礦業(yè)權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可的關(guān)系重構(gòu)

李海婷

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

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管理專論

礦業(yè)權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可的關(guān)系重構(gòu)

李海婷1，2

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

礦業(yè)權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可是礦產(chǎn)資源管理的重要工作。目前，礦業(yè)權(quán)登記的過程糅合了勘查開采礦產(chǎn)資源行政許可的過程，礦業(yè)權(quán)登記被迫兼具有行政許可和物權(quán)登記的雙重功能。這兩者之間關(guān)系糾纏不清，一定程度上造成了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)不發(fā)達(dá)、礦業(yè)權(quán)的物權(quán)保護(hù)不充分以及法律責(zé)任制度的不完善。重構(gòu)二者之間的關(guān)系，需要將權(quán)證分開，健全礦業(yè)權(quán)的物權(quán)登記制度，還需要規(guī)范勘查開采礦產(chǎn)資源行政許可的權(quán)力。

礦業(yè)權(quán)登記；物權(quán)登記；行政許可；關(guān)系重構(gòu)

1　礦業(yè)權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可的法律依據(jù)

我國(guó)礦業(yè)權(quán)登記和勘查開采礦產(chǎn)資源行政許可以《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定為主要依據(jù)，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定為支撐。1986年《礦產(chǎn)資源法》第3條第3款對(duì)登記制度作了初步規(guī)定，要求勘查礦產(chǎn)資源須依法登記，開采礦產(chǎn)資源須依法申請(qǐng)取得采礦權(quán)。1994年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》對(duì)礦業(yè)權(quán)登記和行政許可作出進(jìn)一步規(guī)定，其第5條第1款明確勘查、開采礦產(chǎn)資源，都必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取勘查許可證、采礦許可證，以取得探礦權(quán)、采礦權(quán)。1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》第3條第3款明確規(guī)定“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記”，已依法取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)為本企業(yè)的生產(chǎn)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)而進(jìn)行勘查的屬于例外情形。

1998年國(guó)務(wù)院陸續(xù)發(fā)布《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，詳細(xì)規(guī)定了勘查開采礦產(chǎn)資源的審批登記和探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批登記。1998年《關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查登記、開采登記有關(guān)規(guī)定的通知》(國(guó)土資發(fā)〔1998〕7號(hào))規(guī)定了勘查登記、采礦登記的具體程序。2004年《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國(guó)土資發(fā)〔2003〕197號(hào))第25條規(guī)定，主管部門要按照成交確認(rèn)書所約定的時(shí)間為中標(biāo)人、競(jìng)得人辦理登記并頒發(fā)勘查許可證、采礦許可證。

2　礦業(yè)權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可的關(guān)系現(xiàn)狀

2.1礦業(yè)權(quán)登記的過程糅合了礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可的過程

從礦業(yè)權(quán)登記與行政許可的法律規(guī)定可以看出，我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)登記和行政許可的過程是糅合在一起的[1]，礦業(yè)權(quán)登記的過程實(shí)際上就是勘查開采礦產(chǎn)資源行政許可的過程。法律規(guī)定對(duì)于勘查開采礦產(chǎn)資源的申請(qǐng)要“經(jīng)批準(zhǔn)”，登記管理機(jī)關(guān)決定“準(zhǔn)予登記”或“不予登記”。對(duì)于“準(zhǔn)予登記”的，繳納使用費(fèi)和價(jià)款之后，方可辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取勘查許可證、開采許可證，成為探礦權(quán)人、采礦權(quán)人。這些規(guī)定表明礦業(yè)權(quán)登記實(shí)質(zhì)上是一種許可性登記，是以“登記”之名行行政許可之實(shí)。在這一過程中，國(guó)土資源行政主管部門要對(duì)符合條件的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行登記，同時(shí)又要對(duì)申請(qǐng)人勘查開采礦產(chǎn)資源的資質(zhì)進(jìn)行審核。因而，從廣義的角度來看，礦業(yè)權(quán)登記可以視為行政許可的一種。

2.2礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可構(gòu)成礦業(yè)權(quán)登記的前提

現(xiàn)行法規(guī)定，勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須先經(jīng)行政審批獲得批準(zhǔn)，取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，然后再辦理礦業(yè)權(quán)登記[2]。申請(qǐng)人直接提交的不是探礦權(quán)申請(qǐng)或采礦權(quán)申請(qǐng)，而是勘查開采礦產(chǎn)資源申請(qǐng)。由登記管理機(jī)關(guān)通過行政許可授予申請(qǐng)人勘查開采礦產(chǎn)資源的主體資格后，才予以辦理礦業(yè)權(quán)登記?！芭鷾?zhǔn)”(即行政許可)是礦業(yè)權(quán)登記的前置性審批，是礦業(yè)權(quán)登記的前提；礦業(yè)權(quán)登記是在“批準(zhǔn)”基礎(chǔ)上對(duì)主體資格或行為能力的進(jìn)一步確認(rèn)和記載，具有向社會(huì)公示并向社會(huì)提供公信力的意義。這種關(guān)系表明，在我國(guó)，礦業(yè)權(quán)是經(jīng)由行政許可而創(chuàng)設(shè)的，是在國(guó)家所有權(quán)之上創(chuàng)設(shè)的用益物權(quán)。所以說，礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可是取得礦業(yè)權(quán)的前提，是礦業(yè)權(quán)登記的前提條件。

2.3礦業(yè)權(quán)登記兼具有行政許可登記和物權(quán)登記與的雙重功能

根據(jù)我國(guó)礦業(yè)管理的法律法規(guī)，申請(qǐng)人經(jīng)行政許可后辦理登記，方可取得勘查許可證、采礦許可證。這個(gè)許可證不僅表明礦業(yè)權(quán)人具有進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的資質(zhì)資格，同時(shí)還是礦業(yè)權(quán)歸屬的證明。由此表明，我國(guó)的礦業(yè)權(quán)登記既具有行政許可登記的功能，也具有物權(quán)登記的功能，但這二種登記在主體、內(nèi)容、功能等方面都是有明顯區(qū)別的。第一，登記主體不同。物權(quán)登記的主體一方是登記管理機(jī)關(guān)，另一方是登記申請(qǐng)人，二者之間不存在管理與被管理的關(guān)系；行政許可登記的主體是行政管理者和處于被管理地位的行政相對(duì)人。第二，登記內(nèi)容不同。物權(quán)登記的內(nèi)容是取得、變更、轉(zhuǎn)移和消滅物權(quán)的相關(guān)信息，往往表現(xiàn)為直接的財(cái)產(chǎn)利益；行政許可登記是行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人從事某種行為的資格或權(quán)利的認(rèn)可[3]，一般不含有直接的財(cái)產(chǎn)利益。第三，登記的目的不同。進(jìn)行物權(quán)登記是為了確定物權(quán)歸屬，以維護(hù)交易秩序、保障交易安全，進(jìn)而降低交易成本；而進(jìn)行行政許可登記是為了便于行政機(jī)關(guān)和社會(huì)對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和管理。除上述不同之外，二者在程序、效力、責(zé)任和救濟(jì)途徑等方面也都有嚴(yán)格區(qū)別。鑒于物權(quán)登記和行政許可登記的諸多不同，兩者應(yīng)該分別運(yùn)行更為恰當(dāng)，因此礦業(yè)權(quán)登記要么是行政許可登記要么是物權(quán)登記，不可身兼二職。

不過，雖然目前我國(guó)的礦業(yè)權(quán)登記融合了資質(zhì)的審查和物權(quán)登記的部分功能，是行政與民事的混合，但是其間行政許可的色彩更為濃厚。首先，礦業(yè)權(quán)是“經(jīng)批準(zhǔn)取得”，來源于行政授予，不是經(jīng)市場(chǎng)配置而設(shè)立。其次，礦業(yè)權(quán)登記機(jī)關(guān)是直接行使行政審批權(quán)的公權(quán)力機(jī)關(guān)。最后，對(duì)出現(xiàn)的不良后果實(shí)行行政處罰，如《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第22條規(guī)定，對(duì)不按期繳納費(fèi)用的，登記管理機(jī)關(guān)要責(zé)令限期改正、吊銷采礦許可證。

3　礦業(yè)權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可關(guān)系不清的影響效應(yīng)

礦業(yè)權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可本應(yīng)相互獨(dú)立且分別運(yùn)行，而目前這兩者之間關(guān)系不清、相互糾纏，一定程度上造成以下負(fù)面影響。

3.1礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)不發(fā)達(dá)

我國(guó)對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)行審批管理制度[4]。探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓需要具備一定的前提條件，并且禁止將采礦權(quán)、探礦權(quán)倒賣牟利。而股權(quán)以自由轉(zhuǎn)讓為原則，限制轉(zhuǎn)讓為例外。礦業(yè)公司轉(zhuǎn)讓股權(quán)能夠規(guī)避礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件的限制。因此，實(shí)踐中越來越多的礦業(yè)公司通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)的方式來變相轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，按審批登記要求來轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的情形越來越少。從圖1可以看出，2008～2013年間，全國(guó)每年的探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓宗數(shù)均不超過2000宗，2011年轉(zhuǎn)讓宗數(shù)最低，為485宗；全國(guó)每年的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓宗數(shù)均不超過4000宗，2008年轉(zhuǎn)讓宗數(shù)最低，為1091宗。我國(guó)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)較不發(fā)達(dá)，表面上看由于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的自由便利，根本的原因是對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓登記的過程中還融合了對(duì)資質(zhì)的審查[5]，勘查許可證持有者和探礦權(quán)人合一，開采許可證持有者和采礦權(quán)人合一，礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)的性質(zhì)未能充分彰顯，礦業(yè)權(quán)人未能充分享有收益和處分的權(quán)能。

圖1　2008～2013年探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓宗數(shù)(數(shù)據(jù)來源：國(guó)土資源年鑒2008～2013年)

3.2礦業(yè)權(quán)的物權(quán)保護(hù)不充分

目前，對(duì)于違反礦產(chǎn)資源管理法律規(guī)定的行為，比如未完成最低勘查投入、不按規(guī)定提交年度報(bào)告、不辦理許可證變更手續(xù)等，情形嚴(yán)重的，很多礦業(yè)法律法規(guī)都規(guī)定了由發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷勘查許可證、采礦許可證。由于權(quán)證合一，許可證一旦被吊銷，也就意味著礦業(yè)權(quán)無法正常行使，礦業(yè)權(quán)人巨大的財(cái)產(chǎn)權(quán)益也就得不到保障。從法理上來說，除非礦業(yè)權(quán)人的行為構(gòu)成犯罪要追究刑事責(zé)任，否則行為違法不能代表其所擁有的財(cái)產(chǎn)違法，礦業(yè)權(quán)人的許可證被吊銷，其所享有的物權(quán)還應(yīng)該予以充分保護(hù)。此外，當(dāng)前對(duì)于因生態(tài)保護(hù)、規(guī)劃調(diào)整等原因勘查許可證到期不能延續(xù)的，礦業(yè)權(quán)人的物權(quán)也得不到相應(yīng)保護(hù)。

3.3法律責(zé)任制度不完善

一方面由于吊銷勘查許可證、采礦許可證涉及巨大的財(cái)產(chǎn)損失，因此政府不敢輕易采取這種行政處罰，這也就造成部分違法行為未能得到嚴(yán)肅處理。另一方面，由于礦業(yè)權(quán)是以行政許可登記的方式獲得的，國(guó)土資源管理部門也多用行政處罰的方式來對(duì)相對(duì)人進(jìn)行制裁，過度倚重行政責(zé)任，缺少對(duì)于平等民事主體之間因礦業(yè)權(quán)行使產(chǎn)生的民事責(zé)任規(guī)定，比如對(duì)于勘查開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)生活造成損失的，現(xiàn)有法律就沒有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取必要的措施并按規(guī)定負(fù)責(zé)賠償。

4　重構(gòu)礦業(yè)權(quán)登記與行政許可關(guān)系的建議

4.1權(quán)證分開

礦業(yè)權(quán)登記與行政許可關(guān)系糾纏不清的重要原因之一是權(quán)證合一，這種模式對(duì)作為私權(quán)的物權(quán)與作為公權(quán)的行政許可不加區(qū)分，并且導(dǎo)致公權(quán)吞并私權(quán)、行政兼理民事。因此，要想澄清這兩者的關(guān)系，最首要的是要將權(quán)證分開，把礦業(yè)權(quán)從行政許可剝離開來，對(duì)因使用、收益和處分礦產(chǎn)資源而形成的法律關(guān)系按《物權(quán)法》的規(guī)定來調(diào)整，對(duì)因礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用而產(chǎn)生的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題按《行政許可法》的規(guī)定來調(diào)整。在權(quán)證分開模式下，持有礦業(yè)權(quán)并不當(dāng)然能探礦、采礦，要想進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采還必經(jīng)國(guó)土資源行政主管部門許可。如此，權(quán)證分開并不意味著民事權(quán)利保護(hù)和行政監(jiān)管的不可協(xié)調(diào)，這二者之間還可以通過更為細(xì)化的規(guī)定來作出制度性的安排。

4.2健全礦業(yè)、權(quán)物權(quán)登記制度

探礦權(quán)、采礦權(quán)是經(jīng)行政機(jī)關(guān)的許可而獲得的，但來源的公法色彩并不能就此改變探礦權(quán)、采礦權(quán)本身的私法屬性[6]?！段餀?quán)法》首次確認(rèn)行政許可申請(qǐng)人經(jīng)特許獲得的探礦權(quán)、采礦權(quán)為用益物權(quán)，還明確了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)以登記作為物權(quán)變動(dòng)的公示方式，其第10條規(guī)定國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》已于2015年3月1日起施行，該《條例》所規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)是指土地、海域、林木、房屋等，沒有明確指出是否包括探礦權(quán)、采礦權(quán)所涉及的礦產(chǎn)資源。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)將探礦權(quán)、采礦權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系之中。其實(shí)，不管礦業(yè)權(quán)是否納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系，礦業(yè)權(quán)要進(jìn)行物權(quán)登記這是毋容置疑的。礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記的機(jī)關(guān)應(yīng)是國(guó)土資源行政主管部門，登記的內(nèi)容包括物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的相關(guān)信息，登記以生效主義原則，對(duì)抗主義為例外，登記的程序應(yīng)當(dāng)包括“申請(qǐng)、受理、審查、登記造冊(cè)”四個(gè)環(huán)節(jié)，登記機(jī)關(guān)需將登記結(jié)果記載于物權(quán)登記簿上[7]，登記結(jié)束要給予權(quán)利人發(fā)放權(quán)屬證書。

4.3規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可的權(quán)力

行政許可是礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生的一個(gè)構(gòu)成要件，在礦業(yè)權(quán)存續(xù)期間都具有重要的作用。理清礦業(yè)權(quán)登記與行政許可的關(guān)系，一方面需要礦業(yè)權(quán)按照《物權(quán)法》的規(guī)定來有序運(yùn)行；另一方面還需要行政許可權(quán)力實(shí)施中不缺位、不越位、不濫用，行政許可的權(quán)力要嚴(yán)格限于因礦產(chǎn)資源勘查開采所涉及的資質(zhì)準(zhǔn)入、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等公共利益的需要，對(duì)于相關(guān)利益主體能夠自主決定的，市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)能夠自律管理的或者采用行政機(jī)關(guān)事后監(jiān)督等管理方式能夠解決的，就沒有必要設(shè)立行政許可。行政許可實(shí)施過程中，尤其不能干預(yù)礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)的正常行使，真正將行政許可與礦業(yè)權(quán)獨(dú)立開來，這樣違反行政許可可以吊銷許可證，而不會(huì)損及礦業(yè)權(quán)。

[1]孔寧.礦業(yè)權(quán)屬性與行政許可制度及其關(guān)系研究[D]．北京：

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)，2011：11-19.

[2]傅英．礦產(chǎn)資源法修訂理論研究與制度設(shè)計(jì)[M]．北京：中國(guó)大地出版社，2006.

[3]王克穩(wěn).我國(guó)行政審批與行政許可關(guān)系的重新梳理與規(guī)范[J]．中國(guó)法學(xué)，2007(4)：60-68.

[4]張億瑞，夏云嬌.我國(guó)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)行政許可現(xiàn)狀與對(duì)策研究[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2015(3)：13-16.

[5]張世湫.礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓登記中存在的問題與對(duì)策分析[J]．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(3)：149-153.

[6]王克穩(wěn).我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記中的行政法問題[J]．法學(xué)，2008(1)：67-75.

[7]郜雪梅.礦業(yè)權(quán)登記的法律適用[J]．中國(guó)礦業(yè)，2011，20(2)：43-45.

Relationship restructuring the between mining rights registration and administrative licensing in exploring and mining of mineral resources

LI Hai-ting1，2

(1.School of Earth Science and Resources，China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China； 2.Chinese Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China)

Mining rights registration and administrative licensing is of great importance in the management of mineral resources.At present，the process of mining rights registration and administrative licensing mix together，and mining right registration has the dual function of real right registration and administrative licensing.This condition causes the undeveloped transfer market，inadequate property rights protection and imperfect legal liability system.The results show that it is necessary to separate real right and license，perfect the registration of real right and standardize administrative licensing power.

mining rights registration；registration of real rights；administrative licensing；relationship reconstruction

2016-05-03

李海婷(1982-)，女，助理研究員，博士研究生，主要從事國(guó)土資源法律理論和經(jīng)濟(jì)政策研究。

F205

A

1004-4051(2016)10-011-03