農(nóng)村環(huán)境善治的邏輯重塑

沈費(fèi)偉　劉祖云

摘要 農(nóng)村環(huán)境污染問題是我國實(shí)現(xiàn)十八屆五中全會倡導(dǎo)的五位一體重大戰(zhàn)略的突出矛盾，也是學(xué)術(shù)界需要研究的核心問題之一。本研究利用利益相關(guān)者理論分析法，對我國農(nóng)村環(huán)境治理失靈的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行理論解釋，認(rèn)為政府、企業(yè)、城市、村民、環(huán)保組織、科研院校等利益相關(guān)者的不同利益訴求和行為導(dǎo)向，造成了目前農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)困境。分析發(fā)現(xiàn)：正是政府層面重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕視監(jiān)管職責(zé)；企業(yè)層面重視經(jīng)濟(jì)利潤，輕視社會責(zé)任；農(nóng)民層面重視生計(jì)訴求、輕視安全需求；城市層面突破政府管制，轉(zhuǎn)嫁污染成本；環(huán)保組織力量資源有限，難以提供環(huán)保功能以及科研院校重視環(huán)保技術(shù)研發(fā)，輕視科技推廣，才導(dǎo)致了現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境污染愈演愈烈。因此，只有明確政府、企業(yè)、城市、村民、環(huán)保組織、科研院校等利益相關(guān)者的角色定位，充分發(fā)揮好各自的環(huán)保功能，真正構(gòu)建起農(nóng)村環(huán)境的共同治理體系，才能克服不同利益相關(guān)者之間的沖突和相互博弈狀態(tài)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治的目標(biāo)。研究結(jié)論表明：農(nóng)村環(huán)境善治的內(nèi)涵體現(xiàn)為政治國家與公民社會的合作參與、共同治理鄉(xiāng)村環(huán)境問題，其主要特征為合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性，其實(shí)質(zhì)是在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，構(gòu)建起強(qiáng)國家和強(qiáng)社會的“雙強(qiáng)”模式。通過構(gòu)建這種“雙強(qiáng)”模式使國家與社會在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中達(dá)成利益均衡共識，彼此協(xié)同合作，共同致力于鄉(xiāng)村環(huán)境的善治之道，以此徹底改變現(xiàn)在的鄉(xiāng)村污染面貌，最終實(shí)現(xiàn)十八屆五中全會倡導(dǎo)的生態(tài)良好農(nóng)村戰(zhàn)略構(gòu)想。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村環(huán)境；利益相關(guān)者理論；共同治理；強(qiáng)國家一強(qiáng)社會；鄉(xiāng)村善治

中圖分類號 X506 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）05-0032-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.05.004

近年來，農(nóng)村環(huán)境問題得到政府部門、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、大眾媒體和農(nóng)民群體的廣泛關(guān)注和策應(yīng)。2006年，中央政府首次提出新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，其中村容整潔即是對農(nóng)村環(huán)境問題的關(guān)照與重視。2008年，國家實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”政策，當(dāng)年就投入5億元資金用于支持農(nóng)村開展環(huán)境綜合整治和生態(tài)示范創(chuàng)建。黨的十八大報(bào)告更是把生態(tài)文明建設(shè)放到了與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)同等重要的位置，強(qiáng)調(diào)落實(shí)五位一體的重大戰(zhàn)略。由此可見，政府已經(jīng)意識到片面追求城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視農(nóng)村環(huán)境污染問題，必然會導(dǎo)致社會的失衡與動(dòng)蕩，而當(dāng)前對于農(nóng)村環(huán)境的高度關(guān)注亦是對建設(shè)社會主義和諧社會和滿足社會公平正義訴求的反映與寫照。然而，從現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以清晰直觀地看出，我國目前的農(nóng)村環(huán)境問題依然非常嚴(yán)峻，譬如，我國“癌癥村”數(shù)量不斷增加，已經(jīng)超過247個(gè)，涵蓋了27個(gè)省份，主要緣于附近的化工廠、印染廠、造紙廠等企業(yè)生產(chǎn)的污染廢水排放所致。據(jù)《中國環(huán)境報(bào)》報(bào)道，僅2013年我國農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量就達(dá)到1.5億t、生活污水產(chǎn)生量約110億t，均超過了縣城的排放量，與城市的排放量接近。另外，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增，已成為引發(fā)社會矛盾，影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大障礙。因此，在未來一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村環(huán)境問題依然是各級黨委和政府面臨的重要任務(wù)，也是學(xué)術(shù)界需要研究的核心問題之一。

從目前理論界對于“農(nóng)村環(huán)境治理”的學(xué)術(shù)成果來看，主要集中于三大學(xué)科的探討：其一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的環(huán)境規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村公共物品供給等方面的探究；其二是政治社會學(xué)角度的環(huán)境正義理論、新農(nóng)村建設(shè)等方面的研究；其三是地理學(xué)角度的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃、區(qū)域生態(tài)環(huán)境布局等問題討論。縱觀這些研究視角，其研究路徑大抵都遵循農(nóng)村環(huán)境污染的歷史變遷、鄉(xiāng)村社會污染的種類、特點(diǎn)、原因分析、影響探討以及如何提升農(nóng)村環(huán)境治理的績效等方面；并且在研究范式上，也大都利用經(jīng)濟(jì)學(xué)的“環(huán)境規(guī)制理論”來剖析和論述農(nóng)村環(huán)境污染的形成機(jī)理。由此可見，現(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)村環(huán)境問題的研究大多停留于對鄉(xiāng)村環(huán)境的技術(shù)層面認(rèn)知，學(xué)術(shù)界非常缺乏富有深度的環(huán)境治理失靈的理論闡述?；诖?，本研究擬從管理學(xué)的視角，嘗試應(yīng)用“利益相關(guān)者理論”的分析框架來對中國的農(nóng)村環(huán)境污染問題進(jìn)行理論解析，并試圖在此基礎(chǔ)上對農(nóng)村環(huán)境善治進(jìn)行科學(xué)、合理的路徑創(chuàng)建，以期能夠更好地回應(yīng)“城鄉(xiāng)環(huán)境失衡、農(nóng)村環(huán)境問題凸顯”等一系列主要矛盾和問題。

1 利益相關(guān)者理論：農(nóng)村環(huán)境治理的一個(gè)理論框架

作為管理學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)重要理論，利益相關(guān)者理論（Stakeholder Theory）最早發(fā)端于18世紀(jì)末期，主要泛指某些特定活動(dòng)或在企業(yè)工作中專門從事“下注”的人。之后，隨著當(dāng)時(shí)主流的“股東至上理論”在實(shí)際中的屢遭“碰壁”，許多大型企業(yè)在激烈的市場競爭中紛紛陷入了公司治理與企業(yè)社會責(zé)任的困境。在此背景下，1929年，美國通用電氣公司的一位經(jīng)理在公開場合宣講道：“在企業(yè)內(nèi)部，除了股東擁有自身的權(quán)益外，廣大雇員、顧客，甚至是社會公眾也都有著強(qiáng)烈的利益訴求，因此，我們有責(zé)任保護(hù)好這部分人的利益?！?932年，Aldolf Bede、GardinerMealls在《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》中也提出：“在目前股東至上理論盛行的同時(shí)，理論界已經(jīng)發(fā)出了不同的聲音。”在經(jīng)過了Penrose等人的努力下，1963年，美國斯坦福大學(xué)的一個(gè)研究小組正式提出了利益相關(guān)者理論的概念，即利益相關(guān)者是這樣的一類團(tuán)體：如果沒有他們的支持，組織就不可能生存。盡管這個(gè)定義存在著許多模糊性，也很片面與抽象，譬如，其單方面強(qiáng)調(diào)了利益相關(guān)者對于整個(gè)組織的影響，但卻忽略了組織對于利益相關(guān)者的作用，盡管如此，該概念的提出對于利益相關(guān)者理論的建構(gòu)起了重要的開拓性與助推意義。在此之后，Eric Rhenman對利益相關(guān)者概念進(jìn)行了完善與補(bǔ)充，將利益相關(guān)者理解為：“那些依靠企業(yè)來實(shí)現(xiàn)其個(gè)人目標(biāo)，而企業(yè)也依靠他們來維持生存的群體或者個(gè)人?！?0世紀(jì)70年代以來，特別是美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Freeman的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，使得利益相關(guān)者理論走向成熟，并趨于完善。在《戰(zhàn)略性管理：一種利益相關(guān)者方法》一書中，F(xiàn)reeman從廣義上對利益相關(guān)者進(jìn)行了定義，他認(rèn)為：“利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個(gè)體和群體?！睆腇reeman的利益相關(guān)者定義出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)，利益相關(guān)者除了包括傳統(tǒng)意義上的股東、債權(quán)人、供應(yīng)商等，還將雇員、政府部門、社會公眾、社會組織等囊括在內(nèi)。繼Freeman之后，又有許多重量級的學(xué)者為利益相關(guān)者理論“貼磚加瓦”，從而極大地拓展了該理論的深度和廣度。譬如，Mitchell從影響力、合法性和緊迫性三方面來詮釋利益相關(guān)者理論。Starik根據(jù)動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的劃分，論述了現(xiàn)實(shí)利益相關(guān)者和潛在利益相關(guān)者的內(nèi)涵和應(yīng)用。Clarkson在考察了利益相關(guān)者與企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的關(guān)系后，提出了主動(dòng)利益相關(guān)者與被動(dòng)利益相關(guān)者，首要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者，并對其進(jìn)行了深入的探究與敘述。

縱觀上述利益相關(guān)者理論的論述，我們總結(jié)出該理論的主要內(nèi)涵是：在社會環(huán)境中，任何組織或者社會系統(tǒng)的行為活動(dòng)與管理過程都不是孤立存在的，相反，組織的目標(biāo)是在協(xié)調(diào)各方利益主體基礎(chǔ)上，進(jìn)行充分的資源整合和優(yōu)化配置從而實(shí)現(xiàn)效用和利益最大化的過程中實(shí)現(xiàn)的。從對利益相關(guān)者理論的演化過程邏輯來窺探，其大致經(jīng)歷了從利益相關(guān)者的“影響”到“參與”，再到“共同治理”這樣三個(gè)線性拓展與深化階段。在“利益相關(guān)者影響”階段，理論界對早期的“股東至上理論”進(jìn)行了批判與挑戰(zhàn)，學(xué)者們試圖表明，在企業(yè)組織內(nèi)部除了股東利益外，雇員和社會公眾的利益同樣需要被保護(hù)和尊重。在“利益相關(guān)者參與”階段，組織在意識到了利益相關(guān)者的利益訴求、行為活動(dòng)和影響范圍等因素后，開始將利益相關(guān)者問題納入組織內(nèi)部議程，努力將“沖突矛盾”轉(zhuǎn)化為“彼此間的合作”。到了20世紀(jì)90年代，許多利益相關(guān)者已經(jīng)由“自發(fā)”轉(zhuǎn)向“自覺”，其行為也從之前的“參與”走向現(xiàn)在的“共治”。利益相關(guān)者共同治理理論的適時(shí)而生意味著，利益相關(guān)者應(yīng)該擁有平等的地位、公平的機(jī)會、自由的話語權(quán)、有義務(wù)和責(zé)任共同致力于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而服務(wù)于組織的績效提升。

總體來說，利益相關(guān)者理論不僅為我們指出了組織內(nèi)不同利益相關(guān)者的身份和地位，客觀反映了各個(gè)利益相關(guān)者的不同現(xiàn)實(shí)利益訴求和行為邏輯，為我們了解農(nóng)村環(huán)境治理過程中政府、企業(yè)、城市、村民、社會組織、科研院校等各個(gè)利益主體的利益博弈和行為過程提供了很好地分析框架，而且該理論也清晰地呈現(xiàn)了利益相關(guān)者從“影響”到“參與”再到“共同治理”的變遷過程，為我們在未來設(shè)計(jì)農(nóng)村環(huán)境善治的制度路徑中提供了很好地觀察思路和理論視野?；诖?，本研究希冀引入“利益相關(guān)者理論”這一管理學(xué)的分析范式，針對當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理失靈的現(xiàn)實(shí)問題給予理論詮釋并進(jìn)行學(xué)理分析，其目的旨在于在達(dá)成農(nóng)村環(huán)境治理各個(gè)利益相關(guān)主體利益訴求基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)利益均衡的制度性路徑，以此實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、城市、村民、社會組織以及科研院校等利益主體的共同治理，塑造“強(qiáng)國家一強(qiáng)社會”的發(fā)展格局，最終推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境的良善治理。

2 農(nóng)村環(huán)境污染內(nèi)在機(jī)理的理論解釋

從利益相關(guān)者理論來審視當(dāng)前我國的農(nóng)村環(huán)境治理問題，政府、企業(yè)、城市、村民、社會組織、科研院校等利益相關(guān)者對于農(nóng)村環(huán)境污染都具有不可推卸的責(zé)任，正是政府層面重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕視監(jiān)管職責(zé)；企業(yè)層面重視經(jīng)濟(jì)利潤，輕視社會責(zé)任；農(nóng)民層面重視生計(jì)訴求，輕視安全需求；城市層面突破政府管制，轉(zhuǎn)嫁污染成本；環(huán)保組織力量資源有限，難以提供環(huán)保功能以及科研院校重視環(huán)保技術(shù)研發(fā)，輕視科技推廣，才導(dǎo)致了現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境污染問題頻發(fā)，甚至愈演愈烈。

2.1 政府層面：重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕視監(jiān)管職責(zé)

公共選擇理論啟示我們，政府除了以公共組織形象維護(hù)社會公正與平等利益外，作為政府組成的官員個(gè)體也擁有理性經(jīng)濟(jì)人的利益訴求，許多政府官員經(jīng)常會突破現(xiàn)有的規(guī)章制度去獲取更多的資源和利益，從而形成了以經(jīng)濟(jì)增長作為合法性存在基礎(chǔ)的發(fā)展型政府模式。在發(fā)展型政府模式下，政府作為農(nóng)村環(huán)境治理中最主要的利益相關(guān)者出現(xiàn)了一系列偏離自身行為的做法，從而導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管的失靈。首先，在當(dāng)前以GDP考核為官員主要晉升的錦標(biāo)賽體制下，地方官員選擇將大量的資金、人力、物力投入到能夠快速產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的城市工業(yè)領(lǐng)域，而很少愿意將有限的資源用于較少產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)村基本公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)。其次，在政府的環(huán)境監(jiān)管體制上，目前存在著職能交叉、權(quán)責(zé)不對等、監(jiān)管力量薄弱等問題。眾所周知，我國的環(huán)境監(jiān)管部門只設(shè)置到縣級政府，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村層次沒有專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)和專職環(huán)保人員，而環(huán)境問題是末端治理問題，最需要基層監(jiān)管部門的有效監(jiān)管，可是當(dāng)前在這方面環(huán)保監(jiān)管體制依舊沒法避免這種監(jiān)管真空現(xiàn)象的出現(xiàn)。再次，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的法律法規(guī)權(quán)威性和有效性不足，對違法懲處力度小，不能起到有效維護(hù)農(nóng)村環(huán)境的目的，并且有些環(huán)境法規(guī)早已過時(shí)，難于發(fā)揮制約破壞環(huán)境行為的作用。最后，地方保護(hù)主義直接助長了許多環(huán)境污染現(xiàn)象的滋生，“搭便車”成為地方官員的首選，環(huán)境污染的“公地悲劇”始終難于遏制。

2.2 企業(yè)層面：重視經(jīng)濟(jì)利潤，輕視社會責(zé)任

企業(yè)作為農(nóng)村環(huán)境治理的利益相關(guān)者，理應(yīng)在保護(hù)農(nóng)村環(huán)境、優(yōu)化區(qū)域生態(tài)方面發(fā)揮作用。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻不盡如人意，現(xiàn)實(shí)中企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利潤目標(biāo)指引下，存在著忽視社會責(zé)任和道德倫理的問題，造成大型企業(yè)破壞環(huán)境的現(xiàn)象數(shù)不勝數(shù)。當(dāng)前，企業(yè)破壞鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在機(jī)理主要有三方面：首先，地方政府傾向于大規(guī)模的招商引資，爭取項(xiàng)目，將大量高耗能、高污染的初級加工產(chǎn)業(yè)引進(jìn)到本轄區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營，結(jié)果不僅浪費(fèi)資源，而且極大地破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境，進(jìn)而引發(fā)眾多環(huán)境抗?fàn)幨录?。其次，農(nóng)村本地的企業(yè)大多以粗放型和勞動(dòng)密集型為主，這些企業(yè)不僅數(shù)量多、技術(shù)含量低、機(jī)器設(shè)備相對簡陋且排污量大，而且工作人員環(huán)保意識薄弱、文化素質(zhì)不高，致使將生產(chǎn)的大量工業(yè)污水、廢水和毒水直接排入到鄉(xiāng)村河道中，從而引發(fā)大面積水質(zhì)和土壤污染。最后，按照“污染者付費(fèi)”的原則，許多大型污染重工業(yè)在城市環(huán)保監(jiān)管部門的嚴(yán)厲打擊與管制下難以尋找到自身的發(fā)展之地，因此眾多企業(yè)迫于“無奈”將主要的工業(yè)設(shè)備和公司場地遷移到偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，這種直接將城市污染企業(yè)的排污成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村的環(huán)境中，更加劇了農(nóng)村的污染問題。

2.3 農(nóng)民層面：重視生計(jì)訴求，輕視安全需求

鄉(xiāng)村是農(nóng)民的故鄉(xiāng)，農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)起維護(hù)家園環(huán)境的重?fù)?dān)，但現(xiàn)實(shí)中，許多農(nóng)民由于自身文化素質(zhì)較低、環(huán)保意識淡薄以及出于家庭生計(jì)考慮，經(jīng)常對鄉(xiāng)村環(huán)保表現(xiàn)出漠不關(guān)心、不予重視，甚至惡意破壞的態(tài)度，致使農(nóng)村環(huán)境污染問題難以遏制。農(nóng)民選擇破壞環(huán)境，追求自身經(jīng)濟(jì)利益的行為邏輯具體表現(xiàn)在以下四方面：其一，農(nóng)民在日常勞作中，一味地追求農(nóng)作物產(chǎn)量，大量使用化肥和農(nóng)藥，結(jié)果導(dǎo)致土壤結(jié)構(gòu)破壞和土壤肥力降低，引發(fā)土質(zhì)污染和水污染問題，這樣反而使得沾染大量農(nóng)藥的糧食和蔬果瓜果直接危害到農(nóng)民的生命健康。其二，農(nóng)民缺乏環(huán)保知識，生態(tài)意識薄弱，對農(nóng)村垃圾亂堆亂放，畜禽糞便隨意濫排，完全不考慮公共環(huán)境之于自身及其家人的重要性，使得農(nóng)村環(huán)境的“臟、亂、差”成為常態(tài)。其三，廣大村民文化素質(zhì)較低，認(rèn)識不到許多污染源的危害性與嚴(yán)重性，有些村民即使知道環(huán)境污染的危害性，但也不知道如何維護(hù)周圍生態(tài)，只好選擇安于現(xiàn)狀，充當(dāng)“順民”角色。其四，長期以來，農(nóng)民形成的不良生活習(xí)慣，短期經(jīng)濟(jì)利益追求和狹隘思維模式等都難以更改，在農(nóng)村環(huán)保上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和具體行動(dòng)，加大了農(nóng)村環(huán)保整治難度。

2.4 城市層面：突破政府管治，轉(zhuǎn)嫁污染成本

從理論上來看，城市作為農(nóng)村的共生面，兩者互相聯(lián)系，共同發(fā)展。然而現(xiàn)實(shí)中，城市的發(fā)展一直都是建立在對農(nóng)村的資源汲取和污染轉(zhuǎn)移之上。建國之初，國家就制定了偏向城市發(fā)展的工業(yè)戰(zhàn)略，提倡農(nóng)村支持城市，優(yōu)先發(fā)展城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)，通過農(nóng)業(yè)稅收、價(jià)格剪刀差、生產(chǎn)要素不平等交換等方式來助推城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。到了改革開放初期，政府又確立了城鄉(xiāng)二元體制，嚴(yán)重剝奪了農(nóng)村生存發(fā)展的權(quán)利，致使城鄉(xiāng)貧富差距日益擴(kuò)大。在農(nóng)村環(huán)境問題上，政府也采取的是重視城市環(huán)境保護(hù)，忽視農(nóng)村環(huán)境治理的態(tài)度，由于上述歷史原因致使農(nóng)村的環(huán)境問題一直處于擱置不管的狀態(tài)，長期得不到很好地解決，這是政府對農(nóng)村的“歷史虧欠”。另外，城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，采取的是粗放型的重工業(yè)發(fā)展策略，這種做法雖然在短期內(nèi)能夠快速的提升經(jīng)濟(jì)的增長，但是卻浪費(fèi)了大量的資源，而且產(chǎn)生了許多工業(yè)廢水、廢氣和固體廢棄物，在政府監(jiān)管不力的情形下，許多城市垃圾轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，城市居民的生活污水也擴(kuò)散蔓延到鄉(xiāng)村地帶，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境“雪上加霜”，生態(tài)破壞程度更加惡劣。

2.5 環(huán)保組織：力量資源有限，難以提供環(huán)保功能

相較于農(nóng)民個(gè)體，農(nóng)村環(huán)保組織具體天然的優(yōu)越性，它能夠克服單個(gè)農(nóng)民行動(dòng)的局限與困難，通過組織整合村民力量，形成具有共同利益訴求的團(tuán)體，致力于改善農(nóng)村生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會善治的目標(biāo)。農(nóng)村環(huán)保組織在農(nóng)村環(huán)境治理中也是其中一個(gè)重要的利益相關(guān)者，但是當(dāng)前內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會的環(huán)保組織由于資金短缺、力量薄弱、能力有限，從而無法承擔(dān)起維護(hù)農(nóng)村環(huán)境，保障農(nóng)民生命健康安全的責(zé)任。現(xiàn)階段，農(nóng)村環(huán)保組織在農(nóng)村環(huán)境治理中的不足與缺陷主要體現(xiàn)在以下三方面：首先，農(nóng)村環(huán)保組織力量相對薄弱，在農(nóng)村環(huán)境政策制定與執(zhí)行，監(jiān)督和維護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境治理問題中明顯“有心無力”，無法發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)保效用。其次，農(nóng)村環(huán)保組織缺少資金和人員支持，這直接影響到它的辦事效率和工作職能，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，許多事情的處理都需要財(cái)政支持，但是目前環(huán)保組織在這方面存在著巨大的困境，資源短缺嚴(yán)重。最后，農(nóng)村環(huán)保組織發(fā)育程度較低，數(shù)量有限，對于農(nóng)村環(huán)境治理的參與力度和廣度明顯不夠，不能承擔(dān)起保障農(nóng)村環(huán)境，維護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)的重?fù)?dān)。

2.6 科研院校：重視環(huán)保技術(shù)研發(fā)，輕視科技推廣

科研院校、高等研究機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村環(huán)境治理中的重要利益相關(guān)者，其在研發(fā)新型的鄉(xiāng)村除污技術(shù)、加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保設(shè)備推廣、普及農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)保知識等方面都具有不可推卸的責(zé)任。但目前，科研院校在農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域依然未能履行自身的角色，無法發(fā)揮保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的功能，具體表現(xiàn)為三方面：第一，我國的科研院所在環(huán)保領(lǐng)域投入資金較低，而且主要服務(wù)于城市環(huán)境治理，農(nóng)村環(huán)境長期得不到科研院校的重視與認(rèn)真對待，致使農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)象嚴(yán)峻。其次，科研院所和高等院校普遍存在著角色缺位的問題，只重視事前環(huán)保技術(shù)研發(fā)，而忽視之后的應(yīng)用和改進(jìn)，即使已經(jīng)研發(fā)的環(huán)保技術(shù)和清潔設(shè)備也沒有投入到鄉(xiāng)村環(huán)境的治理中，導(dǎo)致環(huán)保技術(shù)無法真正的服務(wù)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理的目標(biāo)。最后，在農(nóng)村環(huán)保的產(chǎn)、學(xué)、研體系上，目前尚未形成政府、科研院校、農(nóng)村三方的合作和嫁接，由于這種鄉(xiāng)村環(huán)保科研產(chǎn)業(yè)鏈沒有建立，現(xiàn)實(shí)中難于提升農(nóng)村環(huán)境污染治理效率，使得生態(tài)依舊惡劣。

綜上所述，由于各個(gè)農(nóng)村環(huán)境治理主體在角色定位、責(zé)任承擔(dān)和功能作用等方面出現(xiàn)了錯(cuò)誤思維，因而使得農(nóng)村環(huán)境污染問題始終難以解決。從農(nóng)村環(huán)境治理體系的角度出發(fā)，不同利益相關(guān)者之間的關(guān)聯(lián)性和相互博弈更是加劇了農(nóng)村環(huán)境污染的嚴(yán)重性，這方面的理論邏輯在于：首先，在政府、企業(yè)與環(huán)保之間，發(fā)展型政府重視大型污染企業(yè)為其創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值，而忽視不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的環(huán)保組織，企業(yè)也需要得到政府的政策優(yōu)惠、稅收減免與土地提供，由此，政企合作追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，共同破壞環(huán)境；其次，在政府、城市與農(nóng)村之間，政府長期以犧牲農(nóng)村的利益為代價(jià)助推城市的發(fā)展，而城市在政府政策的驅(qū)動(dòng)下，加緊對農(nóng)村資源汲取和利益剝削，將大量的污染成本轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，使得農(nóng)村環(huán)境不斷惡化；最后，在政府、農(nóng)民與科研院校之間，科研院校得不到政府在農(nóng)村環(huán)保方面的資金資助，因而無心也無力投入到農(nóng)村的環(huán)境治理中，而農(nóng)民作為農(nóng)村的利益主體，由于缺乏知識，追求短期經(jīng)濟(jì)效益，漠視對環(huán)境的保護(hù)。在這樣的農(nóng)村環(huán)境治理主體間相互作用機(jī)制下，農(nóng)村環(huán)境的“臟、亂、差”現(xiàn)象始終得不到扭轉(zhuǎn)，環(huán)保治理失靈成為現(xiàn)實(shí)的常態(tài)。

3 共同治理：實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治的路徑走向

中國農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重、鄉(xiāng)村環(huán)境治理效率低下的本質(zhì)原因在于各個(gè)利益相關(guān)者的不同利益訴求和行為導(dǎo)向，直接形成了目前農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)困境。利益相關(guān)者理論中的共同治理內(nèi)涵是讓所有為組織的財(cái)富創(chuàng)造作過貢獻(xiàn)的產(chǎn)權(quán)主體參與到組織的治理中，體現(xiàn)了利益相關(guān)者之間為了組織的整體利益而合作的思想。因此，依據(jù)利益相關(guān)者理論分析，唯有實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、城市、村民、環(huán)保組織、科研院校等利益相關(guān)者的有效銜接和共同治理，才能從根源上真正解決農(nóng)村環(huán)境治理失靈的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會環(huán)境善治的目標(biāo)。

3.1 政府層面：轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，重塑監(jiān)管職責(zé)

農(nóng)村環(huán)境的強(qiáng)外部性特點(diǎn)決定了鄉(xiāng)村的環(huán)境治理必須由政府來進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)管保護(hù)。針對目前政府在農(nóng)村環(huán)境中的角色定位錯(cuò)誤，監(jiān)管績效低下等問題，我們迫切需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，重塑政府在農(nóng)村中的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。筆者認(rèn)為，要從根本上扭轉(zhuǎn)政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的失靈頑疾需要從以下四方面著手：第一，轉(zhuǎn)變政府職能，力推發(fā)展型、建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，服務(wù)型政府以社會發(fā)展為中心，強(qiáng)調(diào)公民本位、權(quán)利本位和社會本位。通過服務(wù)型政府建設(shè)，減少地方政府不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為，切實(shí)增加環(huán)境保護(hù)支出在財(cái)政支出中的比重，完善農(nóng)村基本公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)；第二，健全農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體制，理順各級政府監(jiān)管權(quán)限，加大各部門的互動(dòng)與合作，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級應(yīng)設(shè)置統(tǒng)一的環(huán)保機(jī)構(gòu)，并配置充足的監(jiān)管人員，履行好環(huán)境末端治理的任務(wù)；第三，完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律體系，政府做到依法行政，依法監(jiān)管，實(shí)行地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)問責(zé)制度，嚴(yán)懲一切破壞環(huán)境的違法行為；第四，轉(zhuǎn)變以GDP為導(dǎo)向的官員績效考核模式，提倡將綠色GDP作為衡量官員晉升的標(biāo)準(zhǔn)，通過克服地方保護(hù)主義，保障農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量。

3.2 企業(yè)層面：優(yōu)化產(chǎn)業(yè)重組，加強(qiáng)社會責(zé)任

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀(jì)70年代以來為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾做出了重要的貢獻(xiàn)，但是隨著社會的發(fā)展，許多企業(yè)已經(jīng)跟不上工業(yè)化、信息化的大潮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對于農(nóng)村環(huán)境的侵害也越來越突出，迫切需要對其調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行優(yōu)化重組，以此減少甚至消滅高耗能、高污染、低效益的企業(yè)。現(xiàn)實(shí)中，一方面，鄉(xiāng)村企業(yè)自身應(yīng)改變以往粗放型的生產(chǎn)模式，通過逐漸引進(jìn)新的經(jīng)營管理方法、先進(jìn)的科研技術(shù)和設(shè)備、優(yōu)秀的人才隊(duì)伍，以此向集約型的現(xiàn)代企業(yè)方向發(fā)展；另一方面，政府應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)引進(jìn)高耗能、高污染企業(yè)的發(fā)展思路，通過招商引資策略真正將資質(zhì)水平高、環(huán)保效益好、富有發(fā)展前景的企業(yè)引入到本地區(qū)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村企業(yè)適時(shí)轉(zhuǎn)型。政府應(yīng)設(shè)置環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防城市中污染大又難以治理的大型重工業(yè)搬遷到鄉(xiāng)村進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的情況出現(xiàn)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即給予關(guān)閉停產(chǎn)的懲罰，并追究企業(yè)負(fù)責(zé)人的民事和刑事責(zé)任。此外，分布于城鄉(xiāng)的所有企業(yè)都應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任意識和企業(yè)道德倫理，完善排污費(fèi)制度，自覺履行環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

3.3 農(nóng)民層面：學(xué)習(xí)環(huán)保知識，保護(hù)鄉(xiāng)村家園

保護(hù)好鄉(xiāng)村的環(huán)境，就等于在維護(hù)農(nóng)民自身的生存權(quán)益，因此提升農(nóng)村環(huán)境的質(zhì)量，農(nóng)民應(yīng)該是最大的受益者和責(zé)任者。當(dāng)前，農(nóng)民在推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理過程中，最需要的是通過電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、報(bào)紙、圖書等各種平臺和載體增強(qiáng)自身的環(huán)保知識，提升對于環(huán)境保護(hù)的意識，從而扭轉(zhuǎn)長期以來對于農(nóng)村環(huán)保認(rèn)識的欠缺。以往農(nóng)民做出的各種破壞環(huán)境的行為，很多時(shí)候是因其不具備環(huán)保知識和相關(guān)環(huán)境生態(tài)意識導(dǎo)致的，讓農(nóng)民了解環(huán)境保護(hù)重要性，激發(fā)村民參與環(huán)境的主動(dòng)性和積極性，能夠在農(nóng)村中形成良好的生態(tài)文明保護(hù)氛圍，有利于農(nóng)村整體環(huán)境治理的改善。提升環(huán)保意識是第一步，農(nóng)民還需在日常生活中養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，自覺遵守環(huán)境規(guī)則，不隨地亂扔垃圾，肆意排放生活污水，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中科學(xué)合理使用化肥、農(nóng)藥等化學(xué)物品。此外，村民應(yīng)增強(qiáng)自身的維權(quán)意識，對于生活和生產(chǎn)中人們破壞環(huán)境的行為，能夠通過正當(dāng)渠道和法律途徑，實(shí)現(xiàn)自身利益的訴求，要敢于監(jiān)督、反應(yīng)和表達(dá)，自覺承擔(dān)起在農(nóng)村環(huán)境治理中的主人翁角色。

3.4 城市層面：嚴(yán)禁污染轉(zhuǎn)移，幫扶農(nóng)村發(fā)展

長期以來我國實(shí)行的城市偏向政策和城鄉(xiāng)二元體制盡管使得城市實(shí)現(xiàn)了跨越式地發(fā)展，然而這種發(fā)展是建立在以犧牲鄉(xiāng)村的利益基礎(chǔ)上換來的，因此，當(dāng)前城市有義務(wù)也有責(zé)任幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)。城市要主動(dòng)為農(nóng)村提供資金支持、技術(shù)服務(wù)、人才推送，通過建立互利合作模式，城市與鄉(xiāng)村一對一幫扶模式以及對口支援模式來帶動(dòng)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政治進(jìn)步，文化繁榮、生態(tài)優(yōu)良以及社會前進(jìn)。通過加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)合作，經(jīng)驗(yàn)交流和成果轉(zhuǎn)化，幫助農(nóng)村解決環(huán)境污染問題，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)的目標(biāo)。城市在這個(gè)過程中，也為自己創(chuàng)造了更多地發(fā)展空間和機(jī)會，反過來推動(dòng)了城市的快速發(fā)展。在城鄉(xiāng)互助合作方面，截止到2006年3月，韓國已經(jīng)有8668個(gè)村莊和城市建立了姊妹關(guān)系，協(xié)同支持農(nóng)村社會發(fā)展和幫扶農(nóng)村解決環(huán)境問題。因此，當(dāng)前我國可以借鑒韓國的模式，通過注重調(diào)動(dòng)城市的力量，致力于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的維護(hù)，從而真正實(shí)現(xiàn)社會的整體效益。

3.5 環(huán)保組織：增強(qiáng)參與力量，提供環(huán)保服務(wù)

農(nóng)村環(huán)保組織具有專業(yè)化、組織化、社會化的特點(diǎn)，對于協(xié)調(diào)和規(guī)范村民的日常生活生產(chǎn)活動(dòng)，引導(dǎo)村民自覺維護(hù)鄉(xiāng)村公共環(huán)境，為農(nóng)村提供基本的公共服務(wù)都有著重要的作用。可是，從目前的情況來看，農(nóng)村環(huán)保組織發(fā)育滯后，社會機(jī)制長期被壓制、管控，自主自立的空間有限，社會機(jī)制的作用尚未發(fā)揮。許多鄉(xiāng)村環(huán)保組織普遍面臨著數(shù)量少、力量小、經(jīng)費(fèi)籌集困難、政策法規(guī)缺乏、質(zhì)量低下、生存艱難等問題，因此，當(dāng)前培育鄉(xiāng)村環(huán)保組織，提升參與力量，提供環(huán)保服務(wù)顯得尤為重要。首先，政府需要制定傾向于發(fā)展農(nóng)村環(huán)保組織的政策，大力扶植和幫助解決社會組織人員、辦公設(shè)施以及資金上的困難，壯大農(nóng)村環(huán)保組織力量。其次，地方政府可以通過向農(nóng)村環(huán)保組織購買公共服務(wù)的方式來促進(jìn)環(huán)保組織的發(fā)展，提升其參與農(nóng)村環(huán)境政策制定和社會監(jiān)督的能力，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極功效。最后，農(nóng)村環(huán)?？椧矐?yīng)轉(zhuǎn)變自身發(fā)展觀念，積極增強(qiáng)自身力量，擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)管和服務(wù)范圍，服務(wù)于鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的需要。

3.6 科研院校：增加科研投入，推廣技術(shù)應(yīng)用

科研院校是培訓(xùn)教育農(nóng)民的有效平臺，也是環(huán)保技術(shù)研發(fā)和推廣的中堅(jiān)力量，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中扮演著重要的角色。國外科研院校在農(nóng)村環(huán)境治理中承擔(dān)著重要的責(zé)任，譬如，瑞士的科研院校實(shí)際上發(fā)揮了培訓(xùn)提高農(nóng)民的環(huán)保知識，提升其生態(tài)環(huán)保意識，改變傳統(tǒng)小農(nóng)意識束縛的作用；荷蘭的科研院校通過制定科學(xué)的環(huán)保教學(xué)計(jì)劃、積極的環(huán)保技術(shù)研發(fā)、個(gè)性化的環(huán)?？萍紤?yīng)用，從而服務(wù)于農(nóng)村環(huán)境的治理和村民素質(zhì)的提高。針對現(xiàn)階段我國科研院校在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的問題，首先，科研院校應(yīng)該增強(qiáng)村民環(huán)保意識，加大對于農(nóng)村環(huán)境治理的資金投入力度，致力于鄉(xiāng)村環(huán)境污染的改善與優(yōu)化。其次，大力宣傳環(huán)保知識，積極推廣環(huán)保設(shè)備的應(yīng)用，使現(xiàn)代環(huán)保高科技真正服務(wù)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理的目標(biāo)。最后，切實(shí)調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方科研院校和研究機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有資源和能動(dòng)性，搭建地方政府、科研院校、農(nóng)村三方的技術(shù)、知識共享平臺，形成農(nóng)村環(huán)保的產(chǎn)、學(xué)、研產(chǎn)業(yè)鏈條，以此加強(qiáng)社會與鄉(xiāng)村的交流與合作，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境的整體效益。

簡言之，只有當(dāng)農(nóng)村環(huán)境治理中的各個(gè)利益相關(guān)者明確了自身的角色定位，充分發(fā)揮好環(huán)保的功能作用，真正構(gòu)建起農(nóng)村環(huán)境的共同治理體系，才能克服不同利益相關(guān)者之間的沖突機(jī)制和相互博弈狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治的目標(biāo)。

4 結(jié)語：農(nóng)村環(huán)境善治與“強(qiáng)國家-強(qiáng)社會”

農(nóng)村環(huán)境問題作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會善治目標(biāo)的核心內(nèi)容和重要步驟，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的今天尤為重要。善治的本質(zhì)特征就在于政府與公民對公共生活的合作管理。從這個(gè)意義上來說，農(nóng)村環(huán)境的善治就體現(xiàn)為政治國家與公民社會的合作參與，共同治理鄉(xiāng)村環(huán)境問題，其主要特征為合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性，其實(shí)質(zhì)是在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，構(gòu)建起強(qiáng)國家和強(qiáng)社會的“雙強(qiáng)”模式。所謂“強(qiáng)國家”角色，是指在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府作為鄉(xiāng)村環(huán)境的重要利益相關(guān)者，必須以服務(wù)型政府的角色出現(xiàn)，應(yīng)該始終將為農(nóng)村提供優(yōu)質(zhì)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生服務(wù)擺在首位，通過增加資金投入和政策扶植服務(wù)于鄉(xiāng)村環(huán)境的優(yōu)化和生態(tài)文明的改善目標(biāo)。而“強(qiáng)社會”的角色，則是在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中應(yīng)該大力培育和壯大農(nóng)村環(huán)保組織、村民群體等內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會的民間社會力量，使其有能力、有資源、有力量參與到農(nóng)村環(huán)境公共問題的治理過程中，切實(shí)發(fā)揮好農(nóng)村自治力量在鄉(xiāng)村環(huán)境公共事務(wù)中的作用，從而提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理的績效。

總之，在農(nóng)村環(huán)境治理中只有建構(gòu)起“強(qiáng)國家一強(qiáng)社會”的模式，使國家與社會在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中達(dá)成利益均衡共識，彼此協(xié)同合作，共同致力于鄉(xiāng)村環(huán)境的善治之道，才能徹底改變現(xiàn)在的鄉(xiāng)村污染面貌，實(shí)現(xiàn)十八屆五中全會倡導(dǎo)的生態(tài)良好農(nóng)村構(gòu)想目標(biāo)。

（編輯：田紅）