流域水資源管理的基本體制與其核心制度

艾則孜·阿不都熱西提

摘 要：在人類開發(fā)利用水資源的全過程中，水資源管理是其中的重要問題，只有通過有效的管理措施，才能達到預期的效果和目標。目前，內陸干旱區(qū)絕大多數(shù)河流都存在水資源過度開發(fā)利用問題，引水無節(jié)制，保護無措施，管理無效力，由此引發(fā)出許多水事糾紛、壞境問題和社會矛盾。目前，我們缺的不是水資源開發(fā)利用中的行為能力，而缺失的是約束人類失當行為的管理效能，因此，水資源管理體制的改革與創(chuàng)新是一件十分迫切的大事。當前流水資源危機問題的根本原因，在于傳統(tǒng)水資源管理思路下的水資源管理制度及實踐已不適應新時期水資源管理的需要，因而要改變傳統(tǒng)思路，樹立新的水資源管理思路。

關鍵詞：水資源管理；基本體制；核心制度

Abstract： In the whole process of human development and utilization of water resources， water resources management wear them only through effective management measures in order to achieve the efficiency targets. Currently， the vast majority of inland arid zone river over-exploitation of water resources utilization， diversion uncontrolled， no protection measures， the management has no effect， which caused many water disputes， bad environmental problems and social conflicts. Currently， we are not missing in the development and utilization of water resources， the capacity， but the missing management performance constraints of human misconduct， water resources management system reform and innovation is a very urgent event. The current water resources crisis the root cause of the problem is the water management system under the traditional water resources management thinking and practice no longer suited to the new era of water resources management the shape need， they would have to change the traditional ideas Oh， and establish a new water management ideas.

Key words： water resources management； basic system； core system

1.流域水資源管理的基本體制

按照《中華人民共和國水法》規(guī)定，目前我國水資源管理的基本制度大致包括以下幾個方面：①水資源屬國家所有，其所有權由國務院代表國家行使。②國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用資源，并保護其合法權益。開發(fā)、利用水資源單位和個人有依法保護水資源的義務。③國家制定全國水資源綜合規(guī)定。開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應當全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標題兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調好生活、生產經營協(xié)和生態(tài)壞境用水。④國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度，國務院發(fā)展計劃主管部門和水行政主管部門負責全國水資源的宏觀調配。⑤國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。直接從江河、湖泊或者從地下取用水資源的單位和各人，應向水行政主管部門或流域機構 請取水許可證并繳納水資源費。⑥大力推行節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水的新技術、新工藝。提高農業(yè)用水效率和工業(yè)用水的重復利用率。用水實行計量收費和超額累進加價制度，加強城市污水集中處理，提高污水再生利用率，建設節(jié)水型社會。⑦其他一些河道、水域和水工程保護的基本制度。⑧國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)與管理相結合的管理體制。⑨水利為基礎產業(yè)，國家實行優(yōu)先發(fā)展水利產業(yè)的政策，鼓勵社會各界及境外投資者大力興辦水利。

2.流域水資源管理的核心制度

水資源的稀缺性決定了水權管理的必然性。在干旱地區(qū)，水資源的稀缺性是十分顯著的，不可能極大地滿足人們“以需定供”的愿望，將有限的水資源理清權屬關系，按照以供定需的配置原則，協(xié)調好各方的矛盾，約束人類過渡的水事行為，規(guī)范人與自然的和諧關系，這對于維護流域良好秩序，科學有效地管好水，用好水是十分必要的，也是資源管理的核心制度。隨著人口的增加、經濟的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護重要性的提升，水資源的稀缺行將更加突出，水權管理的體制績效將更加顯著。沒有水權制度作保障，水權的不明晰，任何地區(qū)任何人都可以不顧他人的用水需求，隨意地從河道中引水，其結果必然是上游地區(qū)占盡區(qū)位優(yōu)勢，中、下游地區(qū)飽受害之苦，生態(tài)壞境成為最大的受害者。

水資源的稀缺特性決定了水權管理的必要性。共同使用稀缺的公共資源，其悲劇的結果必然是資源的過度利用，直至枯竭，并引發(fā)更大的爭執(zhí)和矛盾沖突。在水權沒有明確之前，誰都可以任意地取用河水，但水權一旦明確，水就成為私人擁有、私人享用的物權，受到法律保護。同樣的道理，在排污權未受到嚴格控制之前，任何排污者都可以隨意地向河道排污，但一旦排污總量限定后、水功能區(qū)劃確定后，排污權也就成為私人擁有、私人享用的物權。唯有這樣才能避免水資源悲劇的發(fā)生?，F(xiàn)實主義、功利主義始終是可持續(xù)長遠利益的大敵，流域內的經濟主體從自身的現(xiàn)實利益出發(fā)，在追求資源的占有量、謀求財富的最大化方面，其投機心理和機會主義是難以克服的，讓他們自覺做到有限度的，顧及全局的，兼顧他人的經濟活動是很不現(xiàn)實的。因此，實施水權管理，加強約束機制，是提高水資源管理效果的必然選擇。

水資源的不可替代性決定了水權管理的重要性。水資源有別于其他資源的最大特性，就是它的不可替代性，擁有了水權就意味著擁有了未來的生存和發(fā)展空間。如今大到國家，中到省區(qū)，小到部門和行業(yè)都在強調和爭取所擁有的水權，生活、生產和生態(tài)用水都在為可能獲得的水權錄取各自的適宜度發(fā)展空間。水權的擁有、水資源的合理配置的的確確已成為利益攸關、效益攸關的敏感問題。為此，許多國家都不惜動用武力，直至戰(zhàn)爭。因此，對于干旱地區(qū)來講，水權的擁有和水權管理是極其重要的。

水權管理是加速推進水資源管理制度建設的基本途徑。中國未來的水管理制度，應實施以水權管理為核心的戰(zhàn)略，對于干旱內陸地區(qū)更應如此，要在全社會與水有關的各個環(huán)節(jié)，建立節(jié)水和精心用水管水的約束機制和激勵機制。水權制度建設的重要意義在于有效地扼制水資源；公地悲劇的發(fā)生和發(fā)展，為水資源的合理配置確立一套制度框架。隨著水資源的日益稀缺、水權主體的明晰、法規(guī)制度的健全，制度的創(chuàng)新和技術的進步，水資源通過市場配置的收益會越來越高，水權市場將會呈現(xiàn)出越來越發(fā)達的趨勢。

根據《中華人民共和國水法》第47條規(guī)定，國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。這是建設以總量控制、定額管理為核心內容的水權管理體制的法律依據，特別是《中華人民共和國物權法》的實施，為水權管理體制的建立提供了更有力的法律支撐。

水權管理機制的建立是事關塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理的重大問題。以前，我們曾絞盡腦汁，苦思冥想地尋找流域管理與區(qū)域管理的鏈接點，小心謹慎地把握水行政管理與兵團用水管理的全屬范圍和尺度，結果始終無法突破源流與干流水量分配有效調控這一關鍵問題，隨著水權理論的研究與實踐，許多復雜問題由繁化簡，許多難題都迎刃而解?？茖W合理地界定流域的初始水權，依據初始水權制訂水資源統(tǒng)一管理適時調度方案，將實施水權分解并人流域的四級水權管理體系中去，各部門、各用水戶在權屬范圍內各司其責，這種總量分解控制、目標分級管理、權責明晰到位、全流域水量統(tǒng)一調度的水資源管理新機制，已被實踐證明在塔里木河流是極為行之有效的。