基于老年人口增長的上海市養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃研究

孫雅瑋

摘 要：隨著上海邁入人口深度老齡化階段，城市養(yǎng)老設(shè)施需求日益旺盛，空間布局不均衡、利用效率低下等問題日益凸顯。本文采用聚類分析方法，將上海養(yǎng)老設(shè)施按照老年人口增速與空間占比分為5種類型區(qū)，并對各類型區(qū)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃引導(dǎo)政策進(jìn)行了分析總結(jié)：對于老齡化嚴(yán)重且增速緩慢的Ⅰ類區(qū)域，應(yīng)以存量建設(shè)為主，適當(dāng)向郊區(qū)疏導(dǎo)；對于老齡化突出且依然保持較高增速的Ⅱ類區(qū)域，應(yīng)存量增量并重，積極探索商業(yè)化運(yùn)作模式；對于老齡化水平較低但未來加速增長的Ⅲ類和Ⅳ類區(qū)域，應(yīng)以增量建設(shè)為主，注重存量更新改造；對老齡化水平較高但未來增長趨緩的Ⅴ類區(qū)域，應(yīng)以緊湊型高端養(yǎng)老為主。論文提出了建設(shè)基于問題導(dǎo)向和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的養(yǎng)老設(shè)施空間格局、以戶籍人口作為養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)規(guī)模的參考值、以80歲老年人口作為養(yǎng)老設(shè)施的主要使用者、科學(xué)設(shè)置社區(qū)養(yǎng)老與設(shè)施養(yǎng)老的比例等大都市養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的對策建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老設(shè)施；規(guī)劃；人口老齡化；上海

中圖分類號：C922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

近年來，作為中國最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，上海進(jìn)入了人口深度老齡化階段。根據(jù)《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》[1]數(shù)據(jù)，上海在2010年60歲以上老年人口占全市戶籍人口比重已經(jīng)達(dá)到23.4%，其中18.1%為80歲以上高齡人口；根據(jù)《2014年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計(jì)信息》數(shù)據(jù)[2]，截至2014年12月31日，60歲與80歲以上人口分別占全市人口的28.8%和5.2%，比2000年全國第五次人口普查時(shí)分別提高10.6%和5.6%，深度老齡化趨勢更加明顯。人口結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的雙重背景對社會(huì)公共設(shè)施（特別是養(yǎng)老設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等）提出了新的要求。因此，構(gòu)建科學(xué)合理的養(yǎng)老設(shè)施體系，提升城市養(yǎng)老服務(wù)基本公共服務(wù)能力，滿足多層次、多元化養(yǎng)老服務(wù)需求成為上海當(dāng)前和未來一段時(shí)間重要的工作任務(wù)。從發(fā)展現(xiàn)狀看，當(dāng)前上海養(yǎng)老設(shè)施布局問題日益突出，主要表現(xiàn)為養(yǎng)老設(shè)施空間布局不均衡、利用效率低下等。作為城市總體規(guī)劃的重要專項(xiàng)內(nèi)容，上海有必要利用新一輪城市總體規(guī)劃修編的重大機(jī)遇，加強(qiáng)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃，把握上海人口老齡化發(fā)展趨勢，科學(xué)規(guī)劃和布局養(yǎng)老設(shè)施。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指為年齡60歲以上人口提供住養(yǎng)、生活護(hù)理等綜合型服務(wù)的機(jī)構(gòu)，包括老年社會(huì)福利院、養(yǎng)老院、老年公寓、護(hù)老院、護(hù)養(yǎng)院、敬老院、托老所及老年人服務(wù)中心等[3]。根據(jù)《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》[4]并結(jié)合上海市老齡人口設(shè)施養(yǎng)老的實(shí)際情況，本文選取托老所（站）、老年公寓、養(yǎng)老院、護(hù)理院、安懷（醫(yī)）院作為研究對象。本文采用中國養(yǎng)老方式的常用分類方法[5]，將上海養(yǎng)老方式分為社區(qū)養(yǎng)老和設(shè)施養(yǎng)老（也稱機(jī)構(gòu)養(yǎng)老）兩類。

隨著我國老齡化的迅速推進(jìn)和養(yǎng)老問題復(fù)雜性的日益凸顯，對養(yǎng)老設(shè)施的研究逐漸增加。劉劍指出，設(shè)施養(yǎng)老的主要服務(wù)對象是失能、半失能和長期照料老人，對應(yīng)的空間層級是市-鎮(zhèn)，與社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的主體有很大差別[6]。劉劍、于濤方等指出，內(nèi)涵模糊、總量不足、布局錯(cuò)位、結(jié)構(gòu)失衡、政策悖論是我國養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)中普遍存在的問題[7-8]。養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)與規(guī)劃受一系列軟、硬環(huán)境的影響，其中影響度較大的有土地成本、交通便捷度、醫(yī)療資源配置情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)生活方式等[9]。中國的老齡化城市具有顯著的老齡化空間分異特征，造成養(yǎng)老需求的多元化，從而產(chǎn)生內(nèi)部區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向、設(shè)施布局、存量評估、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的差異，上海是具有代表性的城市之一[10]。一些學(xué)者對上海養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和大都市養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)模式進(jìn)行了探討[11-12]，但往往將全市視為均質(zhì)體，忽視了市域內(nèi)部各區(qū)縣因老年人口增長、遷移特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征差異導(dǎo)致的空間分異現(xiàn)象。本文從老年人口分布與變動(dòng)趨勢的城市內(nèi)部空間分異出發(fā)，對上海市區(qū)縣進(jìn)行老年人口養(yǎng)老空間聚類分析，為歸并養(yǎng)老功能區(qū)、制訂差異化的分區(qū)養(yǎng)老設(shè)施政策提供思路。

1 上海市老年人口增長的空間分布特點(diǎn)

2000年以后，上海因人口再生產(chǎn)自然規(guī)律進(jìn)入老年人口快速增長時(shí)期；與此同時(shí)，由于上世紀(jì)80年代和90年代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及城市更新改造導(dǎo)致居住人口在市域范圍內(nèi)遷移[12-13]，上海市老年人口在空間布局上呈現(xiàn)出明顯的收斂特征[14]，且符合空間第二收斂規(guī)律，即老年人口的空間遷移并非短期現(xiàn)象，而是呈現(xiàn)相對穩(wěn)定的狀態(tài)，是上海市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口發(fā)展基本趨勢的一種映射。此外，隨著上海人口再生產(chǎn)模式逐漸向現(xiàn)代型過渡，未來10年～20年內(nèi)上海老年人口將加速增長并逐漸達(dá)到總量高峰，從而導(dǎo)致新的空間分布不均衡。因此，科學(xué)判斷并識(shí)別老年人口增長特點(diǎn)及其分布變化是規(guī)劃和建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施的基礎(chǔ)條件。

1.1 2000年以來上海老年人口增長迅速，空間分布有收斂性

從增量和增幅看，2000年～2010年的10年間，上海60歲以上老年人口從241.76萬人增長到331.02萬人，增長了36.9%；而80歲以上高齡人口則從30.56萬人增長到59.83萬人，增幅更是高達(dá)95.8%。分區(qū)縣考察，60歲以上老年人口中，絕對增量較大的有浦東新區(qū)、閔行、寶山、崇明、普陀、楊浦和徐匯等區(qū)縣，以中心城區(qū)和近郊區(qū)為主，增量都超過5萬人；增幅大的包括浦東新區(qū)、閔行、嘉定、奉賢、寶山、崇明、松江、金山和青浦等區(qū)縣，以近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)縣為主，增幅均超過40%。在80歲以上高齡人口中，絕對增量大的包括浦東新區(qū)、楊浦、普陀、閔行、徐匯、虹口、寶山、閘北等區(qū)縣，以中心城區(qū)為主，增量都超過1.8萬人；增幅超過100%的有浦東新區(qū)、閔行、普陀、楊浦、嘉定、青浦、寶山、松江和長寧，以近郊區(qū)為主。對比2010年～2014年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，近年來上海60歲以上老年人口比重增長加快，年均增速由2000年～2010年的3.19%增長到5.75%；增幅最大的區(qū)縣主要集中在黃浦、靜安這兩個(gè)中心城區(qū)；增幅較大的有長寧、普陀、閘北、虹口等；金山、奉賢、青浦、崇明等遠(yuǎn)郊區(qū)增長不明顯。而近年來80歲以上老年人口的增長則呈現(xiàn)出收斂趨勢，不論中心城區(qū)還是近遠(yuǎn)郊都增長緩慢，甚至有些區(qū)還出現(xiàn)增幅下降的情況。

其中，Po2000和Po2014分別是各區(qū)在2000年和2014年的老年人口數(shù)，Pt2000和Pt2014分別是全市在2000年和2014年的老年人口數(shù)。通過計(jì)算得出上海市老年人口的空間收斂特征：在60歲以上老年人口中，中心城區(qū)各區(qū)空間占比值普遍為負(fù)，顯示出較強(qiáng)的空間分散特征；而浦東新區(qū)與郊區(qū)各區(qū)縣以正值為主，尤其是浦東新區(qū)高達(dá)6.4%，顯示出較強(qiáng)的空間收斂特征。在80歲以上老年人口中，浦東新區(qū)依然表現(xiàn)出較強(qiáng)收斂特征，中心城區(qū)其他區(qū)包括普陀、楊浦同樣顯示出一定收斂特征，郊區(qū)則只有閔行為強(qiáng)收斂性，為1.7%（表1）。對比2000年～2010年和2010年～2014年上海各區(qū)60歲以上及80歲以上老人空間占比的情況，可以看出，老年人口的空間分布情況沒有發(fā)生太大變化，絕大多數(shù)區(qū)縣老年人口空間占比增幅絕對值基本趨于0，減少了養(yǎng)老設(shè)施增補(bǔ)效益的不確定性。

1.2 老年人口加速增長趨勢明顯，階段性波動(dòng)特征顯著

隨著計(jì)劃生育政策效應(yīng)的持續(xù)作用以及上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對于低素質(zhì)外地年輕勞動(dòng)人口需求的減少，未來上海市人口老齡化水平將不斷提升。2014年底，上海60歲及以上老年人口數(shù)量達(dá)到413.98萬人，占戶籍人口總數(shù)的28.8%。根據(jù)《上海人口發(fā)展趨勢特點(diǎn)與問題研究》關(guān)于上海市老年人口預(yù)測低方案[15]，2020年上海60歲及以上老年人口將突破530萬人，之后進(jìn)入平穩(wěn)期；到2030年左右，達(dá)到峰值600萬人，占戶籍人口總數(shù)比重45%左右；2040年，將有所減少，約560萬人左右。此外，2014年底上海人均期望壽命已達(dá)82.29歲，居全國各省市首位。從上海高齡老人總量情況看，2014年底80歲以上高齡老人75.3萬人，占老年人口總量的18.2%；參考當(dāng)前增長速度并適度提高，到2020年高齡人口約為90萬人。根據(jù)上海城市人口自然增長率長期維持在低水平或負(fù)增長的再生產(chǎn)規(guī)律，從2030年開始上海高齡人口將進(jìn)入加速增長期，預(yù)計(jì)在2030年為140萬人左右，到2040年將達(dá)到人口高齡化發(fā)展的高峰，預(yù)計(jì)為220萬人（圖1）。

根據(jù)上海市民政局調(diào)研報(bào)告，當(dāng)前上海主要是80歲以上高齡人口和60歲以上的殘疾老年人口采用設(shè)施養(yǎng)老方式養(yǎng)老，其他老年人口仍以居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老為主。當(dāng)前，上海老齡人口增長以60歲到80歲的低齡老年人口增長居多，對于增加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的需求不大，養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃需要重點(diǎn)推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展。從2030年開始，隨著高齡化增長加速，至2040年的高峰時(shí)期，對養(yǎng)老設(shè)施需求最為旺盛。

但是，上海各區(qū)縣人口年齡結(jié)構(gòu)存在差異，其加速增長時(shí)期步調(diào)不一致，導(dǎo)致各區(qū)縣老年人口和高齡人口達(dá)到增長高峰的時(shí)間有所差別。根據(jù)《上海人口發(fā)展趨勢特點(diǎn)與問題研究》關(guān)于上海市人口年齡結(jié)構(gòu)的預(yù)測方案[15]，中心城區(qū)由于老齡化程度更深，將更早進(jìn)入老年人口和高齡人口峰值期，特別是黃浦、靜安、虹口、普陀及閘北五區(qū)，在2025年時(shí)候就可能進(jìn)入老年人口高峰。崇明、長寧、徐匯、楊浦、嘉定、寶山和金山則將在2030年達(dá)到老年人口高峰；浦東、松江作為新興制造業(yè)的基地以及閔行作為新興輔城，吸引大量中青年人口集中，加上奉賢、青浦兩區(qū)更年輕的人口結(jié)構(gòu)，老年人口高峰將會(huì)相應(yīng)推后至2035年和2040年。崇明、靜安和虹口三區(qū)可能在2035年就達(dá)到高齡人口的高峰值，其他中心城區(qū)多在2040年左右達(dá)高齡人口峰值，奉賢、青浦、浦東、閔行和松江五區(qū)高齡人口峰值要推遲到2045年以后。

2 上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空間分布特征

從前文分析中可以看出，上海老年人口增長和分布存在明顯的中心城區(qū)、郊區(qū)空間分異，那么上海市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空間分布是否與老年人口增長的空間一致呢？下面將通過聚類分析進(jìn)一步歸納和總結(jié)上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空間分布特征。

2.1 上海養(yǎng)老設(shè)施空間分布情況

由于老年人口對于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、便捷交通、生活配套等公共服務(wù)的需求較普通人群更為突出，而中心城區(qū)生活綜合配套服務(wù)優(yōu)勢明顯，造成上海老年人口高度集中于中心城區(qū)。2014年上海中心城區(qū)老年人口占全市45.23%，其中80歲以上的高齡人口更達(dá)到49.7%，但中心城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)僅占全市的33.6%[1]。養(yǎng)老設(shè)施需求與供給在空間上不匹配，造成中心城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供不應(yīng)求而郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率普遍不足50%，個(gè)別郊區(qū)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際入住率僅為18%。此外，按照郊區(qū)社養(yǎng)老格局①中的3%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老的計(jì)劃，上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量與結(jié)構(gòu)均不達(dá)標(biāo)，尤以中心城區(qū)缺口最大。分區(qū)縣考察，除長寧區(qū)、楊浦區(qū)之外普遍不到2.0%，其中靜安僅為1.1%。郊區(qū)各區(qū)縣情況較好，嘉定、青浦、奉賢、崇明、寶山等區(qū)縣超過3.0%（表2），普遍達(dá)到原有規(guī)劃目標(biāo)。如果按照發(fā)達(dá)國家5%的標(biāo)準(zhǔn)，加上大量非上海戶籍老人在上海養(yǎng)老的需要，上海養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)更是任重道遠(yuǎn)。

2.2 上海養(yǎng)老設(shè)施空間聚類分析

2.2.1 研究方法與聚類結(jié)果

根據(jù)上海市養(yǎng)老類型區(qū)聚類分析需要?dú)w納的空間差異特征，本文選取兩類指標(biāo)：一類是區(qū)縣占全市的特征指標(biāo)，包括人均GDP、地區(qū)戶籍人口占全市人口比重、人口密度、外來人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎兀涣硪活愂欠从仇B(yǎng)老類型區(qū)自身特征的指標(biāo)：老年人口占戶籍人口比重、養(yǎng)老床位數(shù)占老年人口比重、2004年～2014年老年人口年均增長率、人均區(qū)縣財(cái)政收入等總共8個(gè)指標(biāo)進(jìn)行聚類分析。具體步驟如下：

①選取各區(qū)縣8個(gè)指標(biāo)的具體數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)庫；

2.2.2 基于聚類結(jié)果的分析

根據(jù)SPSS軟件聚類結(jié)果將上海城市養(yǎng)老類型區(qū)劃分為五類功能區(qū)，這五類功能區(qū)因經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)相同而表現(xiàn)出較強(qiáng)的內(nèi)部空間同質(zhì)性②。

2.2.2.1 Ⅰ類——核心城區(qū)（包括黃浦和靜安兩區(qū)）：老齡化嚴(yán)重且增速緩慢類型區(qū)

該類型養(yǎng)老地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平領(lǐng)先于全市，吸引就業(yè)人口高度集聚，但外來人口占比較低。同時(shí)，人口老齡化水平非常高、高齡化特點(diǎn)突出。由于中心城區(qū)人口對外疏解的影響，老年人口規(guī)模在過去十年中增長趨緩，未來10年即達(dá)到老年人口頂峰。但當(dāng)前機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)占老年人口規(guī)模的比重在全市處于較低水平，分別只有1.6%和1.1%（盡管虹口、閘北也是1.6%的水平，但其老年人口增長速度卻大大小于靜安、黃浦兩個(gè)核心城區(qū)），遠(yuǎn)未達(dá)到養(yǎng)老格局標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足社會(huì)需求?？紤]到發(fā)達(dá)國家這一水平普遍為5%，該類養(yǎng)老類型區(qū)尚需加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施的建設(shè)并提升社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)水平。

2.2.2.2 Ⅱ類——中心城區(qū)外圍區(qū)域（包括長寧、徐匯、閘北、虹口、普陀和楊浦六區(qū)）：老齡化突出且依然保持較快增速類型區(qū)

該類型區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平僅次于I類核心城區(qū)和Ⅳ類浦東新區(qū)，政府具有較強(qiáng)能力支持養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，人口集聚度也保持著較高水平；由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城市更新改造，外來人口占常住人口的比重較低，生活工作空間較少。該類型地區(qū)人口老齡化水平及高齡化水平已經(jīng)非常高，低于I類核心城區(qū)但高于其他類型，近十年內(nèi)老年人口增長依然保持較高速水平，多數(shù)區(qū)縣要在2030年左右才達(dá)到老年人口的高峰。當(dāng)前設(shè)施養(yǎng)老床位數(shù)配置水平除長寧外都低于全市平均水平，社會(huì)需求缺口大，未來城市規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老和設(shè)施養(yǎng)老兩種類型設(shè)施的建設(shè)。

2.2.2.3 Ⅲ類——郊區(qū)（包括寶山、閔行、嘉定、松江、青浦、金山及奉賢七區(qū)）：老齡化水平較低但未來保持加速類型區(qū)

該類型養(yǎng)老地區(qū)以新城、新鎮(zhèn)及工業(yè)區(qū)等為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，僅高于Ⅴ類崇明地區(qū)；人口集聚水平較低，外來人口占常住人口較高比重，近十年老年人口增長保持較高速水平，僅次于Ⅳ型的浦東新區(qū)。該類區(qū)域政府規(guī)劃和建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施能力較強(qiáng)。當(dāng)前設(shè)施養(yǎng)老床位數(shù)配置水平較高，基本達(dá)到3%的規(guī)劃目標(biāo)，嘉定和青浦兩區(qū)都達(dá)到3.5%的較高水平。未來發(fā)展應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，同時(shí)依靠郊區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境和完備的生活服務(wù)設(shè)施吸引更多社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資。

2.2.2.4 Ⅳ類——浦東新區(qū)：老齡化水平較低但未來高速增長類型區(qū)

該類型養(yǎng)老地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，政府支持養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)有較強(qiáng)能力，由于大型工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)以及房地產(chǎn)領(lǐng)域的快速發(fā)展，人口集聚度不斷提升，人口老齡化水平較低但增速很快，是上海近十年老年人口快速增長的區(qū)域，在市域范圍內(nèi)表現(xiàn)出最強(qiáng)的空間收斂性。當(dāng)前設(shè)施養(yǎng)老床位數(shù)配置水平較高，達(dá)到2.9%，基本實(shí)現(xiàn)既定規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)。盡管存在較年輕人口年齡結(jié)構(gòu)和相對較高的設(shè)施養(yǎng)老水平，但考慮到老年人口近些年快速集聚，未來該類型養(yǎng)老功能區(qū)需應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)。

2.2.2.5 Ⅴ類——崇明：老齡化水平較高但未來增長趨緩類型區(qū)

該類型養(yǎng)老地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，人口對外疏散趨勢顯著且集聚水平較低，外來人口占常住人口的比重不高。近十年來，老年人口增速不快，但由于更多年輕人外遷而存在提前進(jìn)入高齡化社會(huì)的可能。設(shè)施養(yǎng)老床位數(shù)配置保持較高水平達(dá)到3.1%，基本實(shí)現(xiàn)既定規(guī)劃目標(biāo)。未來養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該是社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，并依托良好的生態(tài)環(huán)境提升社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資水準(zhǔn)，吸引區(qū)外老人入住，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

3 各類養(yǎng)老類型區(qū)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)模式

經(jīng)過“十一五”和“十二五”期間的快速補(bǔ)缺和規(guī)模擴(kuò)張，上海養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)得到快速提升，基本已經(jīng)形成“973”養(yǎng)老服務(wù)格局。至2014年底，上海全市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)660家，養(yǎng)老床位總數(shù)達(dá)11.49萬張，約占戶籍老年人口的2.78%；社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)老年人數(shù)已經(jīng)超過7%的目標(biāo)；此外，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國家政策的支持，支撐家庭自我養(yǎng)老的住宅與社區(qū)不斷涌現(xiàn)。在總量提升的前提下，上海養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)主要面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)。不同養(yǎng)老類型區(qū)面臨的發(fā)展問題各異，應(yīng)考慮科學(xué)設(shè)計(jì)相關(guān)財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口與人才、環(huán)境政策，以實(shí)現(xiàn)城市養(yǎng)老設(shè)施空間布局公平與效率的統(tǒng)一。

3.1 Ⅰ類——老齡化嚴(yán)重且增速緩慢類型區(qū)：以存量建設(shè)為主，適當(dāng)向郊區(qū)疏導(dǎo)

該類型區(qū)域配套完善、交通便捷，但當(dāng)前處于人口對外疏解進(jìn)程，由于發(fā)展空間和土地指標(biāo)的限制，不適宜發(fā)展大規(guī)模的養(yǎng)老設(shè)施。加大財(cái)稅支持力度、強(qiáng)化政府對養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)力量將有利于本地區(qū)老人區(qū)外養(yǎng)老，推進(jìn)全市域養(yǎng)老布局良好互動(dòng)。在投資領(lǐng)域，明確政府投資重點(diǎn)；在基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)與服務(wù)、傳統(tǒng)意義養(yǎng)老院建設(shè)、托老所建設(shè)等社會(huì)福利類非營利領(lǐng)域，對老年人生活、學(xué)習(xí)、康復(fù)、服務(wù)以及救助等多項(xiàng)可商業(yè)化運(yùn)作領(lǐng)域探索產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)作模式；在土地利用方面，重點(diǎn)推進(jìn)存量設(shè)施改造，特別要探索城市規(guī)劃中容積率適當(dāng)突破的可操作性。鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)老人遷至區(qū)外養(yǎng)老，不鼓勵(lì)區(qū)外老人遷至本區(qū)養(yǎng)老。

3.2 Ⅱ類——老齡化突出且依然保持較高增速類型區(qū)：存量增量并重，積極探索商業(yè)化運(yùn)作模式

成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療生活配套條件是該類區(qū)域最大的優(yōu)勢，養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)的對象主要是本區(qū)域老人。在Ⅱ類區(qū)域應(yīng)強(qiáng)化政府對養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)力量，重點(diǎn)投資社會(huì)福利機(jī)構(gòu)及非營利部門的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。由于該類區(qū)域城市更新改造、房地產(chǎn)開發(fā)方興未艾，可積極探索社區(qū)養(yǎng)老模式的推進(jìn)新模式：通過財(cái)政政策引導(dǎo)，吸引社會(huì)力量積極進(jìn)入養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域并發(fā)揮主導(dǎo)角色；積極探索新型運(yùn)作模式包括PPP等商業(yè)化模式。在土地利用方面，同步重視存量和增量養(yǎng)老設(shè)施，既規(guī)劃新增用地和空間，又推進(jìn)存量設(shè)施的積極改造。

3.3 Ⅲ類和Ⅳ類——老齡化水平較低但未來加速增長類型區(qū)：以增量建設(shè)為主，注重存量更新改造

Ⅲ類和Ⅳ類養(yǎng)老類型區(qū)最大的區(qū)別在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老年人口增長速度，但也具有共通性，即擁有好的生態(tài)環(huán)境、充足土地指標(biāo)并配套以及完善的醫(yī)療、休閑等生活服務(wù)條件，該兩類類型區(qū)域?qū)⑹巧虾ｐB(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化程度最高的地區(qū)。財(cái)政政策發(fā)展重點(diǎn)是撬動(dòng)社會(huì)力量投入養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，推進(jìn)PPP運(yùn)作模式及在可盈利領(lǐng)域推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。在土地利用方面，積極拓展空間，推進(jìn)增量設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、提升存量設(shè)施更新和改造水準(zhǔn)。通過養(yǎng)老設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和良好的商業(yè)化服務(wù)運(yùn)作模式，推進(jìn)醫(yī)療設(shè)施和商業(yè)設(shè)施的完善，積極吸引區(qū)外老人遷至該兩類型區(qū)養(yǎng)老，吸引和培育高端養(yǎng)老服務(wù)和管理人才。

3.4 Ⅴ類——老齡化水平較高但未來增長趨緩類型區(qū)：以緊湊型高端養(yǎng)老為主

該類型區(qū)域擁有良好的生態(tài)條件，輔以完善的醫(yī)療、商業(yè)等生活配套條件，發(fā)展設(shè)施養(yǎng)老空間巨大。但由于其遠(yuǎn)離市區(qū)、交通不便、醫(yī)療配套差以及生態(tài)島的建設(shè)目標(biāo)，近期該類區(qū)域不可能成為上海養(yǎng)老發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，只能適當(dāng)鼓勵(lì)區(qū)外老年人口入住本區(qū)域養(yǎng)老。應(yīng)實(shí)施積極的財(cái)政支持政策，推進(jìn)面向本區(qū)老年人口的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，適當(dāng)推進(jìn)高端社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目進(jìn)駐本區(qū)；同時(shí)，在土地利用方面應(yīng)堅(jiān)持緊湊土地利用，并注意養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響。