從G20能源進程看國際能源政策關注點

高世憲　安琪　譚琦璐　劉建國　楊晶　戚琳琳

2016年1月、4月和6月，二十國（G20）集團能源可持續(xù)工作組（ESWG）分別在廈門、深圳和北京召開了三次會議和以“構建低碳、智能、共享的能源未來”為主題的能源部長會議。今年的會議進程塑造了數(shù)個多邊能源合作的寶貴共識和突破性進展，同時也體現(xiàn)了不同國家能源政策關注焦點和立場的差異。G20進程中，除了傳統(tǒng)的發(fā)達國家和發(fā)展中國家、能源生產國與消費國立場差異外，近年來主要經濟體在能源轉型進程中，因不同的能源結構、技術路線、投資與政策方向而產生新的爭論焦點。本文就其中能源可及性、全球能源治理架構、化石能源補貼、能源安全等議題的進展趨勢、爭論要點和各方關注總結如下。

一、能源可及性

（一）議題進展

為響應聯(lián)合國秘書長潘基文發(fā)起的“人人享有可持續(xù)能源”倡議，2014年G20峰會通過了《G20能源合作原則》，攜手致力于實現(xiàn)全球能源可及性。2015年G20土耳其峰會通過了“能源可及性行動計劃”，以自愿合作的方式，重點關注撒哈拉沙漠以南非洲地區(qū)的能源可及性問題。

作為全球人口最多的地區(qū)，亞太地區(qū)的無電人口數(shù)量和非洲地區(qū)基本相當，并且整個亞洲地區(qū)炊事使用低效、污染嚴重的傳統(tǒng)生物質能的人口數(shù)量也非常多。為進一步解決全球能源可及性問題，今年G20能源部長會議上，作為主席國的中國提交了《加強亞太地區(qū)能源可及性：關鍵挑戰(zhàn)和G20自愿合作行動計劃》，將重點區(qū)域從撒哈拉以南地區(qū)擴大到約有5億無電人口的亞太地區(qū)。同時還召開了能源可及性大會，總結2015年G20能源部長會議以來撒哈拉地區(qū)在解決能源可及性問題方面的經驗，探索能源可及性與消除貧困、推動地區(qū)經濟發(fā)展相結合的有效途徑。

（二）各方關注

各國代表在會議中分享了本國實現(xiàn)能源可及性所做出的努力、取得的經驗和面臨的挑戰(zhàn)，希望加大合作與互助，并為G20平臺下實現(xiàn)全球能源可及性提出了寶貴的建議：一是建議關注能源可及性問題嚴重的次區(qū)域，如20%的人口沒有用上電的東南亞、受極端天氣影響的太平洋小島國等地區(qū)。二是各國一致認可全面建立創(chuàng)新機制的重要性。不僅是技術研發(fā)等硬件方面的創(chuàng)新，還包括商業(yè)模式、監(jiān)管框架、法律框架、政策體系等軟件的創(chuàng)新，以營造良好的投資、監(jiān)管環(huán)境，建立有效的合作機制才能有效的開展行動。三是建議采取能源多樣化解決方案。除了擴大電網和利用油氣等常規(guī)燃料，分布式可再生能源技術也是解決能源可及性的有效手段。許多國家都認為可持續(xù)能源和清潔能源技術，特別是可再生能源技術，在解決島嶼國家用電問題上可以發(fā)揮優(yōu)勢。四是推廣清潔現(xiàn)代爐灶。目前全球還有20億人利用傳統(tǒng)的方式進行烹飪，尤其是亞太地區(qū)，未來要在政治層面通過分布式能源解決清潔廚房燃料的問題。五是需要加強協(xié)調合作。加強與地區(qū)組織和已有相關國際組織的互聯(lián)互通，整合現(xiàn)有資源，協(xié)調已有的倡議和計劃，分享成功的案例經驗，共享已有的數(shù)據(jù)資源，避免重復工作和資源浪費。此外，要在G20平臺上把解決能源可及性問題與能效、清潔能源領域的行動聯(lián)系起來，制定更好的解決方案。

二、全球能源治理改革

（一）議題進展

全球能源市場正在發(fā)生深刻變化，能源安全的內涵正在逐漸擴展，全球能源治理格局也需要做出調整。G20成員國構成較為多元，具有在全球能源治理中發(fā)揮較大作用的潛力，中國也希望借助此次G20峰會，搭建一個行之有效的全球能源治理架構，并在全球能源治理中逐步發(fā)揮核心作用。但是，從目前G20能源進程看，G20在協(xié)調全球能源發(fā)展中可以發(fā)揮一定引導作用，但強化G20在全球能源治理中的作用尚待時日。

此前G20在2014年澳大利亞布里斯班峰會發(fā)布的《G20能源合作原則》指出，要促進國際能源機構更具代表性和包容性。2015年土耳其安塔利亞能源部長會議公報中將國際能源機構單列為一個議題，同樣提出要努力提升國際能源機構的包容性、特別是新興國家與發(fā)展中國家的代表性，但未對如何促進現(xiàn)有能源治理機構改革提出具體建議。

（二）各方關注與爭論焦點

今年的G20能源會議上，中國作為主席國提出了“全球能源治理”議題，希望在G20框架下搭建能源對話平臺，增加G20在全球能源治理中的地位和作用，并提出建立G20能源合作智庫、形成跨國能源投資協(xié)議等具體建議。在會議進程中，絕大多數(shù)與會代表認同G20將在推動改善全球能源治理方面發(fā)揮重要作用，建議ESWG將能源治理列為討論議題。

由于各方對于加強G20在全球能源治理中的具體建議爭議較大，能源部長會議最終通過的《北京公報》強調提出G20將致力于與各國際能源組織加強合作，未對G20框架下的全球能源治理做出實質性安排。

（三）對我國的啟示

目前看，盡管國際各界對G20在全球能源治理中的作用有很大期待，但是G20在全球能源治理中提升作用尚需時日。未來，隨著我國綜合實力的提升，參與全球能源治理的意愿將會更加強烈。積極參與G20開放式的交流對話機制，并繼續(xù)推動在其框架下建立新的能源治理機制依然是我國的重要選擇。同時，G20對IEA、OPEC等國際機構并不具有強制性的約束力，我國仍需與現(xiàn)有國際能源機構保持良好的交流與合作。

三、化石能源補貼改革

（一）議題進展

從2009年G20領導人做出取消低效化石能源補貼承諾以來，G20推動補貼改革的努力經歷了自愿匯報機制、倡議同行審議機制、中美率先承諾可開展同行審議、其他國家承諾同行審議幾個階段。

今年的G20推動補貼改革有了突破性的進展。一是中美率先完成了相關補貼同行審議，為其他G20國家提供了范例。過去二年多，中美雙方就同行審議開展了密切的合作，組建了各自的同行審議小組。雙方完成了自我審議，審議小組也先后赴北京、華盛頓進行了卓有成效的審議訪問，并向領導人峰會匯報了審議成果。二是德國、墨西哥也正在開展G20框架下第二輪同行審議。兩國計劃于2017年G20峰會前完成審議，并邀請了OECD作為審議的協(xié)調方。

本屆G20能源會議體現(xiàn)出了補貼改革的兩大趨勢。一是2009年G20領導人承諾補貼改革以來，“自愿匯報機制”一度是G20的主導機制，隨著中美同行審議的開展和更多國家的參與意愿，同行審議成為了G20改革補貼新階段的核心機制。同時，G20同行審議正在形成發(fā)達國家與發(fā)展中國家“結對審議”的特點。二是設立改革補貼的最終時間期限被提上日程。低油價創(chuàng)造了補貼改革的契機，有成員國提出設立G20國家改革低效補貼最終期限的倡議（如2025年）。

（二）各方關注與爭論焦點

改革低效化石能源補貼是G20成員國的共識，但具體的改革策略尚存在一定的爭論。一是是否應當在G20框架下設置一個取消低效化石能源補貼的時間期限。一種看法是支持設立一個的時間期限來推進改革，而不是僅僅延續(xù)之前“中期改革”的承諾。同時，雖然目前在部分國家的某些化石能源領域需要融資支持，但是不能偏離在具體的時間段結束補貼化石能源的最終目標。另一種看法則是達成改革時間期限非常困難，尤其對人口較多的國家而言能源補貼的改革難度很大，各國的補貼改革情況差異也很大。由于爭議較大，本屆G20最終沒有設立時間框架。二是低效化石能源補貼的概念存在爭議。如有的成員國提出本國對低效化石能源補貼有特定的概念，強調G20框架下的低效補貼應聚焦于“鼓勵浪費性消費”的補貼，而不應擴大范圍。三是改革補貼的挑戰(zhàn)和應對能源貧困的重要性得到了強調。有的成員國強調對貧困人口、尤其是針對貧困線以下群體的能源補貼不應算為低效化石能源補貼。有的成員國介紹了通過提升個人賬戶監(jiān)管促進補貼發(fā)放針對性的經驗，強調人口過億的國家應對補貼改革挑戰(zhàn)巨大。

（三）對我國的啟示

一是我國可將中美化石能源補貼同行審議作為G20政策合作的典范。中美審議扎實深入，合作具突破性和開創(chuàng)性。審議過程中，中美兩國從同行審議任務說明書、方法學、補貼定義和范圍等方面的關鍵問題達成了寶貴共識。中方政府部門由財政部牽頭，會同發(fā)改委、能源局等部門，廣泛深入?yún)⒓恿藢徸h，并建立了中方專家組提供技術支持，中方審議活動進行了創(chuàng)新設計，吸納了補貼改革的政府、企業(yè)、學界完整利益相關方，同時強調了中國補貼改革的財稅、社保、價格等政策協(xié)同改革的系統(tǒng)性化特點，并介紹了節(jié)能、可再生等其他能源轉型進程，可以作為一個同行審議的范本。

二是我國可支持將“結對審議”的趨勢機制化。對比近兩年來APEC和G20框架下的同行審議，G20呈現(xiàn)的“結對”同行審議趨勢有助于補貼改革的政策交流與國際合作，應當算是G20的一項創(chuàng)新貢獻。中國應積極加入未來他國的同行審議小組，為在不同國情下開展補貼改革提供有別于發(fā)達國家的經驗和思考。

三是做好長期開展化石能源補貼改革國際合作的準備。化石能源補貼改革與氣候變化的聯(lián)系日益緊密。2015年COP21之后低效化石能源補貼的改革將與應對氣候變化更緊密的結合，未來將成為常態(tài)化議題，發(fā)揮深遠的杠桿作用。即使完成本次中美同行審議，中國也應做好長期應對此議題國際合作的準備，加速國內改革，并防范在貿易、政策等其他方面的相關糾紛。

四、能源安全

（一）議題進展

在早期的G20會議中，能源安全問題一直是附加于對石油或其它化石燃料問題討論的框架中，例如2004年公報主要涉及提供充足石油供應、更公平的石油價格等石油安全問題。

2014年在澳大利亞布里斯班舉行的G20峰會首次單獨提出了能源安全議題。峰會通過的《G20能源合作原則》在能源安全問題上強調應加強能源安全的對話與合作，譬如采取應急響應措施。隨后，首屆G20能源部長會于2015年在土耳其召開，部長會公報中能源安全問題被著以更多筆墨，除重申國際能源安全對話與合作的重要性外，增加能源種類多樣性和能源領域的投資成為成員國之間的共識。

2016年能源安全問題仍被視為G20框架下能源合作與治理的重要方面。G20能源部長會議北京公報中，能源安全被賦予“可持續(xù)”的新內涵。為保障可持續(xù)能源安全，除再次肯定土耳其部長會達成的共識外，高效、靈活、競爭的市場，對能源項目持續(xù)的投資以及投資的落實是中國G20部長會對能源安全議題的新貢獻。

從上述能源安全議題討論范疇的演變可以看出，全球經濟一體化和全球性問題興起，能源安全觀正由傳統(tǒng)追求單一能源（石油）供需安全的觀念向追求可靠性、可負擔性和環(huán)境友好性的綜合能源安全觀轉變。

（二）各方關注與爭論焦點

現(xiàn)代社會中，能源對發(fā)達國家和發(fā)展中國家都至關重要，能源安全必須以確保國家的能源安全為邏輯起點，以國家為行為主體，實現(xiàn)能源安全的途徑往往是自助及權力博弈。在這種意義上，能源安全問題實質是國際政治問題，因此各國從自身利益出發(fā)有不同的訴求，從今年G20的三次能源可持續(xù)工作組會議對能源安全議題的磋商可見一斑。

部分發(fā)達國家在能源安全中強調“可靠性”，將核電安全問題放在首要位置；歐盟等發(fā)達經濟體突出能源安全與環(huán)境友好的協(xié)調，認為應當突出能源種類的多樣性，尤其是強調清潔能源未來在取代化石能源，保障能源安全方面的作用；而亞洲發(fā)展中國家更關注能源安全中的“可負擔性”內涵，同時由于能源需求和對外依存度持續(xù)增長，認為能源安全要突出以較低廉的價格實現(xiàn)可靠的能源供給。

（三）對我國的啟示

在這種多樣性的能源利益格局下，保障我國能源安全意味著處理好國內與國際的關系，國際上與發(fā)達國家和其它發(fā)展中國家在政治、經濟、軍事等方面的各種利益關系。例如，在石油等傳統(tǒng)化石能源上，我國必須“開源節(jié)流”，增強自主控制和承擔能源市場風險的能力。這意味著一方面應完善戰(zhàn)略儲備，增加海外投資，拓展海外來源；另一方面改變國內現(xiàn)有能源消費及生產方式，加快向新能源轉型，減少對化石能源的過度依賴。未來，我們應當充分利用G20平臺提供的雙邊或多邊對話及合作機制，為實現(xiàn)我國能源安全戰(zhàn)略提供良好支撐。

綜上所述，推進G20框架下的能源發(fā)展共識是一個緩慢的進程。本屆G20能源會議在能源可及性、化石能源補貼改革方面取得了建設性的成果，將能源可及性議題的關注區(qū)域從非洲地區(qū)擴展至亞太地區(qū)，中美的化石能源補貼同行審議成為G20能源政策改革合作的一項范本和突破性進展，延續(xù)了對全球能源治理、能源安全等議題的關注，并在改革演變和爭論中對推動達成多邊共識做出了努力。在會議進程中，除了傳統(tǒng)的發(fā)達國家和發(fā)展中國家、能源生產國與消費國的多邊立場差異仍然存在，并持續(xù)影響著全球能源治理、能源補貼改革等議題達成共識的進程，也體現(xiàn)出發(fā)達國家和主要新興經濟體在能源轉型進程中，因不同的能源結構、技術、投資與政策方向選擇而產生的新的爭論焦點。需要我國在深入研判基礎上，積極參與未來的多邊磋商，為能源革命開展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。