“營改增”后完善我國地方稅體系的探討

余萍

摘要：“營改增”以前，營業(yè)稅稅收收入在原地方稅稅收收入中占有很大比例，相當于地方的一個主體稅種，但“營改增”以后，營業(yè)稅逐漸取消了，地方稅收收入大幅縮減，地方稅制體系建設(shè)亟待推進。本文就“營改增”后地方財政收入明顯減少的問題，結(jié)合我國當前稅收制度以及營改增改革的現(xiàn)狀，指出我國地方稅體系在此背景下受到的影響，并提出了如何完善地方稅體系的方案。

關(guān)鍵詞：營改增；地方稅收體系；營業(yè)稅

中圖分類號：F810.42 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-000-02

李克強總理2016年1月22號主持召開了座談會，會議決定營業(yè)稅改增值稅將成為今年深化財稅體制改革的核心內(nèi)容，營改增在前期的改革試點中已取得很好的成績，今年要在中國全面推行，從而使企業(yè)大幅度減輕稅負。我國在2016年5月起全面實施了營業(yè)稅改增值稅，郵政通信業(yè)、建筑和房地產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)和保險業(yè)等納入營改增范圍。至此，在我國營業(yè)稅已經(jīng)退出了歷史的舞臺。

我國在經(jīng)歷了1994年的分稅制改革和2009年的增值稅轉(zhuǎn)型改革后，營改增”可以說是最具有劃時代意義的稅收制度的重要改革，是我國實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅，促進經(jīng)濟加速轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要措施，這對于解決我國過去營業(yè)稅存在的諸多問題，完善稅制都有積極的影響。但是增值稅改征營業(yè)稅會對地方財政收入帶來巨大沖擊。在我國，增值稅收入和營業(yè)稅收入之和，占到了所有稅收收入的40%以上。營業(yè)稅改增值稅之后，必然會出現(xiàn)增值稅一稅獨大的狀況。地方政府稅收體系已無主體稅種，目前中央與地方的分稅制體系將無法維系。對于一個國家而言，如果在其整個稅制體系嚴重依賴某一單一稅種，其中稅收收入風(fēng)險是非常巨大的。

一、營改增背景下地方稅體系面對的問題

1.地方稅稅種問題

稅種劃分不科學(xué)。中央稅與地方稅的稅種劃分應(yīng)依據(jù)中央政府與地方政府各自承擔(dān)的政府職能結(jié)合行業(yè)、地域、行為方式等來作為劃分標準。但是目前我國的地方稅稅種劃分標準并不統(tǒng)一，其中特別性規(guī)定較多。但是從形式看劃分給地方稅的稅種很多，但這些繁多的稅種并沒有對地方稅體系造成很大的影響，因為它們基本是零星分散、稅基很小、且較難征收稅種。而一種比較特殊的劃分權(quán)屬類型即共享稅占據(jù)較大比例，共享稅的稅種多是較大稅種，如企業(yè)所得稅，對地方稅影響較大。目前在中國，稅源充足和穩(wěn)定、征收管理簡便，以及收入增長潛力很大的稅種基本上都是中央稅或共享稅種。而一些稅源分散、征管成本高、難度大的稅種如印花稅、土地增值稅等這些均屬于地方稅，只有營業(yè)稅能占地方政府稅收收入的30%左右。

2.地方稅收入規(guī)模較小導(dǎo)致事權(quán)與財權(quán)不匹配

事權(quán)是指各級政府在國家公共事務(wù)和公共服務(wù)中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。財權(quán)是各級政府根據(jù)一國財政體制的規(guī)定而擁有的籌集和支配財政收入的權(quán)力。它包括了控制權(quán)、管理權(quán)以及使用權(quán)。目前我國政府的財政收入主要來源是稅收收入，政府的正常運作必須以充足的財政收入為經(jīng)濟支撐。這樣來看，事權(quán)和財權(quán)之間有著密不可分的關(guān)聯(lián)。分稅制的核心是以政府事權(quán)為參照，劃分各級政府的財權(quán)，使各級政府擁有足夠的能夠支配的財政收入以保證政府職能的行使。我國在1994 年分稅制財政體制的改革之后，中央將事權(quán)下放地方，但卻并沒有將相應(yīng)的財權(quán)下放，這直接導(dǎo)致我國地方政府的財權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)了嚴重的不匹配。作為一國地方政府的財政收入來源，地方稅收收入是保障地方政府充分發(fā)揮職能、滿足區(qū)域內(nèi)社會居民對公共服務(wù)需求的重要物質(zhì)保障，也是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)。營改增后增值稅收入的增加額必然會少于營業(yè)稅收入的減少額，而且我國的增值稅是共享稅，實行中央和地方按一定比例分成，地方政府獲得的稅收收入會在已經(jīng)減少的基礎(chǔ)上再減少一部分。營改增沖擊地方稅收入，使地方可用財力減少，會造成一系列不利后果。目前我國地方政府的隱形債務(wù)問題已經(jīng)比較嚴重，營改增將導(dǎo)致地方政府通過擴張舉債規(guī)模來滿足自己的支出需要。

為了緩解營改增帶來的地方政府財政壓力，國務(wù)院于2016年4月30日公布了過渡時期增值稅稅收收入劃分方案，即《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，該方案規(guī)定所有行業(yè)、企業(yè)繳納的增值稅都納入到中央和地方的共享范圍，并確定以2014年為基數(shù)，核定中央稅收返還和地方上繳收入基數(shù)，各地按稅收繳納地分享增值稅的50%，中央分享比例為50%，過渡時間暫定為2年至3年。很明顯這個方案只是改革時期的臨時過渡性政策，而且實際會帶來地方財政收入的減少，這不利于地方政府的建設(shè)，也不利于“營改增”的貫徹實行。為了解決“營改增”所帶來的地方財政收入出現(xiàn)嚴重空缺，緩解地方財政壓力，就需要對地方財政壓力大的實質(zhì)性問題進行研究，借“營改增”為契機，改革現(xiàn)行中央地方在財權(quán)事權(quán)劃分不明確的問題，推動財政管理體制的改革，完善稅制，建立系統(tǒng)的中央地方財權(quán)事權(quán)體系，進一步完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度和稅收返還制度，從根本上解決“營改增”所面對的阻力以及在推廣中所面對的問題，使結(jié)構(gòu)性減稅在我國真正落實，緩解目前地方越來越大的財政壓力。

二、“營改增”后完善我國地方稅體系的建議

營業(yè)稅改增值稅雖然一定程度推進了結(jié)構(gòu)性減稅，但同時也使地方政府稅收體系處于比較混亂的狀態(tài)，解決地方政府稅收收入短缺的局面，以這次營業(yè)稅改增值稅為契機推進我國地方財稅體制改革，培養(yǎng)地方政府穩(wěn)定的稅源，建立科學(xué)合理的地方稅收體系迫在眉睫。在“營改增”全面推行的近5-10年內(nèi)，各省可以根據(jù)各地的情況，延用試點時期的過渡性政策，來舒緩營業(yè)稅改增值稅對地方政府的沖擊。但從長期來看，建立和完善主輔配合的地方稅體系，明確中央地方的財權(quán)事權(quán)，用法律的形式確定下來，形成完整的體系才是解決地方財稅問題的根本之道。

1.下移消費稅作為地方稅收

消費稅目前在我國是較為成熟和穩(wěn)定的稅種，“營改增”后可以借鑒美國和德國地方政府以消費稅為主體稅種的做法，將消費稅逐步下放到地方稅的范圍內(nèi)，使其成為地方的主體稅種。將消費稅下移將有利于及時解決地方財力困難，緩解地方稅匱乏的壓力。2015年，據(jù)統(tǒng)計我國國內(nèi)消費稅稅收高達到10542億元，而營業(yè)稅稅收19313億元，如果以2015年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，假設(shè)“營改增”不會導(dǎo)致增值稅和營業(yè)稅兩者總體稅額的變化，根據(jù)增值稅為共享稅，如果消費稅轉(zhuǎn)為地方稅后將填補地方因營業(yè)稅缺失導(dǎo)致的空白，將會較大程度上緩解地方政府的財政壓力。

而且我國的消費稅在增加財政收入方面還有很大的上升空間。今后還有必要進一步擴大消費稅的征稅范圍，逐步將一些重污染、高耗能、高檔奢產(chǎn)品和行為納入到消費稅征稅范圍，將消費稅納稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到消費環(huán)節(jié)或銷售環(huán)節(jié)，將納稅人由企業(yè)轉(zhuǎn)為個人消費者，使消費稅不能轉(zhuǎn)嫁，從這個角度上講，將消費稅轉(zhuǎn)成地方稅后，將解決現(xiàn)實中存在的“獎限”政策的逆向調(diào)節(jié)，在一定程度上抑制地方政府投資擴張的沖動，從而鼓勵地方政府把工作重點放在改善民生、完善市場競爭環(huán)境上，進而推動我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

2.大力發(fā)展財產(chǎn)稅類作為地方輔助稅收

財產(chǎn)稅作為地方主體稅種不僅是多數(shù)發(fā)達國家的稅制選擇，而且也是許多發(fā)展中國地方稅體系的建設(shè)目標。目前我國可以大力發(fā)展財產(chǎn)稅作為地方稅體系有力的補充，因為財產(chǎn)稅稅基不易流動，稅源廣泛，而且財產(chǎn)稅收入可直接用于地方公共產(chǎn)品供給，體現(xiàn)了地方受益性原則，并且有利于提高地方政府的征管效率。由于財產(chǎn)稅的稅源遍布各地，具有明顯的區(qū)域性特征，地方政府對其更具有信息優(yōu)勢，因此，能促進地方政府的征管積極性，增加地方稅收收入。最后，對財產(chǎn)開征稅收，對縮小地區(qū)之間社會居民的貧富差距有著重要的作用，有利于社會秩序的穩(wěn)定，從而對構(gòu)建和諧社會有著積極意義。近年來，隨著房地產(chǎn)事業(yè)在中國發(fā)展迅速，房地產(chǎn)行業(yè)規(guī)模不斷擴大發(fā)展，房產(chǎn)經(jīng)濟成為我國重要的經(jīng)濟熱點，房產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展為開征房產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅提供了十分充足的稅源，因此，我國在財產(chǎn)稅的選擇方面可以優(yōu)先考慮改革現(xiàn)有房產(chǎn)稅。目前我們可以整合現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費，將契稅、耕地占用稅、土地使用稅和房產(chǎn)稅合并納入到房地產(chǎn)稅中，不在單獨征收。這樣將房地產(chǎn)稅作為地方政府穩(wěn)定的財政收入來源，可以減輕長期以來地方財政稅源不足的問題。以后我國還可以考慮通過開征遺產(chǎn)稅和贈與稅來籌集地方稅收收入，這不僅可以對社會貧富差距進行調(diào)節(jié)，鼓勵勤勞致富，同時還可以增加地方財政收入，擴寬地方稅系稅源。

3.進一步明確中央地方政府事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度

目前地方政府財政困難的根本原因是財權(quán)與事權(quán)的不對等，事權(quán)過渡下放到地方政府，而財權(quán)卻不斷上收中央政府。因此，要想從根本上解決地方稅體系問題，緩解地方財政壓力，在賦予地方政府更多財權(quán)、增強地方財力的同時，合理劃分中央地方事權(quán)，上收部分地方政府事權(quán)將從體制上根本解決地方政府財政困難問題。從公共經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，全國性的公共服務(wù)和外部效應(yīng)較大的公共服務(wù)應(yīng)該由中央政府提供，而地方性事務(wù)應(yīng)該由地方政府提供。對于目前存在的地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，可以通過進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度來解決，根據(jù)對我國近年的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗總結(jié)，調(diào)整目前我國轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，減少中央稅收返還、專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，在地方政府取得的轉(zhuǎn)移支付款后，納入地方預(yù)算，接受地方人大監(jiān)督保證地方既得利益，同時還應(yīng)該完善各省對縣（市）的轉(zhuǎn)移支付制度。

4.稅收立法權(quán)適度下放

在我國，政治體制決定了我國的稅收立法權(quán)高度集中在中央政府，各個地區(qū)適用的稅收法律都是由中央統(tǒng)一制定的。但我國目前處于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，各省市地區(qū)之間社會經(jīng)濟發(fā)展水平差距非常的大，各個地方政府的財稅收入狀況不盡相同。在這樣的國情下，高度集中的稅收立法權(quán)顯然不能滿足各地不同發(fā)展的需要，也有失公平與效率。稅收作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，其主要立法權(quán)理應(yīng)歸中央。但可以從激勵地方積極性的角度，遵循大權(quán)集中適度分權(quán)的原則，給予地方一定的稅收調(diào)整權(quán)。以在不違背全國統(tǒng)一稅收基本法和報備中央的基礎(chǔ)上，對地區(qū)特征明顯的稅種可以由地方政府對其稅率、稅收征管的實施辦法以及稅收減免條例等權(quán)限進行調(diào)整。這樣既有利于國家稅收發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，也能調(diào)動地方政府的主動性和積極性，保持地方稅收的相對穩(wěn)定。

參考文獻：

[1]劉尚希.當前需要正確認識地方稅[N].中國財經(jīng)報，2013，08.

[2]郭月梅.“營改增”背景下完善地方稅體系的探討[J].財政研究，2013，06.

[3]李升.地方稅體系：理論依據(jù)、現(xiàn)狀分析、完善思路[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2012，06.

[4]趙寧，朱云飛.西方主要國家的地方稅體系與經(jīng)驗借鑒[J].經(jīng)濟研究參考，2014，16.

[5]陳少英.可持續(xù)的地方稅體系之構(gòu)建——以稅權(quán)配置為視角[J].清華法學(xué)，2014，05.

[6]費茂清，石堅.論我國地方稅體系重構(gòu)的目標與途徑[J].稅務(wù)研究，2014，04.

[7]曾超.有限政府視域下的中央與地方稅權(quán)劃分問題研究——以我國當前的分稅制格局為例[J].山西財政稅務(wù)?？茖W(xué)校學(xué)報，2015，01.

作者簡介：余 萍（1978-），女，漢，湖北武漢人，講師，碩士，研究方向：財稅政策。

基金項目：本文為“湖北省地方稅收研究中心項目《營改增背景下地方稅體系改革研究》階段性研究成果之一。項目編號：sszx201403。