PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的影響因素及對(duì)策

楊雪琴+劉敏

內(nèi)容摘要：建設(shè)周期較長(zhǎng)、投入資金較大以及影響因素繁多等是PPP項(xiàng)目具有的基本特征，因此這類項(xiàng)目一般不確定性較大，風(fēng)險(xiǎn)很高，在整個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)展過(guò)程中必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的管控意識(shí)。本文在闡明PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基本特征的前提下，重點(diǎn)對(duì)PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的影響因素進(jìn)行綜合分析、研究，進(jìn)而提出針對(duì)PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：PPP融資項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn) 影響因素 應(yīng)對(duì)策略

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

PPP（Public Private Partnership）模式，實(shí)際上就是公、私形成合作伙伴關(guān)系的模式，這是從20世紀(jì)90年代開(kāi)始國(guó)際上廣泛應(yīng)用、推廣的新興的合作模式。PPP的基本內(nèi)涵是政府資源和社會(huì)資本兩者通過(guò)豐富多樣的合作，在為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和互利共贏。國(guó)外對(duì)融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的研究都是依據(jù)統(tǒng)一的研究框架開(kāi)展的，即風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別-風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估-風(fēng)險(xiǎn)控制-效果評(píng)估-調(diào)整。順著這一研究思路，綜合運(yùn)用定量、定性的研究方式，從多個(gè)視角對(duì)PPP融資項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者多將研究重點(diǎn)集中于融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理（羅斌，2006；高緯，2008；聶高輝，2009）和擔(dān)保方面（劉媛媛，2008；吳琦，2006；干云峰，2008），另外，國(guó)內(nèi)還有部分學(xué)者從PPP融資模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和大型工程建設(shè)項(xiàng)目等領(lǐng)域的應(yīng)用情況入手進(jìn)行了深入研究，但是對(duì)于項(xiàng)目融資方案確定之后如何對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控等方面，卻沒(méi)有進(jìn)行較多的涉及和探討，仍需進(jìn)一步深入研究。

PPP 融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特征

PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)除具有一般風(fēng)險(xiǎn)的普遍特征外，還具有以下特征：

（一）風(fēng)險(xiǎn)的偶然性比較大

采用PPP融資模式的項(xiàng)目一般都是具有建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入需求量大、貸款償付的周期長(zhǎng)等特點(diǎn)的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不管是項(xiàng)目所處的外部環(huán)境，還是就項(xiàng)目自身的建設(shè)、運(yùn)行周期而言，PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)周期都比較長(zhǎng)。而在項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)營(yíng)周期中，項(xiàng)目所處的環(huán)境可能會(huì)產(chǎn)生不可預(yù)知的改變，還有項(xiàng)目周期越長(zhǎng)，突發(fā)情況發(fā)生的幾率越大，因此，PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的偶然性較大。

（二）項(xiàng)目主體中各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同

PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)行及順利實(shí)施需要項(xiàng)目參與各方的通力協(xié)作，但由于項(xiàng)目參與各方的預(yù)期收益和建設(shè)初衷有差別，因此他們各自所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。對(duì)政府公共部門而言，其面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)主要是對(duì)私營(yíng)企業(yè)選擇的風(fēng)險(xiǎn)、有特殊要求的公司的股本和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)于私營(yíng)企業(yè)，要面對(duì)的主要風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目所在地和公共部門相關(guān)法規(guī)等的變更對(duì)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的不確定性風(fēng)險(xiǎn)、有特殊利益要求的公司投資的風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)際收益不能達(dá)到預(yù)期需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)等。而對(duì)銀行而言，整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)給銀行貸款收回的時(shí)間及能力帶來(lái)影響。

（三）風(fēng)險(xiǎn)具有階段性特點(diǎn)

為了有效降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目的融資一般都是多種融資方式的組合，其目的就是把項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)分解到項(xiàng)目的不同階段。因此，PPP融資項(xiàng)目具有的這一特征使其風(fēng)險(xiǎn)也具備明顯的階段性特征。另外，根據(jù)這類項(xiàng)目本身具有的生命周期特征，可將PPP項(xiàng)目劃分為建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期等，不同階段的風(fēng)險(xiǎn)類別及風(fēng)險(xiǎn)大小也不盡相同，這也體現(xiàn)了融資風(fēng)險(xiǎn)較大的階段性特點(diǎn)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)具有很大的不確定性

PPP項(xiàng)目的參與主體很多，主要包括政府或公共部門、私營(yíng)企業(yè)、項(xiàng)目公司、股權(quán)和債權(quán)人、材料供應(yīng)方、建設(shè)單位、保險(xiǎn)公司和所建項(xiàng)目的最終使用人等，各方參與主體承擔(dān)各自相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，項(xiàng)目參與主體各方的協(xié)作還可能給整個(gè)項(xiàng)目帶來(lái)很大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。因此，若想有效降低這些不確定性，各個(gè)參與主體就需要通力協(xié)作、共同商討對(duì)策。另外，由于PPP項(xiàng)目的開(kāi)展主要體現(xiàn)的是公共部門的社會(huì)服務(wù)意識(shí)，因此，所在地法律法規(guī)以及公共部門相關(guān)政策的調(diào)整、變更，也會(huì)增加項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。再者，作為私營(yíng)企業(yè)，還要承擔(dān)可能的國(guó)有化改革帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP 融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素分析

（一）政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素

政治風(fēng)險(xiǎn)是指因戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)際關(guān)系變化、政權(quán)更替、法律變更等造成的PPP項(xiàng)目固定資產(chǎn)以及流動(dòng)資金等受到損失的風(fēng)險(xiǎn)?？傮w上，政治風(fēng)險(xiǎn)基本可分為兩類，即政局的穩(wěn)定性和政策、法律的穩(wěn)定性，具體而言，主要是三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)：主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和稅收風(fēng)險(xiǎn)等。通過(guò)分析總結(jié)，PPP項(xiàng)目失敗的主要原因體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：法律法規(guī)和合同監(jiān)管等的公開(kāi)透明程度不足、政府相關(guān)政策的連續(xù)性較差且變更過(guò)快以及民間資金難以預(yù)見(jiàn)和防范的政策風(fēng)險(xiǎn)。因此，為有效降低這種風(fēng)險(xiǎn)，就要求在相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行和各種特許合同的監(jiān)管過(guò)程中遵循公開(kāi)、公正、透明的原則，杜絕官僚主義現(xiàn)象的發(fā)生，盡可能將人為因素的干擾程度降到最低，進(jìn)而有效避免合作各方的利益受到損害。

（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素

經(jīng)濟(jì)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)是指因不可預(yù)知的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際需求的不確定性，使項(xiàng)目可能面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，這主要包括資金風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等。資金風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目建設(shè)的投資方不能按合同規(guī)定及時(shí)、足額地補(bǔ)充資金，從而造成項(xiàng)目建設(shè)工期延誤甚至工程停滯的風(fēng)險(xiǎn)；匯率風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目所在國(guó)家或地區(qū)的貨幣兌換、經(jīng)營(yíng)收益資金匯出等匯率的波動(dòng)可能產(chǎn)生的貨幣貶值的風(fēng)險(xiǎn)；利率風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間，因利率的變化造成項(xiàng)目的資金投入增加且相應(yīng)收益降低的風(fēng)險(xiǎn)；通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目所在地在通貨膨脹的背景下可能產(chǎn)生工資和物價(jià)水平大幅提高的情況，這將導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的升高，另外，通貨膨脹還有可能影響到國(guó)際市場(chǎng)上材料設(shè)備等價(jià)格上漲情況以及項(xiàng)目所在地貨幣貶值幅度等。

（三）工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)因素

工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要是指項(xiàng)目不能按既定工期竣工、工期延誤以及竣工后不能達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)。工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：工期延誤、建設(shè)成本超支、工程質(zhì)量不符合設(shè)計(jì)確定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求以及極端情況下可能發(fā)生的項(xiàng)目建設(shè)取消等。項(xiàng)目能否按預(yù)定工期順利竣工主要與建設(shè)資金跟進(jìn)情況、工程技術(shù)力量投入情況、后勤保障情況以及自然條件影響等多種因素有關(guān)。項(xiàng)目的工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)一般貫穿于整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和試運(yùn)營(yíng)階段，是PPP融資項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵的核心風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目存在工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)就說(shuō)明項(xiàng)目建設(shè)不能按預(yù)定計(jì)劃投入運(yùn)營(yíng)，不能有效獲得足夠的經(jīng)營(yíng)資金量用來(lái)保證費(fèi)用和償付融資債務(wù)，造成貸款利息增加，進(jìn)而增加整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)成本。

（四）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)因素

PPP項(xiàng)目應(yīng)用的技術(shù)對(duì)其自身的影響主要體現(xiàn)在技術(shù)的先進(jìn)性、可靠度、適用性、穩(wěn)定性和技術(shù)難度等方面，上述各方面在很大程度上決定了項(xiàng)目的可操作性。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的各方參與者而言，PPP項(xiàng)目的最大風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自項(xiàng)目的建設(shè)和試運(yùn)行這兩個(gè)階段，這一時(shí)期的主要問(wèn)題就是技術(shù)障礙。對(duì)PPP項(xiàng)目的技術(shù)論證應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容：所采用的工藝、設(shè)備是否先進(jìn)，工程報(bào)價(jià)是否在合理范圍，項(xiàng)目是否符合國(guó)家的相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，另外還要關(guān)注引進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備是否與項(xiàng)目所在地的基本國(guó)情相適應(yīng)，引進(jìn)的先進(jìn)技術(shù)是否有能力消化、吸收，技術(shù)和設(shè)備的引進(jìn)是否重復(fù)，資源的利用情況是否高效、節(jié)儉，是否符合項(xiàng)目所在地的相關(guān)能源政策以及是否對(duì)項(xiàng)目人員進(jìn)行有效、全面的培訓(xùn)。

（五）經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)因素

經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)主要指在項(xiàng)目建設(shè)和后期的運(yùn)行、維護(hù)過(guò)程中，因經(jīng)營(yíng)上的組織管理問(wèn)題產(chǎn)生的各類風(fēng)險(xiǎn)及損失，一般包括監(jiān)理、工程質(zhì)量、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目組織、違約等方面的風(fēng)險(xiǎn)，還包括在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間發(fā)生安全事故造成的損失以及項(xiàng)目參與各方缺失有效的溝通和協(xié)商機(jī)制產(chǎn)生的損失。另外，項(xiàng)目管理者自身的能力、長(zhǎng)期積累的相關(guān)管理和專業(yè)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)等也是評(píng)測(cè)和避免經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮的影響因素。

（六）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)因素

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指某些項(xiàng)目參與各方不可預(yù)見(jiàn)的且自身無(wú)法解決和避免的事件對(duì)項(xiàng)目造成一定的損失甚至將項(xiàng)目摧毀等的風(fēng)險(xiǎn)，例如自然災(zāi)害、疾病傳播、戰(zhàn)爭(zhēng)以及基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備遭到意外破壞等風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生了不可抗力的情況，整個(gè)項(xiàng)目可能面臨工期延誤、建成后不能正常運(yùn)營(yíng)甚至整體破壞等情況。通常情況下，項(xiàng)目建設(shè)各方主體根本不能控制和應(yīng)對(duì)所面對(duì)的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，因此基本上只能依靠有此類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司來(lái)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，在項(xiàng)目的工程實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)依據(jù)PPP項(xiàng)目的具體情況，利用有效、合理的風(fēng)險(xiǎn)分析方法，根據(jù)上述各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)篩選并確定影響融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。

應(yīng)對(duì)PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的策略

“合作”是PPP項(xiàng)目的精髓，它更加注重政府部門和社會(huì)資本之間的合作，然而私營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目參與過(guò)程中往往處于弱勢(shì)地位，因此，PPP融資項(xiàng)目應(yīng)從以下方面積極采取應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施：

（一）進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

PPP融資項(xiàng)目得以正常運(yùn)營(yíng)，首要前提是應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目各參與主體的職責(zé)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目存在的多種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理有效的分化和分擔(dān)。開(kāi)展這一工作，首先要協(xié)商確定項(xiàng)目各參與主體能夠獲得的風(fēng)險(xiǎn)紅利，然后再明確、強(qiáng)化各風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的責(zé)任，這樣才能使項(xiàng)目預(yù)定的目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)；其次是在將項(xiàng)目中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理有效的分擔(dān)后，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)各方應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的細(xì)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)描述，使項(xiàng)目的整體效益達(dá)到最大化。對(duì)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)后，項(xiàng)目主管部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控的細(xì)則內(nèi)容進(jìn)行論述，如對(duì)風(fēng)險(xiǎn)收益如何分配的詳細(xì)方案進(jìn)行說(shuō)明，這就給參與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控的各風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體提供了有效的動(dòng)力，進(jìn)而積極推動(dòng)項(xiàng)目各種風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，最終達(dá)成項(xiàng)目整體收益的最大化。

（二）繳納風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)控制成本

為保障項(xiàng)目建設(shè)的順利開(kāi)展，在合理劃分好各方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例后，各風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體應(yīng)根據(jù)自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例繳納相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，這些資金應(yīng)集中繳存至項(xiàng)目各方共同組建的項(xiàng)目公司，從而對(duì)項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體起到一定的敦促和約束作用，使項(xiàng)目各參與方能更積極地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，如果發(fā)生由項(xiàng)目某一方自身的原因?qū)е聸](méi)有有效盡到風(fēng)險(xiǎn)管控的責(zé)任和義務(wù)，給參與項(xiàng)目建設(shè)的另一方的利益造成了損害，就應(yīng)該從風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金中拿出部分資金對(duì)損失一方進(jìn)行合理的補(bǔ)償，這樣才能有效保證各方對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控力度和效果。對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制成本進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，就是政府主管部門先期對(duì)項(xiàng)目公司的建設(shè)成本和預(yù)計(jì)收益進(jìn)行測(cè)算，若實(shí)際產(chǎn)生了一定的虧損那就由政府給予適度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)可能隨時(shí)發(fā)生，項(xiàng)目各參與主體為管控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)需要付出相應(yīng)的成本，若有了合理的風(fēng)險(xiǎn)控制成本補(bǔ)償機(jī)制，各風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方就能更積極、更有效地投入全部精力來(lái)防控風(fēng)險(xiǎn)。

（三）實(shí)現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化與培養(yǎng)復(fù)合型人才

從PPP項(xiàng)目開(kāi)始立項(xiàng)、籌建，到組織建設(shè)施工以及后期的投入運(yùn)營(yíng)等整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，涉及到的問(wèn)題涵蓋面廣泛，工程建設(shè)系統(tǒng)較繁雜，因此政府主管部門和私有企業(yè)之間要努力營(yíng)造良好的合作伙伴關(guān)系，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)作配合，且為了切實(shí)保證PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展和有效運(yùn)作，應(yīng)合力組建專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)。另外，應(yīng)積極尋找高素質(zhì)的復(fù)合型人才，所謂復(fù)合型人才，就是既能勝任一些諸如文件起草、資金募集、合同洽談、風(fēng)險(xiǎn)分配、收益分配方案制定等一般工作，又具備并能熟練應(yīng)用法律、金融、管理和財(cái)務(wù)等專業(yè)知識(shí)，還擁有一定的PPP項(xiàng)目管理、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的高水平人才。高效的專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)的復(fù)合型人才是PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控必不可少的條件，然而這些資源正是我國(guó)目前所匱乏的，因此，現(xiàn)階段應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)和加大復(fù)合型人才的培養(yǎng)力度。

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