空心村治理的困境與出路*

劉 　銳

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【社會現(xiàn)象與社會問題研究】

空心村治理的困境與出路*

劉 銳

空心村是我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，我們既應看到其存在的必然性，也應采取措施緩解空心村問題。目前，國內(nèi)主流的空心村治理思路只考慮地利而不考慮農(nóng)民權(quán)益，沒有厘清空心村的資源資產(chǎn)屬性及其治理實質(zhì)?？招拇逯卫淼睦Ь呈嵌嘀刂贫茸冞w的結(jié)果，其根源是鄉(xiāng)村組織的治理能力和動力缺失。從空心村的公共池塘資源屬性出發(fā)，要一手加強鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，一手強化對違規(guī)建房的治理能力。依托非正式制度、培育社會資本，能夠?qū)崿F(xiàn)空心村治理的目標，促進村莊發(fā)展。

空心村問題；治理困境；關(guān)系網(wǎng)絡；公共池塘資源

一、問題的提出

空心村是城市化、工業(yè)化的伴生物，是鄉(xiāng)村人地關(guān)系變遷過程中出現(xiàn)的社會空間現(xiàn)象。圍繞空心村的內(nèi)涵、形成原因、整治意義、治理模式等，學者們從地理學、社會學、管理學等角度進行過熱烈討論。按照研究路徑的差異，可以將現(xiàn)有研究概括為三類：第一類從應然角度討論土地利用效率提升。有學者認為，使用權(quán)模糊是造成宅基地閑置的根本原因，只有改革宅基地產(chǎn)權(quán)制度，允許宅基地自由交易，才能適應市場經(jīng)濟要求，提高宅基地利用效率。①也有學者持相反觀點，認為物的效率與制度結(jié)構(gòu)有關(guān)，制度效率并不總是指經(jīng)濟效率，從小農(nóng)家計和社會保障的角度看，當前農(nóng)村宅基地使用是高效的，空心村的存在具有階段合理性。②第二類從政策角度討論空心村治理。有學者從人的視角出發(fā)，認為空心村形成與農(nóng)民向城市流動不完全有關(guān)，用行政手段快速消滅空心村不太現(xiàn)實，以規(guī)劃為媒介、以管理為主體的方案值得相關(guān)部門探索實踐。③有學者從地的視角出發(fā)，提出應先搞清空心村土地現(xiàn)狀和整治潛力，再利用增減掛鉤政策開展土地整治試驗，因地制宜地探索空心村整治策略。④第三類從實證角度討論宅基地空心化的原因，探討宅基地有償使用方案和宅基地有償退出制度。⑤相較于前兩類研究，該類研究尚處于起步階段，對空心村造成的社會問題著墨較多，對空心村治理目標的論述比較含糊。

總體而言，已有研究有三大不足：一是對空心村治理的應然性的討論較多，對空心村問題的實質(zhì)缺乏深刻分析；二是從微觀、抽象層面探討空心村問題的成果較多，從中觀、具體層面探討的較少；三是受學科視角影響，相關(guān)成果的系統(tǒng)性較差、研究視野不夠開闊。筆者認為，空心村既是一個理論問題，又是一個現(xiàn)實問題；既涉及資源利用，又涉及農(nóng)民家計。只有將人與地結(jié)合起來，先厘清空心村問題的實質(zhì)及其治理困境，再從實踐層面進行經(jīng)驗提煉，才能找到空心村治理的出路。

二、空心村問題的實質(zhì)

空心村作為一種社會空間現(xiàn)象雖被廣泛討論，但迄今為止沒有統(tǒng)一的概念。有學者從聚落形態(tài)、土地利用等視角，認為村莊空置率在30%以上即為空心村。⑥這種界定忽略了帶有人口學特征的宅基地閑置現(xiàn)象。其實，只有少數(shù)村莊在城市化拉力下徹底空心化，大部分空心村是多重因素影響下的產(chǎn)物。要制定切實有效的空心村治理策略，需要立體化地討論空心村的形成，在此基礎上對空心村問題的實質(zhì)進行剖析。

1.空心村的形成原因

改革開放以來，隨著城市經(jīng)濟快速增長和戶籍管制逐步放開，農(nóng)村青壯年大量流入城市。這種人口流動帶來兩大變化：一是宅基地閑置(長期或短時間內(nèi))現(xiàn)象增多；二是農(nóng)民收入增長，建房需求高漲?？招拇瀣F(xiàn)象是上述變化的伴生物。筆者根據(jù)人口、土地與空心村治理的關(guān)系，將全國農(nóng)村分為山區(qū)、平原、丘陵三類，將不同區(qū)域農(nóng)村空心化的主要原因歸納為以下三個方面。

第一，地理原因。山區(qū)農(nóng)村如長江上游地區(qū)，交通不便，土壤貧瘠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常辛苦且收益低，農(nóng)民在田地不遠處建房，居住分散、呈點狀分布。如果家庭經(jīng)濟能力允許，農(nóng)民會從山區(qū)搬到交通便利的地方居住。如果家庭再生產(chǎn)依賴山地，農(nóng)民會將老屋當作休息室，對新房的選址考慮農(nóng)業(yè)耕作半徑，有的農(nóng)民會復墾老宅基地搞種植。如果生產(chǎn)生活不依賴農(nóng)業(yè)收益，農(nóng)民會任由老房子廢棄。近年來，隨著城市經(jīng)濟的進一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)收益在農(nóng)民家庭財力中的地位持續(xù)下降，農(nóng)民逐漸放棄本就不多的山地收益，農(nóng)村宅基地得以自發(fā)地退出。換言之，山區(qū)農(nóng)村空心化是小農(nóng)家計變遷的結(jié)果，這種情況下的農(nóng)村土地理應納入退耕還林政策的調(diào)整范圍。

第二，社會原因。在平原地區(qū)如黃淮海平原，農(nóng)村土地多是堿性沙土，地形平坦便于農(nóng)機運輸，農(nóng)業(yè)耕作半徑相對較大。平原農(nóng)村的土地開發(fā)較早，人地關(guān)系緊張，農(nóng)民居住緊湊、呈團狀分布。改革開放以來，隨著家庭人口增加及農(nóng)民生活水平提高，農(nóng)民對宅基地功能的要求增多，提出小胡同過不了大車、小院子停不下機械等，但要改建房屋或拓寬鄰里通道，又可能帶來土地邊界糾紛。在這種情況下，一些經(jīng)濟寬裕的村民便搬離村莊，宅基地于是閑置；一些村民分家后年輕人外遷居住，老人一旦去世，老宅基地就閑置著。目前在平原農(nóng)村，除少數(shù)貧弱者外，大部分村民都在村莊外圍建有房屋，“外擴內(nèi)空”型空心村現(xiàn)象非常普遍。

第三，治理原因。丘陵農(nóng)村如長江中游地區(qū)，土質(zhì)黏性強，農(nóng)民為了耕作方便多將房屋建在田邊，居住格局呈點狀或帶狀。由于土地開發(fā)歷史不長，人地關(guān)系不太緊張，丘陵農(nóng)村的宅基地面積普遍較大，村民不需要用院子劃定居住邊界。同時，由于村民居住分散且村莊占地面積大，農(nóng)村公共設施的輻射范圍問題較難解決，不少居住點的水、路、電至今未通。如果鄉(xiāng)村組織不適時進行規(guī)劃管理，農(nóng)民一有閑錢就可能在路邊建房，部分偏僻的居住點會逐漸空心化。另外，地方政府推動的小城鎮(zhèn)建設、教育部出臺的小學合并政策也會加劇一般農(nóng)村(依據(jù)城市擴張帶來的級差地租差異，可以將全國農(nóng)村分為沿海發(fā)達地區(qū)或城郊農(nóng)村，以及中西部一般農(nóng)村兩大類)的空心化速度。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前城市經(jīng)濟的拉力有限，農(nóng)民還不會徹底放棄農(nóng)業(yè)收益，宅基地仍有較強的保障功能和生產(chǎn)功能，完全的空心村僅在少數(shù)地方存在。相較而言，目前行政主導的空心村治理策略會在一定程度上切斷家庭再生產(chǎn)的來源，加劇貧弱者的生存窘境，擴大空心村的規(guī)模。

2.把握空心村問題的三重維度

從城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的角度看，空心村是一個客觀現(xiàn)象，難以在短期內(nèi)消除，只有當大部分村民都能在城市體面地生活，宅基地的政治社會功能基本實現(xiàn)時，空心村整治政策才會有戰(zhàn)略價值。在宏觀經(jīng)濟約束下，空心村整治應該是策略性的，以方便農(nóng)民生產(chǎn)生活為宗旨。當前以增減掛鉤政策為載體的空心村治理方案之所以在操作中屢出問題，除了制度不完善、制度實施中沒有很好地遵守程序等原因，還有空心村的內(nèi)涵被誤解、宅基地的性質(zhì)被忽視等認識層面的原因。從資源利用的角度看，空心村本身不導致土地浪費，空心村治理的關(guān)鍵在人而不在地。

第一，宅基地閑置不構(gòu)成問題。宅基地作為土地資源之一，其資源性質(zhì)來源于人的利用活動、體現(xiàn)在具體的經(jīng)濟實踐中。如果市場經(jīng)濟尚不能瓦解農(nóng)村結(jié)構(gòu)，農(nóng)民的經(jīng)濟活動仍深嵌于社會關(guān)系之中，宅基地就難以作為資源要素被認識。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民根據(jù)宅基地在生產(chǎn)生活中的作用界定的宅基地性質(zhì)與正式的土地管理制度關(guān)于宅基地性質(zhì)的規(guī)定差異較大。如不少農(nóng)民認為，宅基地是產(chǎn)出較差的耕地，土壤貧瘠、地力較弱。農(nóng)民對宅基地資產(chǎn)屬性的認知模糊，源于一般農(nóng)村土地的商品化程度較低，宅基地具有高使用價值、低交換價值的特點。⑦如果將宅基地定義為類耕地而非城市建設用地，就能很好地理解現(xiàn)實中農(nóng)民對宅基地的各種利用活動。如不少農(nóng)民認為宅基地不如耕地有價值，典型表現(xiàn)是他們會適時自發(fā)地復墾宅基地，而不是把宅基地放在那里等著升值?，F(xiàn)在的問題是種糧效益不高，無論是集體還是農(nóng)民都沒有動力退出宅基地，宅基地就作為潛在的耕地暫時閑置著。⑧

三、空心村治理的困境

無論是激進的還是保守的空心村治理方案，都主張以宅基地整治為媒介開展空心村治理。以人為目標的整治方案要求從農(nóng)民的宅基地訴求出發(fā)，盡可能低成本改善農(nóng)民居住條件。一般農(nóng)村的宅基地交易價值不大，農(nóng)民選擇宅基地主要考慮兩個因素，即方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和有便利的公共設施。社會治理主體要回應農(nóng)民訴求，因地制宜地制定鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，制裁不遵守宅基地使用規(guī)則的人。從宅基地的公共池塘資源性質(zhì)來看，只要地方政府保證集體層次完整，調(diào)動村組織的積極性并給予支持，空心村就能順利實施自主治理。分田到戶以來，國家權(quán)力的上移及村民自治的推行使鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制主體變?yōu)猷l(xiāng)村兩級，制裁違規(guī)建房需要鄉(xiāng)村組織配合，鄉(xiāng)村組織的治理能力不足使空心村協(xié)同治理面臨困境。

1.村級治理乏力

宅基地與耕地關(guān)系密切，退出或占用宅基地涉及耕地增減。我國1998年《農(nóng)村土地承包法》的頒布實施對農(nóng)村宅基地利用的影響是革命性的。該法將貴州省湄潭縣“增人不增地、減人不減地”的試驗以法律的形式推廣至全國，使農(nóng)地制度向永佃化方向邁進了一大步，村組織從此不再有集體土地調(diào)整權(quán)。如果村組織規(guī)劃建房區(qū)，就需要與農(nóng)民協(xié)商調(diào)地。規(guī)劃的約束性帶來特定位置的土地升值，村集體又不具備宅基地無償分配權(quán)，加上基礎設施和公共服務設施建設投入，農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)建房需支付不低的費用。那些家庭經(jīng)濟條件差、別人不愿與他換地的農(nóng)戶，部分在老宅基地附近建房，部分在自家路邊地上建房。村干部知道其中原委，多數(shù)情況下不會追究，宅基地空心化現(xiàn)象于是擴大。

相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府國土資源管理所，村集體離農(nóng)民生活更近，更能因地制宜地治理宅基地。在很長一段時間內(nèi)，國土資源管理所依托村集體進行自主治理，村組織不但編制村莊規(guī)劃，而且打擊惡意違規(guī)建房者，只要村組織的治理行為沒有觸碰底線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會予以支持。我國1998年《村民委員會自治法》規(guī)定，村組織是自我管理、自我服務的自治組織，實行民主決策、民主管理。村干部的產(chǎn)生由任命制轉(zhuǎn)向競選制放大了村莊社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，包括宅基地在內(nèi)的村莊治理受到較大影響。村干部任期一般是四年一屆，如果在任期內(nèi)因嚴格管理宅基地而得罪了村民，換屆選舉時村民就可能不選他，他連任的可能性就會大大減小。“精明”的村干部一般不愿得罪人，違規(guī)建房的治理績效因此打了折扣。

2002年啟動的稅費改革及鄉(xiāng)村體制改革使村組織治理村莊公共事務的能力降低，改革后的村組織人數(shù)大大減少，有些上千人的村只有四五個村干部，湖北省還制度性地取消了村民小組長。國家轉(zhuǎn)移支付尚不足以維持村組織運轉(zhuǎn)，不少村干部就到外地打工以補貼家用。編制一個村莊規(guī)劃至少需要2萬—3萬元，缺乏人力財力的村組織大多會放棄編制。另外，稅費改革后村組織的職能由管理變?yōu)榉?，不再有能力制止村民違規(guī)建房。村組織的權(quán)威來源于三個方面：一是制度授權(quán)，二是村民認可，三是傳統(tǒng)賦予。近年來，正式制度削弱了村組織的治理能力，市場經(jīng)濟的沖擊使村莊社會關(guān)系越發(fā)松散，傳統(tǒng)倫理賦予個體的非正式權(quán)威逐漸被瓦解。村干部如果在宅基地治理上過于堅持原則，就會影響自己的家庭生活和村莊交往，其因此奉行“不得罪邏輯”。當村組織監(jiān)管的動力減弱時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理宅基地的成本增大，違規(guī)建房很難被及時發(fā)現(xiàn)和治理。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理效果不彰

村組織治理宅基地乏力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應對其賦權(quán)并給予支持。現(xiàn)在的問題是，稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力不足，同時缺乏治理宅基地的動力。在農(nóng)業(yè)稅時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的上級補助和農(nóng)業(yè)稅費僅夠維持本級政府基本運轉(zhuǎn)，提供公共物品的財力相對不足，宅基地治理因無關(guān)政績而被忽視。稅費改革后中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難的局面不僅沒有改善反而更加嚴重，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至可以用“空殼化”來形容，以精簡機構(gòu)、分流人員為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革使本就困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)更缺人力資源。治理資源不足使鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行規(guī)劃的能力不足，村鎮(zhèn)建設規(guī)劃因此只是“在墻上掛掛、紙上畫畫”。

當鄉(xiāng)村組織治理宅基地不力時，村民會無序占用宅基地，“居者有其屋”制度被破壞，宅基地利用效率問題凸顯。如果沒有相應的規(guī)則明確宅基地使用人的權(quán)利和義務，沒有相應的治理主體維護宅基地使用秩序、制裁機會主義者，一戶多宅、住宅空心化就會成為鄉(xiāng)村發(fā)展之殤。

四、空心村治理的出路

1.借用傳統(tǒng)關(guān)系網(wǎng)絡來治理

利用傳統(tǒng)關(guān)系網(wǎng)絡治理空心村，能夠克服集體行動的困境。山東省東營市孫村村民中孫姓占90%，其他姓與孫姓有親戚關(guān)系，家族一般以五服為單位。只要孫村有公共事務需要協(xié)商，村委會就會要求各家族出代表。各家族選出的代表多是本家族有威望的人，他們講話公道，晚輩能接受。孫村只要召開村民代表大會，所議之事經(jīng)村民代表同意后，各家族人就要遵從并執(zhí)行。孫村居住格局緊湊，老宅基地面積較小，歷史上形成的胡同有2—3米。隨著家庭收入水平提高，村民陸續(xù)搬到村莊外圍居住，使得老村空心化加速，村莊外圍的宅基地也很快用盡。2006年中央提出新農(nóng)村建設后，村組織設想將老村復墾，騰出的土地用來規(guī)劃宅基地，以滿足新增人口建房需要。村組織召開代表大會，講明復墾的理由和設想，各家族代表紛紛贊成，很快成立了拆舊理事會。對于不理解不愿拆的村民，由代表做本家族成員的工作。代表們輩分高、有威望，為村莊公益而奔走，即使有些村民想趁機謀利，也經(jīng)不住代表們的苦口婆心規(guī)勸。幾輪工作做下來，只有3戶不愿拆除老屋。丈量老屋由代表們組成專門班子進行，村民出于信任很快簽訂了拆舊協(xié)議，之后村組織統(tǒng)一扒老屋。舊屋補償資金平均2000元/戶，部分由集體出、部分由縣鄉(xiāng)政府支持，空心村治理進展順利。

傳統(tǒng)關(guān)系網(wǎng)絡覆蓋范圍較廣，既包括文化慣習構(gòu)造的非正式制度，又包括影響個體行動的現(xiàn)實關(guān)系結(jié)構(gòu)。文化慣習在人們長期共同生活中形成，它源于歷史記憶，有社會連續(xù)性。如基于對共同祖先的認同，村民對家族權(quán)威人士很尊重，會遵從其講話。共同的倫理價值規(guī)范著個體的行為，村民們會因家族習慣法的威懾而不敢造次。新中國成立后，代表共同記憶的家族符號逐漸消失，那些深刻的家族性記憶卻不容易抹去，它通過習俗觀念再生產(chǎn)出來。盡管很難從理性角度理出原因，但人們都認可家族長老、權(quán)威的言行，都在乎家族成員的評價，空心村治理中因而少有釘子戶。

2.通過培育社會資本來治理

湖北省襄陽市的下村離城鎮(zhèn)距離適中，便利的交通條件使該村的農(nóng)民家計快速轉(zhuǎn)型。由于村莊土地面積廣闊、村級土地治理不到位，在很長一段時間內(nèi)，村民占地建房現(xiàn)象嚴重。經(jīng)濟發(fā)展帶來農(nóng)村新建住房快速增加，分散的居住點因路邊建房而很快空心化。村莊經(jīng)濟的活躍一方面消解了守望相扶的村莊關(guān)系，另一方面使村莊交往更加平等和理性。村民以核心家庭為生活重心，對他人和村莊公共事務比較淡漠，“家門口的陌生人”現(xiàn)象逐漸增多。下村最早的規(guī)劃始于1998年，主要是為了引導農(nóng)民集中居住，以節(jié)約基礎設施建設資金，騰出的土地用于發(fā)展經(jīng)濟。村民建新房必須到規(guī)劃區(qū)，建新與拆舊同時進行。因村莊規(guī)劃切合實際，村民建新房會利用舊材料，空心化住宅被順利復墾。2000年以后，村莊結(jié)構(gòu)劇烈轉(zhuǎn)型，村莊輿論的約束力減弱。2005年第二輪規(guī)劃時有村民表示反對，理由是自己需要更大面積的宅基地，而土地不能調(diào)整，要花錢買地，要繳納的基建設施費又太高。下村支書先后召開了十余次會議凝聚規(guī)劃共識，并走訪不合作者對其做思想工作。村民們最終達成決議：集體可以基于公益留存機動地且有權(quán)調(diào)整土地；村民須在規(guī)劃區(qū)建房，并且要繳納1000元錢(其中700元上交相關(guān)部門，其余用于基礎設施建設)，其他剛性費用由集體收益和項目經(jīng)費補貼。需要注意的是，盡管第二輪規(guī)劃由村支書倡導，但縣住房和城鄉(xiāng)建設委員會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均給予了支持。

不論村社建制與自然村有何種關(guān)聯(lián)，經(jīng)過以村集體為單位的共同生產(chǎn)生活實踐以及“三級所有、隊為基礎”的制度塑造，多數(shù)自組織治理單位都定位在了行政村一級。傳統(tǒng)的情感性、認同性村莊關(guān)系瓦解，意味著自組織面臨委托—代理困境。僅有政治能人是遠遠不夠的，沒有集體成員的共同參與，就可能出現(xiàn)威權(quán)型村莊治理模式，空心村治理中就會出現(xiàn)專斷和壓制。下村的治理很好地避免了這一點，其成功源于以下兩類舉措。

第二，獲得制度支持，有良好的治理策略。自主治理既需要關(guān)鍵人物動員，也需要制度和行政力量支持。如果不是上級給予行政支持和物質(zhì)支持，如果不是村民自治制度得到體制保障，村民們達成的規(guī)劃決議就不會具有村憲法的效力，少數(shù)人就可能破壞自主治理機制，甚至利用現(xiàn)行體制謀取私利，空心村治理就會因違規(guī)者不受制裁而失敗。另外，村莊治理中能人既可能做好事，也可能有敗德行為。除了具有較強的責任感，村莊治理中能人應避免搞“一言堂”，應通過良性溝通引導村民遵守規(guī)范。下村支書利用自身的社會資本勸慰不合作者，將其帶入新型村社關(guān)系網(wǎng)絡，使集體社會資本像滾雪球般迅速增大。

五、結(jié)語

注釋

責任編輯：鄧林

Dilemma and Solutions of Hollow Village Governance

Liu Rui

Hollow village is a product of the urban and rural economic development in our country, we should see the necessity of its existence and should take measures to ease the hollow village problems. Domestic mainstream hollow village governance idea considers land interests without considering the farmer′s rights and interests, and does not clarify hollow village resources, assets and governance essence. Hollow village governance dilemma is the result of multiple institutional changes, its root cause is that the capacity and power of rural organization is lost. From the public pool resources properties of the hollow village, we should strengthen the rural construction planning, meanwhile, strengthen the governing capacity for illegal building. Relying on informal institutions and fostering social capital advantage, we can achieve the goal of hollow village governance, and promote the development of villages.

hollow village problem; governance dilemma; relational network; public pool resources

2016-07-26

四川大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費項目“增減掛鉤政策背景下的農(nóng)民集中居住問題研究”(skq201609)。

劉銳，男，四川大學公共管理學院副研究員(成都610064)。

C912.82

A

1003-0751(2016)10-0078-07