美國智庫加強(qiáng)對華軍事問題的戰(zhàn)略評估

龐興國

近幾十年來，美國智庫加強(qiáng)了對中國防戰(zhàn)略問題的研究與評估，其研究成果對美國制定對華政策具有舉足輕重的影響。

一、美國智庫對我國防和軍事戰(zhàn)略研究與戰(zhàn)略需求

美國智庫匯集著最優(yōu)秀的學(xué)者和專業(yè)分析師，他們的研究報(bào)告直接影響到公共政策的構(gòu)想和制訂，以至于在美國已將智庫視為排在立法、行政和司法之后的“第四權(quán)力中心”。因此智庫在美國的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事決策體制中的重要地位日顯突出。

（一）美國智庫加強(qiáng)對中國軍事問題研究

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，隨著蘇聯(lián)的解體和中國的迅速崛起，美國智庫出現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，大批原來研究蘇聯(lián)問題專家轉(zhuǎn)行研究中國。如今美國所有規(guī)模較大智庫的研究都涉獵中國，且研究內(nèi)容廣泛，有中美關(guān)系、軍事問題和國防戰(zhàn)略等。

近年來隨著中國崛起步伐加快和美國的相對失勢，美國陷入更深的戰(zhàn)略焦慮，為此美國智庫特別加強(qiáng)了對中國軍事問題的研究。絕大多數(shù)智庫都有專門人員研究中國的軍事問題、國防戰(zhàn)略和軍隊(duì)建設(shè)，不少智庫專門成立了中國軍事研究機(jī)構(gòu)，有關(guān)中國軍事的研究報(bào)告、專著不斷涌現(xiàn)，每年都有上百份之多。不少研究人員為研究需要，不僅學(xué)習(xí)漢語、還專門聘請華裔學(xué)者加盟。目前華盛頓有名的中國問題專家，如卡內(nèi)基國際和平基金會的史文、布魯金斯學(xué)會的沈大偉、海軍分析中心的馮德威、傳統(tǒng)基金會的武爾茲等，都是一流的中國國防和軍事問題研究專家。美國有上千家的智庫從事中國軍事研究，他們緊盯中國軍事的各個(gè)領(lǐng)域，包括中國的軍事戰(zhàn)略（國防政策、安全觀、核戰(zhàn)略、決策機(jī)制等）、臺海軍事形勢、中國軍事科技、南中國海問題、中國軍費(fèi)開支、軍種發(fā)展戰(zhàn)略等。

此外，解放軍作戰(zhàn)理論、體制編制、對外軍事交往、軍事決策機(jī)制、太空力量、網(wǎng)絡(luò)力量、解放軍戰(zhàn)史等也是美國智庫重點(diǎn)研究的對象，甚至連槍支彈藥、伙食糧餉都不放過。

（二）美國智庫對中國軍事問題研究的需求

美國智庫高度關(guān)注中國軍事問題。其中引人注目的當(dāng)屬美國一些著名智庫的聲音，它們每隔不久就會站出來，以各種方式評論中國軍事和國防戰(zhàn)略。美國智庫之所以出現(xiàn)研究“中國軍事熱”，有其明確的戰(zhàn)略需求。

一是“國強(qiáng)必霸”的思維邏輯使美國迫切需要了解和掌握中國的國防戰(zhàn)略。中國是聯(lián)合國安理會常任理事國和世界貿(mào)易組織成員國，在全世界政治經(jīng)濟(jì)舞臺上發(fā)揮著日益重要的作用。美國一些知名智庫的學(xué)者認(rèn)為，大國崛起不可避免地會挑戰(zhàn)霸權(quán)國的地位和現(xiàn)有的國際秩序。中國也會像歷史上崛起的大國一樣挑戰(zhàn)當(dāng)今美國霸權(quán)，挑戰(zhàn)當(dāng)今西方主導(dǎo)的國際體系。隨著中國的迅速發(fā)展，美國智庫對當(dāng)代中國國防戰(zhàn)略問題給予了高度關(guān)注，并出版了大量研究成果。美國智庫有關(guān)中國防戰(zhàn)略的觀點(diǎn)既能影響美國政府的相關(guān)決策，又能影響美國公眾的認(rèn)知。

二是隨著中國的綜合國力迅速發(fā)展，“中國威脅論”沉渣泛起，為防止在國際社會出現(xiàn)與美國平起平坐的戰(zhàn)略對手，美國特別需要掌握中國的國防戰(zhàn)略特別是軍事實(shí)力。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，軍事現(xiàn)代化步伐加快，中美安全困境難以破解，因此美國認(rèn)為兩國戰(zhàn)略攤牌不可避免。為了迎合這種觀點(diǎn)和需要，與中國軍事相關(guān)的研究著作相繼出現(xiàn)。有些智庫還經(jīng)常就中國軍事問題定期舉辦研討會甚至“閉門會”，其成果部分轉(zhuǎn)化為五角大樓有關(guān)中國軍力評估報(bào)告的觀點(diǎn)。

三是美國已將中國視作后冷戰(zhàn)時(shí)期的主要戰(zhàn)略對手，因此需要全面了解和掌握中國的軍事發(fā)展特別是國防戰(zhàn)略走向。隨著蘇聯(lián)解體，以美蘇兩極對抗為標(biāo)志的冷戰(zhàn)結(jié)束，美國失去了往日的戰(zhàn)略對手。而中國的迅速崛起特別是綜合國力的快速提高使美國感到來自東方的壓力，中國也因此成為美國在后冷戰(zhàn)時(shí)期的主要戰(zhàn)略對手。針對人口世界第一的戰(zhàn)略對手，其軍事實(shí)力特別是國防戰(zhàn)略走向更是美國必須要全面了解和掌握的重要內(nèi)容。為此，美國智庫密切關(guān)注中國的國防戰(zhàn)略和軍事發(fā)展，提出了許多針對中國的戰(zhàn)略對策，同時(shí)還影響甚至左右了美國政府一些重要決策。如蘭德公司在后冷戰(zhàn)時(shí)期提出了“遏制+接觸”的政策并被老布什尤其是克林頓采納。

二、美國智庫對中國軍事問題的研究機(jī)制

美國擁有世界上最多、最活躍、最有影響的智庫。這些智庫緊隨美國政府的需求，對中國國防戰(zhàn)略問題進(jìn)行跟蹤分析評估，為美國政府提供了大量的咨詢報(bào)告和對策建議。那么，美國智庫如何運(yùn)作的？如何對中國國防和軍事戰(zhàn)略問題進(jìn)行分析評估的？在美國的決策體系中扮演著什么角色？這些問題需要我們認(rèn)真研究。

（一）完善的組織管理體制

美國擁有全世界最為發(fā)達(dá)的智庫群，智庫對于美國公共政策的作用很大，智庫與決策者之間已經(jīng)逐漸形成了一種互相依存的關(guān)系。在美國的決策體系中，政黨是“四肢”，思想庫是“心臟”。同時(shí)美國三權(quán)分立、權(quán)力制衡的政治制度結(jié)構(gòu)，一定程度上使得權(quán)力分散化以及促使了決策的公開性與開放性，為智庫的發(fā)展提供了廣闊的平臺和渠道。智庫的發(fā)展和有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要國家政治體制環(huán)境的支持、健全靈活的運(yùn)行機(jī)制做保障以及研究過程之中所堅(jiān)持的獨(dú)立性，這三個(gè)因素缺一不可，是智庫發(fā)展和運(yùn)行的根本和可靠保障。

美軍構(gòu)建了由高層領(lǐng)導(dǎo)、專職機(jī)構(gòu)、兼職機(jī)構(gòu)、智囊機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)組成的領(lǐng)導(dǎo)管理體系。在高層領(lǐng)導(dǎo)上，總統(tǒng)負(fù)責(zé)評估國防實(shí)力及其支撐國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)的能力；國防部長負(fù)責(zé)評估國家防務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)和政策、軍事力量任務(wù)和兵力結(jié)構(gòu)、規(guī)劃計(jì)劃和預(yù)算項(xiàng)目、美國及其盟友與潛在敵國的軍事能力等；參聯(lián)會主席負(fù)責(zé)評估軍事威脅和作戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)、美國及盟友與潛在敵國的作戰(zhàn)能力、軍事力量建設(shè)和國防采購需求等；軍種部長負(fù)責(zé)評估軍種遂行使命任務(wù)的兵力需求、提出作戰(zhàn)部隊(duì)的分配和部署建議等；聯(lián)合司令部司令負(fù)責(zé)評估所在戰(zhàn)區(qū)或部隊(duì)的分配和部署建議及作戰(zhàn)領(lǐng)域的軍事威脅、所屬部隊(duì)的戰(zhàn)備狀態(tài)和作戰(zhàn)能力、遂行任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)等。在智囊機(jī)構(gòu)上，包括美國國防大學(xué)戰(zhàn)略研究所和各軍種分析中心，以及蘭德公司、卡內(nèi)基國際和平基金會、戰(zhàn)略和預(yù)算評估中心、新美國安全中心等，承擔(dān)著軍方賦予的大量戰(zhàn)略評估任務(wù)，并自發(fā)組織各種戰(zhàn)略評估，尤其是對中國防戰(zhàn)略的戰(zhàn)略評估更為頻繁。

一般而言，智庫根據(jù)公司治理的原則運(yùn)作。董事長或者首席執(zhí)行官對董事會或者監(jiān)理會負(fù)責(zé)。董事會或者監(jiān)理會由企業(yè)或者資深學(xué)界代表、前議會或者政府官員組成，有時(shí)也會有其他智庫的研究人員。董事長在副董事長或者研究主管的協(xié)助下開展日常管理工作，如制定工作日程、貫徹行動綱領(lǐng)以及任命新雇員。董事會或者監(jiān)理會任命董事長、負(fù)責(zé)公司的財(cái)政預(yù)算、制定重大規(guī)劃以及保持智庫的獨(dú)立性。其中最重要的一項(xiàng)工作就是在競爭復(fù)雜的環(huán)境中籌集資金。

（二）美國智庫的運(yùn)行機(jī)制

美國智庫在美國政策制定中的功能角色，正如美國著名的政治學(xué)家、政策研究專家托馬斯·R·戴伊（Tomas·R·Dye）所言，“智庫是制定國家政策的中心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，“是國家政策的核心”。而它們之所以能夠?qū)χ袊鴩缿?zhàn)略進(jìn)行有效分析評估，并對美國社會產(chǎn)生如此重大的影響，得益于其健全完善的運(yùn)行機(jī)制。

第一，廣泛的參與機(jī)制。美國智庫參與機(jī)制均具有法律和制度支撐，按照法律精神運(yùn)行，具有較高的公信度。即便是規(guī)模較小的智庫，也特別強(qiáng)調(diào)制度驅(qū)動。比如在人員選拔與管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理、出版物管理、營銷推廣等方面，都具有明確的制度規(guī)范，行政人員和研究人員彼此分工明確、業(yè)務(wù)區(qū)分細(xì)致。

第二，績效評估機(jī)制。評估智庫的績效是非常困難的，智庫的影響會根據(jù)時(shí)間、問題等發(fā)生很大的變化。智庫通過發(fā)布研究成果，對政治決策以及公眾對一些具有挑戰(zhàn)性問題的態(tài)度發(fā)揮直接影響。一般來說，智庫影響政府決策的方法是：提出原創(chuàng)的思想，為實(shí)踐中貫徹政治決策提供資源和輔助，主持重大社會問題的討論并找到解決的辦法。

第三，通暢的人員交流機(jī)制。美國智庫承擔(dān)者人才培養(yǎng)、儲備和交流三方面的功能，因而與政府機(jī)構(gòu)、大學(xué)和企業(yè)之間存在著通暢的人員交流渠道。眾所周知，在美國，卸任的國防部官員到智庫從事政策研究，而新上任的總統(tǒng)又會從智庫里面挑選人才充任國防部的高級官員，這在歷屆的政府中已然形成慣例。智庫與政府機(jī)構(gòu)的人員交流互換是智庫影響決策行之有效的途徑，這在美國被稱之為“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。

第四，多渠道的籌資機(jī)制。美國智庫的經(jīng)費(fèi)主要來源于四個(gè)方面：發(fā)行出版物和召開學(xué)術(shù)討論會所獲得的經(jīng)營收入、政府委托研究的合同收入、基金會的贈款以及企業(yè)和個(gè)人的捐贈。這其中最主要的收入來源是基金會或其他組織與個(gè)人的捐贈。以戰(zhàn)略和國際問題研究中心為例，基金會的捐助約占40%，公司捐助約占35%，個(gè)人捐助約占l0%。

第五，與政府的多元溝通機(jī)制。美國智庫與政府的交流方式眾多，智庫通過派人參加政府的聽證會和國會舉行的各種活動來及時(shí)了解政策的變化和走向。同時(shí)智庫還舉辦各種培訓(xùn)會，對政府人員進(jìn)行培訓(xùn)，或邀請政府人員與智庫成員一起做課題、搞研究，讓政府了解自己的研究領(lǐng)域與研究成果。

第六，健全的成果推銷機(jī)制。智庫決策咨詢的最終目標(biāo)和最終價(jià)值在于改進(jìn)決策水平，提高決策質(zhì)量。因此能否構(gòu)建多渠道的成果推銷機(jī)制，努力提升智庫的社會影響力是智庫是否成功主要標(biāo)準(zhǔn)之一。美國智庫具有生產(chǎn)思想、戰(zhàn)略規(guī)劃、引導(dǎo)社會輿論以及人才儲備和周轉(zhuǎn)等四大功能，這些功能是通過一整套健全的多渠道全方位成果推銷機(jī)制發(fā)揮出來，起到了廣泛的影響效果和咨詢作用。美國智庫成果推銷機(jī)制包括：智庫研究人員直接到政府任職，直接將研究成果應(yīng)用于政府決策；出版刊物、著作或提交報(bào)告；利用大眾媒體形成輿論等。

（三）美國智庫對中國軍事問題的研究方式

隨著中國的迅速崛起，美國智庫關(guān)注和研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中國問題，特別是中國的軍事和國防戰(zhàn)略問題。具體方式主要有如下：

一是直接設(shè)立中國研究項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)。這方面最具有代表性的智庫就是布魯金斯學(xué)會、國際戰(zhàn)略研究中心、伍德羅·威爾遜國際學(xué)者中心等。布魯金斯學(xué)會于2006年成立了約翰·桑頓中國中心，專門從事中國問題研究。同時(shí)也在清華大學(xué)開設(shè)了辦事處，即清華—布魯金斯公共政策研究中心，其中的重點(diǎn)就有中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話等。

二是在地區(qū)研究中設(shè)立中國研究項(xiàng)目。目前以地區(qū)研究作為研究導(dǎo)向的美國智庫，往往將中國問題置于東亞地區(qū)或亞太地區(qū)研究之中，或在相關(guān)地區(qū)研究項(xiàng)目范圍內(nèi)設(shè)立中國研究項(xiàng)目。在進(jìn)行研究區(qū)域的具體劃分時(shí)，有些智庫將中國內(nèi)地與臺灣、香港等地分開進(jìn)行區(qū)域研究，有些智庫則進(jìn)行整體研究。這方面具有代表性的智庫有對外關(guān)系委員會、卡內(nèi)基國際和平基金會等。

三是在專題研究中開展中國研究。美國有部分智庫在具體開展研究時(shí)主要以專題研究為導(dǎo)向，即設(shè)立當(dāng)代世界熱點(diǎn)問題或直接關(guān)系美國國家利益的專題項(xiàng)目并開展研究。在這些智庫的相關(guān)專題項(xiàng)目之下，若有涉及中國的問題，就會開展相應(yīng)的研究活動。

四是多數(shù)智庫在對中國國防戰(zhàn)略研究中具有明顯政治傾向。為說明自己涉華軍事研究的科學(xué)性，美國智庫都宣稱保持“中立”。但實(shí)際上多數(shù)智庫研究中國軍事時(shí)，都帶有明顯的政治傾向。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在美國智庫中，38%是保守派，43%是中間派，19%是自由派。尤其在臺海軍事研究方面，這種政治傾向更加明顯。比如在“協(xié)防臺灣”問題上，蘭德公司就認(rèn)為美國應(yīng)放棄“戰(zhàn)略模糊”政策，堅(jiān)定地反對“臺獨(dú)”，如果是因臺灣挑釁導(dǎo)致戰(zhàn)爭，美國不應(yīng)過多的介入進(jìn)去。

三、多管齊下影響美國政府戰(zhàn)略決策

作為寡頭政治和精英政治的代表和國府的軍師、幕僚，美國智庫對政府決策一直影響較大，這是人所共知的事實(shí)，也是智庫賴以生存的基礎(chǔ)。為了以多種方式影響美國政府的政治決策、戰(zhàn)略決斷、公共政策和外界輿論，智庫多管齊下。

一是“出將入相”，將研究成果直接帶入政府決策的最核心圈，進(jìn)而影響政府的政策制定。美國智庫對國防戰(zhàn)略產(chǎn)生直接影響，多半是因?yàn)橹菐熘械母呒壒芾砣藛T進(jìn)入了白宮和五角大樓。通過智庫與政府之間的“旋轉(zhuǎn)門”（智庫學(xué)者大量進(jìn)入政府任職，政府官員離任后同樣大量進(jìn)入智庫）來影響美國政府對華戰(zhàn)略和決策。

二是通過出版書籍、專著和提交各種政策報(bào)告影響政府決策。出版專著或提出研究報(bào)告，將研究成果轉(zhuǎn)化為政府針對中國軍事發(fā)展?fàn)顩r的決策，是智庫影響政府決策的常見形式。美國主要智庫每年都要出版大量的專著、期刊、研究報(bào)告、背景分析、簡報(bào)，其中《外交》、《國家利益》、《外交政策》、《華盛頓季刊》、《布魯斯金評論》、《蘭德評論》等都是政府官員的必讀刊物。

三是通過出席國會的聽證會，直接輸出思想，影響立法部門。由于美國智庫的專家學(xué)者被視為公共政策問題的權(quán)威，因此經(jīng)常受邀出席國會聽證會，長期活躍在公共政策的辯論中。國會在美國對華決策中扮演著重要的角色，總統(tǒng)的每一項(xiàng)重大對華軍事政策都需要國會批準(zhǔn)，而國會作為一個(gè)松散的決策機(jī)構(gòu)，缺少專職的外交研究人員，因而常邀請智庫成員參加聽證會，這就為智庫發(fā)揮影響力提供了渠道。

四是積極為政府提供咨詢，擴(kuò)大其社會影響，并獲得豐厚的資金支持。美國智庫作為獨(dú)立的思考者、政府的軍師，為美國的世界霸主地位充當(dāng)排頭兵，成為美國國內(nèi)各方力量博弈的話語霸權(quán)急先鋒。而政府也希望借助智庫聰明的大腦、四通八達(dá)的渠道、深厚的人脈關(guān)系，解決問題，反映訴求，并通過深諳公共外交之道的智庫，與政府、媒體之間保持暢通的聯(lián)系，以營造有利于己的輿論環(huán)境。2011年美國8家代表性智庫的研究發(fā)現(xiàn)，不少前政府官員因宣揚(yáng)“中國軍事威脅論”以及其在政府的工作經(jīng)驗(yàn)和影響力，成為有話語權(quán)的對華問題專家。

五是利用大眾媒體形成輿論給政府釋放政治信號。幾乎每個(gè)大型智庫都設(shè)立了專門的公關(guān)部，負(fù)責(zé)與全世界各大媒體的溝通和聯(lián)絡(luò)。智庫研究人員借助大眾媒體，發(fā)表對我國軍事和國防戰(zhàn)略問題的看法，引發(fā)公眾關(guān)注，形成公眾輿論，從而間接影響美國政府的對華政策。而美國政府往往也喜歡通過智庫這個(gè)渠道來放試探氣球，為一些重要對華政策的出臺做準(zhǔn)備。