關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保制度問題的思考

郭冠男

隨著我國改革的不斷深化和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)成為“四化同步”發(fā)展中的短腿，土地適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要手段和重要特征。而經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大、生產(chǎn)條件的改善、經(jīng)營方式的升級都需要大量的融資，農(nóng)業(yè)大戶對農(nóng)業(yè)信貸融資的需求迅速增長，而傳統(tǒng)的信用貸款、小額貸款和農(nóng)戶私下的借款周轉(zhuǎn)已經(jīng)無法滿足，將土地作為抵押物進(jìn)行融資成為農(nóng)戶的重要訴求，也是解決當(dāng)前農(nóng)村貸款難、激發(fā)農(nóng)村金融市場活力的有效途徑。信貸支持已經(jīng)成為影響發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要要素，制度必須對這種需求訴求做出回應(yīng)。

一、當(dāng)前存在的主要問題和根本原因

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保探索面臨的主要問題

盡管國家中央層面以及金融管理部門都對探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保給予了大力支持，地方政府也都積極創(chuàng)新各類抵押擔(dān)保模式，但由于頂層設(shè)計(jì)沒有到位，在實(shí)際探索中出現(xiàn)了不少問題，也暴露了很大風(fēng)險(xiǎn)。

1、僅靠政策支持，抵押權(quán)能保障難

現(xiàn)在各地農(nóng)村開展的承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)大多以試點(diǎn)方式進(jìn)行，主要依靠國家政策指導(dǎo)，地方政府與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商推進(jìn)。在這種情況下，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能實(shí)際上缺少權(quán)威有效的法律保證，在發(fā)生貸款違約時(shí)，借貸雙方只能采取協(xié)調(diào)方式解決，抵押物處置缺乏法律依據(jù)，無法進(jìn)入司法程序，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能無法實(shí)現(xiàn)。一方面，農(nóng)地抵押通道受阻，另一方面，金融機(jī)構(gòu)增加了貸款風(fēng)險(xiǎn)。

2、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場發(fā)育不足，抵押物價(jià)值實(shí)現(xiàn)難

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保落腳點(diǎn)是抵押物價(jià)值實(shí)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)抵押物價(jià)值，在法律政策支持的條件下權(quán)利必須可以流轉(zhuǎn)，而當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場普遍發(fā)育不充分，普遍缺乏健全的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為抵押物，價(jià)值很難通過流動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)，抵押物價(jià)值實(shí)現(xiàn)不了，抵押也就虛置。

3、缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)控制難

各地農(nóng)村試行農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保，也都設(shè)置了有限的土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，一是設(shè)置抵押條件限制，二是政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。前者其實(shí)就是土地抵押條件限制，抵押擔(dān)保附加條件實(shí)際上降低了農(nóng)戶獲得貸款的可能性，增加了貸款的綜合成本。后者的形式多種多樣，政府補(bǔ)償有的比例高一點(diǎn)，有的少一點(diǎn)。但是這些風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制在抵押價(jià)值難以在法律認(rèn)可的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)的情況下，也不可能完全發(fā)揮控制風(fēng)險(xiǎn)的效能。而政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償額度有限，既不可能消除全部貸款風(fēng)險(xiǎn)，更容易造成貸款農(nóng)戶的依賴心理，對于抵押擔(dān)保健康發(fā)展和地方政府債務(wù)問題都十分不利。另外，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率較低、保障額不足、信貸保險(xiǎn)尚未發(fā)展，目前也難以幫助分散農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)?？傊鞯卦囆械霓r(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保，普遍缺乏健全的風(fēng)險(xiǎn)分散和控制機(jī)制，增加了金融機(jī)構(gòu)放貸風(fēng)險(xiǎn)，制約著承包經(jīng)營權(quán)抵押的融資功能更加廣泛的發(fā)揮。

經(jīng)過數(shù)年探索和試點(diǎn)安排，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保至今也未能成長為農(nóng)村金融系統(tǒng)中金融供給的重要方式。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保推進(jìn)艱難的根本原因

如前所述，國家支持在政策范疇內(nèi)對農(nóng)地抵押擔(dān)保實(shí)現(xiàn)貸款融資，但是國家現(xiàn)行法律對于農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)?；旧鲜欠穸ǖ?。在這種狀況下不少地方開展了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)，試點(diǎn)不斷深化，辦法不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了一些農(nóng)地抵押擔(dān)保方法。但是各地試點(diǎn)推進(jìn)中出現(xiàn)的問題更是將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保探索步履維艱的根本原因凸顯出來。

1、地方政府在推動(dòng)抵押擔(dān)保中的多重角色折射出法律否定狀態(tài)下農(nóng)地抵押擔(dān)保核心障礙

地方政府在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保中起著舉足輕重的作用，扮演著多重角色。首先是具體政策的制定者。地方政府在推動(dòng)農(nóng)地抵押擔(dān)保過程中首先要制定地方性的可操作的政策措施。其次是政策執(zhí)行的推動(dòng)者、組織者。我國各地普遍試行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保融資活動(dòng)都是當(dāng)?shù)卣罅ν苿?dòng)的結(jié)果。最后，地方政府還是風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款可能發(fā)生不能按時(shí)償還等問題，為了打消銀行發(fā)貸顧慮，有的地方規(guī)定，如出現(xiàn)違約，土地承包經(jīng)營權(quán)可由政府設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金按基準(zhǔn)價(jià)格收購，實(shí)際上把農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)由地方政府承擔(dān)起來，最終很可能形成政府債務(wù)。地方政府在推進(jìn)農(nóng)地抵押擔(dān)保中的三重角色，凸顯出其在法律否定狀態(tài)下推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的尷尬地位，折射出法律否定是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保問題產(chǎn)生的根本原因。

2、現(xiàn)行抵押擔(dān)保方式本質(zhì)上是法律禁止?fàn)顟B(tài)下的路徑扭曲

成都市、重慶市、寧夏的同心縣是開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保工作較早的地區(qū)，在這些地區(qū)推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保貸款融資的案例中，沒有一例是單獨(dú)以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的獲得了融資貸款，都是變通形式附加條件后才獲得抵押擔(dān)保融資貸款，即“附加條件+抵押”的模式，這些附加條件基本是必須條件，沒有這些條件，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保就不成立，也沒有銀行會(huì)接受單獨(dú)的土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物。也就是說，各地試行的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押還不具有獨(dú)立的物權(quán)意義，是一種不完全的物權(quán)體現(xiàn)。因此，這些模式都不能稱之為真正意義上的純粹的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，對土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物來說，這些模型都是“變相抵押”或者“假抵押”?！白兿嗟盅骸被蛘摺凹俚盅骸笔窃诋?dāng)前法律、政策、制度需求不能完全一致的情況下的產(chǎn)物，與“真正”的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保相比，增加了交易成本，也就增加了貸款的綜合成本，實(shí)際上是社會(huì)效率的損失。

3、承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保會(huì)引致事實(shí)上的農(nóng)村土地買賣、兼并

盡管土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保實(shí)踐是有成效的，在具體操作中有所突破。但是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保還存在根本性問題，就是現(xiàn)行法律規(guī)范禁止土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押擔(dān)保。究其根本原因，這是法律對土地集體所有制的保護(hù)。因?yàn)樵诂F(xiàn)行法律體系中，“承包經(jīng)營權(quán)”是農(nóng)民手中的一個(gè)權(quán)利束，依農(nóng)民的集體成員身份無償分配而得，事實(shí)上這個(gè)權(quán)利束包含了農(nóng)民無償承包土地的權(quán)利和經(jīng)營土地獲得收益的權(quán)利，但基于農(nóng)村土地權(quán)利二分法，農(nóng)民對手中的這個(gè)權(quán)利束只能作為一個(gè)整體進(jìn)行使用、收益。因此，如果法律認(rèn)可“承包經(jīng)營權(quán)”可以抵押擔(dān)保，一旦農(nóng)戶到期無力償還貸款，土地就變?yōu)槠渌说?，抵押?dān)保也就成為了事實(shí)上的土地買賣，也就意味著農(nóng)民可以通過抵押擔(dān)保對土地進(jìn)行實(shí)際的處分。進(jìn)而，如果大規(guī)模的工商資本采取這種方式買賣農(nóng)村土地，將會(huì)導(dǎo)致大量小農(nóng)戶失去土地，進(jìn)而造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。這正是法律禁止將“承包經(jīng)營權(quán)”作為一個(gè)權(quán)利整體進(jìn)行抵押擔(dān)保的根本原因。

綜上，當(dāng)前必須在堅(jiān)持集體所有制的基礎(chǔ)上探索抵押擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)形式，這就要求在土地“所有權(quán)”和“承包經(jīng)營權(quán)”兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上對農(nóng)民的“承包經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行進(jìn)一步的分解，分離出一個(gè)可以通過抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓給其他主體的同時(shí)又不影響農(nóng)民承包權(quán)利，也不會(huì)對集體所有制造成威脅的權(quán)利。

二、以“三權(quán)分置”為思路設(shè)計(jì)經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保實(shí)現(xiàn)途徑

（一）以“三權(quán)分置”為原則對承包地權(quán)利在各權(quán)利主體間再分配

按照“三權(quán)分置”思路，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的同時(shí)，將農(nóng)民的“承包經(jīng)營權(quán)”進(jìn)一步進(jìn)行分離，“承包經(jīng)營權(quán)”分解為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”。承包權(quán)由集體內(nèi)農(nóng)民所有，基于集體身份所得，其他人不能享有，農(nóng)民也不能將承包權(quán)轉(zhuǎn)給集體外主體，承包權(quán)主要體現(xiàn)的農(nóng)民基于集體成員身份承包土地、繼承土地、獲得征地補(bǔ)償、退出土地的權(quán)利，經(jīng)營權(quán)則主要指經(jīng)營耕作土地的權(quán)利，隨著農(nóng)民市民化，經(jīng)營權(quán)不再由農(nóng)民單一群體行使，可以由農(nóng)民自主決定轉(zhuǎn)讓給集體外主體行使，轉(zhuǎn)讓的方式主要包括在承包期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保，這也將更有利于農(nóng)民通過承包地實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（二）明確“三權(quán)分置”下各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)涵權(quán)利關(guān)系

第一，農(nóng)村集體對承包地享有所有權(quán)，無論如何抵押擔(dān)保流轉(zhuǎn)都不能改變和影響農(nóng)村集體土地所有權(quán)。因此，農(nóng)村集體并不直接參與土地的抵押擔(dān)保，集體也不能直接干預(yù)土地的抵押擔(dān)保行為。但是，農(nóng)村集體作為土地的所有者，有必要在保證農(nóng)地使用符合用途管制和抵押擔(dān)保流轉(zhuǎn)后土地效率不能降低等方面有所行為。第二，土地承包權(quán)是農(nóng)民個(gè)體作為一定社區(qū)范圍內(nèi)集體成員一份子而對該社區(qū)范圍內(nèi)某一塊土地享有占有、使用、收益等權(quán)利，它是農(nóng)民個(gè)體“成員權(quán)”的一種體現(xiàn)，是物權(quán)，是財(cái)產(chǎn)權(quán)。要穩(wěn)定農(nóng)民對土地的長期承包權(quán)。建議在“長久不變”的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定和明確的承包權(quán)利，這是農(nóng)地抵押擔(dān)保流轉(zhuǎn)的最重要基礎(chǔ)。第三，土地經(jīng)營權(quán)是由承包權(quán)派生出來的一種民事權(quán)利，其表現(xiàn)更多地是一種預(yù)期收益。因此，具有承包權(quán)的農(nóng)民是土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的主體，其主體地位必須在抵押擔(dān)保行為中得到保障。集體或地方政府不能以所有權(quán)和行政權(quán)名義介入干涉抵押擔(dān)保，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。

（三）在法律層面統(tǒng)一“土地承包經(jīng)營權(quán)”、“承包權(quán)”、“經(jīng)營權(quán)”等相關(guān)概念并對經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的訴求做出明確回應(yīng)

首先應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)和國家層面、部委層面的政策文件統(tǒng)一“土地承包經(jīng)營權(quán)”、“承包權(quán)”、“經(jīng)營權(quán)”等相關(guān)概念的使用，并對概念的內(nèi)涵進(jìn)行明確規(guī)范。其次，修改當(dāng)前立法中關(guān)于禁止農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的規(guī)定。在“三權(quán)分置”思路下，農(nóng)民承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離可以解決抵押土地對集體所有制的威脅、也可以消除農(nóng)民完全失去土地的擔(dān)心。因此，在法律層面對“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”給與定義和規(guī)范的基礎(chǔ)上，法律法規(guī)應(yīng)對土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)?，F(xiàn)實(shí)要求予以回應(yīng)，認(rèn)可以土地經(jīng)營權(quán)為對象進(jìn)行抵押擔(dān)保的合法性。

（四）基于“三權(quán)分置”完善土地權(quán)利登記制度

第一，在登記客體是承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，把經(jīng)營權(quán)在證書他項(xiàng)權(quán)中進(jìn)行明確，列明土地抵押擔(dān)保以及流轉(zhuǎn)后經(jīng)營權(quán)的變化情況，或者直接給農(nóng)民頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證。第二，規(guī)范承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。一是健全承包合同產(chǎn)生權(quán)利的規(guī)范，根據(jù)公示確認(rèn)的調(diào)查成果，完善土地承包合同，作為承包戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)的法定依據(jù)。對沒有簽訂土地承包合同的，要重新簽訂承包合同；對承包合同丟失、殘缺的，進(jìn)行補(bǔ)簽、完善。實(shí)際承包面積與原土地承包合同、權(quán)屬證書記載面積不一致的，要根據(jù)本集體通過的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證方案進(jìn)行確權(quán)。二是健全登記記載權(quán)利的規(guī)范，根據(jù)完善后的承包合同，以承包農(nóng)戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的范圍、面積及權(quán)利歸屬，由縣級人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，作為今后不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)依據(jù)。三是健全證書證明權(quán)利的規(guī)范，根據(jù)完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，在確保信息準(zhǔn)確無誤、責(zé)任權(quán)利明確的基礎(chǔ)上，按規(guī)定程序和修訂后的土地承包經(jīng)營權(quán)證書樣本，向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，原已發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬證書收回銷毀。第三，在土地權(quán)利登記中要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制，不頂替包辦，堅(jiān)持協(xié)商原則，確保農(nóng)民土地權(quán)益在確權(quán)工作中得到體現(xiàn)與保障。

（五）建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)分散和防范機(jī)制

第一，短期內(nèi)還離不開政府的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保和分擔(dān)作用，由政府成立相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)基金，當(dāng)農(nóng)戶無法及時(shí)償還抵押貸款時(shí)，可以由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金按一定比例補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)損失，保持金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性。第二，建立貸款全程監(jiān)管機(jī)制。一是嚴(yán)格履行對抵押財(cái)產(chǎn)的貸后管理責(zé)任，對抵押農(nóng)村土地定期進(jìn)行監(jiān)測，做好農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押信息的跟蹤記錄工作，還要加大對抵押貸款人在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押期間繼續(xù)管理的督促力度，維護(hù)好抵押土地安全。二是在發(fā)現(xiàn)抵押貸款人可能會(huì)發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)合同約定及時(shí)停止或收回抵押貸款，同時(shí)，在抵押農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場價(jià)值明顯下降時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也要及時(shí)采取相應(yīng)補(bǔ)救及控制措施。三是培育農(nóng)村土地市場服務(wù)體系，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。當(dāng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款相關(guān)業(yè)務(wù)全面開展之后，必定會(huì)有一部分農(nóng)民因不能按期歸還抵押貸款而失去土地經(jīng)營權(quán)，金融機(jī)構(gòu)必然要通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的模式來獲取農(nóng)村土地價(jià)值，可以考慮成立專門的農(nóng)村資產(chǎn)管理公司，將不良資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一處置、變現(xiàn)，增加農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款抵押物的交易流動(dòng)性，徹底解決金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂。第三，要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制和作用，來對抗農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)。