加快促進我國“三林”地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展

張燕　滕飛

大興安嶺地區(qū)是全國典型的國有林區(qū)。在林區(qū)全面停止商品性森林采伐后，積極破除多重障礙和困難，加快推進林業(yè)、林區(qū)、林工（簡稱“三林”）轉(zhuǎn)型發(fā)展，壓力前所未有。為此，需要從國家層面，著眼提高大興安嶺地區(qū)國家生態(tài)安全以及固邊穩(wěn)邊雙重特殊的戰(zhàn)略地位，切實加強多項政策支持，通過“輸血”的方式確保林區(qū)民生改善及社會和諧穩(wěn)定。同時，要加快推進管理體制改革，切實提高地區(qū)發(fā)展運行效率；圍繞生態(tài)資源積極培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟增長點；深化擴大對俄開放合作，積極吸引經(jīng)濟要素，通過“造血”的方式確保林業(yè)形成新優(yōu)勢、林區(qū)再造新面貌和林工加快實現(xiàn)小康致富。

一、大興安嶺“三林”基本現(xiàn)狀

（一）森林及林下資源富集

在森林資源方面，有林地面積683.7萬公頃，占黑龍江全省的33%，活立木總蓄積5.6億立方米，占黑龍江全省的31%，森林覆蓋率81.86%，年森林自然生長量1100萬立方米。在林下資源方面，擁有各類野生植物資源966種，有藍莓、紅豆等野生漿果，偃松塔、榛子等野生堅果，五味子、黃芪等野生藥材，蕨菜、老山芹等山野菜，富集區(qū)總面積達到52.2萬公頃，總儲量8.7萬噸。

（二）交融共管的特殊體制

黑龍江省林業(yè)體制比較特殊，國有重點林區(qū)產(chǎn)權為國務院所有，分別由黑龍江森工業(yè)總局和大興安嶺林業(yè)集團公司管轄；國有地方林業(yè)產(chǎn)權為省政府所有，由省林業(yè)廳代管；還有部分集體林和個體林，從國家林業(yè)局的角度俗稱“三國四方”。其中，大興安嶺地區(qū)管理體制可以概括為“兩省區(qū)的地權、黑龍江省的政府、中央的企業(yè)”。行政區(qū)跨黑龍江和內(nèi)蒙古兩省區(qū)，所轄加格達奇和松嶺兩區(qū)屬內(nèi)蒙古版圖；行署為黑龍江省派出機構，林業(yè)集團公司是國家林業(yè)局直屬企業(yè)，目前仍實行政企合一的管理體制。2000年天保工程正式實施后，國家對大興安嶺林區(qū)天保工程投資按照國家林業(yè)局直屬單位對待，取消省級20%配套資金，全額由國家財政承擔，這一管理體制沿用至今。

（三）林業(yè)職工人口規(guī)模大、收入低

2014年末，全區(qū)有林業(yè)在崗職工58162人，全部為大興安嶺林業(yè)集團公司職工，占全區(qū)在崗職工的67.5%，其中國有職工57931人，混崗職工231人；林業(yè)職工中“40、50后”人員19554人，占林業(yè)在崗職工人數(shù)的34%。2014年全區(qū)林業(yè)在崗職工平均工資23892元，要比黑龍江省在崗職工年均工資低18808元。

（四）林區(qū)經(jīng)濟下行壓力大

2015年上半年，在林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)有力帶動下，大興安嶺地區(qū)經(jīng)濟總體運行平穩(wěn)，地區(qū)生產(chǎn)總值完成61.6億元，增長4.3%，但低于全國7%的增速2.7個百分點，低于全省5.1%的增速0.8個百分點。受全國宏觀經(jīng)濟下行壓力加大和林區(qū)全面停伐的持續(xù)影響，林區(qū)2015年全年經(jīng)濟形勢不樂觀，尤其是工業(yè)、財政、投資三大領域下滑態(tài)勢明顯。

二、面臨的困難和問題

（一）轉(zhuǎn)崗職工安置困難，家庭生計問題日益凸顯

全面停伐后，林業(yè)采伐、運輸、貯木、檢驗、銷售、加工等一整條產(chǎn)業(yè)鏈全部停產(chǎn)，全區(qū)林業(yè)在崗職工中直接生產(chǎn)人員13304人需轉(zhuǎn)崗分流安置，其中“4050”以上人員占41.5%，中專及以下學歷占75.8%，有過萬人由于年齡大、學歷低、工作技能單一等因素再就業(yè)十分困難，而且林業(yè)職工中大部分是一人就業(yè)供養(yǎng)全家，生計問題日益凸顯、亟待解決。

（二）社會保障壓力大，經(jīng)費單位運轉(zhuǎn)難以為繼

大興安嶺地區(qū)林業(yè)集團承擔著大量的政府職能和社會職能，每年承擔的政府、公檢法、教育、衛(wèi)生等辦公經(jīng)費及供水、環(huán)衛(wèi)、消防等社會性支出達17.1億元，由于國家天保工程補助標準偏低，必須靠企業(yè)利潤來維持運轉(zhuǎn)，另外國家在天保資金中只安排了義務教育的補助，其他職業(yè)學院、實驗中學、教育進修學院、技師學院等均需由企業(yè)利潤來供養(yǎng)。全面停伐后，林區(qū)社會事業(yè)發(fā)展和公共服務將失去來源和保障，職工社保費用面臨嚴峻的欠繳形勢。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整步伐慢，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型動力不足

大興安嶺林區(qū)地處偏遠、氣候惡劣、交通不便、人才匱乏，招商引資難度大，產(chǎn)業(yè)項目落地少，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力和困難大。全面停止天然林商業(yè)性采伐后，林區(qū)進入傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)迅速退出、新興產(chǎn)業(yè)尚未成型的產(chǎn)業(yè)斷檔期。因停伐原料不足，全區(qū)木材加工企業(yè)中大面積停產(chǎn)或半停產(chǎn)。以綠色食品、生態(tài)旅游、綠色礦業(yè)為主導的接續(xù)產(chǎn)業(yè)由于起步晚、起點低、規(guī)模小，對經(jīng)濟增長的貢獻較小。

（四）林區(qū)基礎設施落后，建設資金基本無力配套

由于投入先天不足，基礎設施整體落后。目前，林區(qū)“三供兩治”設施僅限于縣區(qū)局址，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、林場均為空白，全區(qū)集中供水普及率73%，供氣普及率75%，污水處理率47%，分別低于黑龍江省21.4、8.4、10.7個百分點，生活垃圾無害化處理為零。林道網(wǎng)密度僅1.68米/公頃，遠低于國家5米/公頃和黑龍江省3米/公頃標準，目前仍有21%的行政村未通硬化公路。同時，由于資金緊張，現(xiàn)有基礎設施維護和運行也存在困難；因地處偏遠，交通不便，氣候嚴寒，供熱、供水、排污項目建設成本相對較高，難以吸引社會資金。一直以來大興安嶺地區(qū)自有財力困難、負債繁重，主要通過銀行貸款等方式解決資金不足問題，停伐后更無力承擔匹配資金，例如漠河縣（西林吉林業(yè)局）木材停產(chǎn)導致不再有木材銷售收入來源，同時還要支付各方面投入，資金缺口大。

三、大興安嶺“三林”轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要進展

（一）特色接續(xù)產(chǎn)業(yè)初有起色，但規(guī)?；熬安蝗輼酚^

一是生態(tài)民族旅游取得較快發(fā)展，但季節(jié)性明顯。利用地處我國極北的地理區(qū)位資源，重點推進漠河神州北極旅游度假區(qū)、加格達奇民用低空飛行和塔河鄂族新村等項目，近年來旅游接待人數(shù)穩(wěn)步增長，但受全年大部分時間為寒冷或冰雪天氣影響，每年只有單一的夏旺季。二是特色林下經(jīng)濟加快發(fā)展，但大規(guī)模開發(fā)條件不成熟。例如，藍莓、中藥材均為純野生或半野生靠天生長，旱澇欠收風險大；食用菌受到林業(yè)資源開發(fā)控制影響，培體來源受到限制，規(guī)?；a(chǎn)困難。三是水礦等資源有一定開發(fā)潛力，但礦泉水外運成本高，銷售市場很有限；礦產(chǎn)開發(fā)受全國礦產(chǎn)資源價格下降的影響，目前開發(fā)效益明顯下降。

（二）園區(qū)經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，但受資源短缺氣候寒冷約束較大

大興安嶺地區(qū)近年來開始重視發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，著力把園區(qū)建設成為接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的孵化基地和大興安嶺地區(qū)經(jīng)濟增長的新引擎，加強對外招商引資，積極承接企業(yè)入駐，培育藍莓深加工、礦泉水加工、北藥（中藥材）加工、食用菌深加工、薯豆類等糧食作物深加工、林木板材加工等業(yè)態(tài)。然而，加工類原材料資源量十分有限，氣候寒冷導致生產(chǎn)工期較短，產(chǎn)品對外長距離運輸成本高，多種因素制約下園區(qū)經(jīng)濟規(guī)模很難短時期內(nèi)發(fā)展壯大。

（三）林業(yè)工人積極轉(zhuǎn)型就業(yè)，但就業(yè)崗位總體缺口較大

林業(yè)停伐后，大興安嶺地區(qū)就林業(yè)工人就業(yè)轉(zhuǎn)型做了積極的探索。一方面，林業(yè)工人在工作重點上，從森林資源管護為主向森林管育轉(zhuǎn)變，重點開展中幼林撫育、森林改培、林木種培育、防火檢查等。另一方面，大量林業(yè)工人逐步實現(xiàn)轉(zhuǎn)崗再就業(yè)，分流到種養(yǎng)殖基地、林木加工廠、園區(qū)企業(yè)等。但是，就業(yè)崗位總體上仍然嚴重供給不足，大部分林業(yè)工人還是面臨就業(yè)難、難就業(yè)、失業(yè)風險大、再就業(yè)工資性收入不高等就業(yè)問題。

（四）林區(qū)固邊穩(wěn)邊取得積極成效，但人口外流風險日益加劇

大興安嶺地區(qū)幾代林業(yè)工人守著林子邊謀發(fā)展邊穩(wěn)固邊疆。停伐后地區(qū)經(jīng)濟來源受限，林企生存、林工生活面臨短暫困難，在各級黨委政府的支持下，依然把改善民生工作放在首位，確保了林區(qū)的和諧穩(wěn)定。但是近年來，人口外流有加劇趨勢。具體地，由于氣候寒冷，退休轉(zhuǎn)崗的林業(yè)工人中已不少回到原祖籍養(yǎng)老或創(chuàng)業(yè)再就業(yè)；林業(yè)工人的第三代，主要是80后、90后新生代，受林業(yè)停伐、就業(yè)機會不多、工資水平不高、工作生活條件差等因素綜合影響，更大多選擇外遷定居。從中長期看，人口大量外流不利于大興安嶺地區(qū)的固邊穩(wěn)邊。

四、推進大興安嶺“三林”轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路

（一）加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，提升邊境生態(tài)功能地位

針對大興安嶺地區(qū)“三林”轉(zhuǎn)型的重大問題和面臨的突出困難，應從鞏固國家生態(tài)安全和保障國家邊疆安全的角度，上升為國家戰(zhàn)略層面推進解決。目前，國家林業(yè)總局直管體制下各類財政資金保障不足，需要國務院多個部門在統(tǒng)籌謀劃大興安嶺地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展各項工作的基礎上，重點加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的支持力度，用于林區(qū)生態(tài)建設、社會事業(yè)保障、基礎設施建設、接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育等有利于促進“三林”轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點投資領域。

（二）圍繞林區(qū)特色優(yōu)勢資源，著力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟

要著眼長遠發(fā)展，根本上還是需要挖掘特色資源，盡可能將林區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力和經(jīng)濟優(yōu)勢，謀求自身良性可持續(xù)發(fā)展。作為我國極北地區(qū)，大興安嶺地區(qū)有野生林下藍莓、食用菌、有機糧食作物、優(yōu)質(zhì)地下泉水、北藥（中藥材）、煤炭黃金等礦產(chǎn)、對俄進口木材以及生態(tài)民族旅游等資源，可積極發(fā)展特色種養(yǎng)殖及綠色食品業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、北藥開發(fā)業(yè)、境外采伐、綠色礦產(chǎn)開發(fā)和生態(tài)民族旅游養(yǎng)生等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，積極培育地區(qū)發(fā)展的新增長點。

（三）積極打通對俄往來通道，借助外力吸引經(jīng)濟要素

主動對接融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略，發(fā)揮與俄羅斯交界的地理優(yōu)勢，加強對俄遠東地區(qū)的開放合作，打造對俄經(jīng)貿(mào)合作平臺，建設我國向俄開放的前沿陣地與重要窗口。以大興安嶺工業(yè)園區(qū)為對俄經(jīng)濟主要承載體，把握中俄漠大石油管線投入使用、漠河和呼瑪即將開通國家級一類過貨口岸、中俄洛古河大橋建設項目等發(fā)展機遇，吸引更多項目落戶于園區(qū)，打造獨具特色的對俄經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)合作區(qū)。同時，加強口岸和通關建設，積極開展面向俄羅斯的對外貿(mào)易。

（四）穩(wěn)步推進管理體制改革，提高地區(qū)發(fā)展運行效率

首先，加快摸底清查、理清現(xiàn)有人事和工作職能關系。在人員編制上，加快對林業(yè)集團現(xiàn)有機構編制進行梳理，重點了解機構重疊、部門職責交叉、部門內(nèi)設結(jié)構、一人多職等情況。在部門職能上，理清地委行署、林業(yè)集團目前工作分工和職能交叉等相關情況。其次，本著減輕林業(yè)集團運行壓力、提高行政管理效率的原則，加快推進實現(xiàn)政企分開、事企分開、森林資源管用分開的管理體制改革，逐步分批地對林業(yè)集團在崗人員實施精簡分流。

五、政策建議

（一）增強財政資金的扶持力度和統(tǒng)籌使用力度

一是提高財政資金補貼扶持標準。在確保財政資金及時到位撥付的基礎上，迫切需要根據(jù)地方社平工資及物價上漲等因素提高財政補貼補助資金標準。二是增強財政資金的使用空間彈性。針對目前在不同部門、不同渠道爭取到的各級各類專項財政資金規(guī)模不大、使用分散且效果不明顯的情況，給予更大的使用財政資金的靈活自主權，切實增強各類資金及項目之間的配套性、互補性，提高資金使用的整體性和有效性，對于一些專項資金仍然需要地方配套資金但地方確有難度不能配套的，可允許直接轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)。

（二）切實加大對特色接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持

一是研究設立國有林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型專項扶持資金，實施獎勵補助，增加貼息貸款規(guī)模，提高貼息貸款比例，有針對性地促進特色林下資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是給予資源普查支持，對大興安嶺地區(qū)林下資源進行一次拉網(wǎng)式徹底清查，了解林下資源分布情況、蓄積量、開發(fā)價值；依據(jù)普查情況，在國家有關部門組織下編制《大興安嶺地區(qū)林下經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》。三是爭取國家鐵路總局對大興安嶺地區(qū)鐵路運輸車皮給予必要的補貼扶持政策，切實降低產(chǎn)品外運成本。

（三）森林廢棄散落物及林業(yè)資源管理避免一刀切

在停伐政策框架下，對廢棄林枝、林下散落物等資源，在加強清理以便維護撫育森林資源的基礎上，允許由林業(yè)工人采集供食用菌基地以及其他廢棄物資源化利用企業(yè)使用。爭取國家林業(yè)局針對食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原料需求，加快制定下發(fā)相應的管理辦法，以各林場為基地，在每年的撫育伐生產(chǎn)計劃中，安排一定面積以闊葉樹木出材為主的伐區(qū)，由林場統(tǒng)一供應原料。

（四）禁伐背景下全面享受西部大開發(fā)政策

考慮到該地區(qū)作為邊遠邊疆山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，應賦予全面享受西部政策并推進落實，對鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅稅率由25%下調(diào)至15%，為有效緩解停伐后困難“雪中送炭”。再如，針對貧困人口要給予享受西部大開發(fā)的扶貧政策；對停伐后撤并林場、經(jīng)營所、貯木場、搬遷行政村、自然屯、轉(zhuǎn)移居民等，給予享受異地生態(tài)移民扶貧搬遷政策等。

（五）逐步幫助化解林業(yè)集團公司債務

爭取協(xié)調(diào)金融機構等相關部門，按照債務類型，對林業(yè)集團公司國有森工企業(yè)金融機構債務予以豁免或轉(zhuǎn)增資本金；對企業(yè)債券及公益性基礎設施建設應付款給予專項償還資金支持；對對外提供擔保資金可先期實行停息掛賬，或給予利息專項補貼，并暫緩或減緩償還本金，逐步解決林業(yè)集團公司金融債務負擔。

（六）國家層面積極推動對俄開放合作

支持口岸基礎設施建設，加快推進漠河等口岸常態(tài)化開關，促成中俄界江大橋建設項目，并恢復享受邊境貿(mào)易政策，設立對俄經(jīng)貿(mào)發(fā)展專項資金，支持對俄合作項目。國家層面在土地指標、招商引資、配套設施建設等方面支持大興安嶺對俄經(jīng)濟貿(mào)易合作園區(qū)建設。加強與俄雙邊談判合作，支持并提高到俄境外采伐規(guī)模，力爭解決大興安嶺地區(qū)林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)原料來源問題。