guò)對(duì)個(gè)人或家庭的人力資本的投入，提升社會(huì)成員捕捉發(fā)展機(jī)會(huì)的能力，提高其職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，這不僅能改變個(gè)人和家庭的境遇，也能促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的人力資本的提升，提高國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而更好地保障和改善民生。總之，人本取向的社會(huì)政策體系由于能充分體現(xiàn)社會(huì)共享原則、特殊關(guān)照原則和全面發(fā)展原則，因而能夠更好地解決民生問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧與進(jìn)步。

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