公共物品供給側(cè)改革問題探析

朱俊奇+費保升

摘 要：眾所周知，由于公共物品具有非排他性、非競爭性、多樣性、公益性等特殊屬性，公共物品并非如私人物品一樣能夠在市場前提下有效配置，公共物品的有效供給總是面臨重重困境，并且隨著社會的發(fā)展、人們對公共物品供給數(shù)量和質(zhì)量要求不斷提高，政府提供公共物品時的腐敗、低效甚至無效等弊端日益顯現(xiàn)。因此筆者認(rèn)為在提倡供給側(cè)改革的今天，應(yīng)從創(chuàng)新市場化運作方式，為公共物品設(shè)置排他性出口，加強社會合作，實現(xiàn)公共物品供給主體的多元化和供給環(huán)境的法治化建設(shè)等方面入手，實現(xiàn)公共物品的有效供給。

關(guān)鍵詞：公共物品；供給側(cè)；非排他性；非競爭性；法治化

中圖分類號：F299

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-1101（2016）04-0006-06

Abstract： As is know to all， because of the non-excludability， non-rivalry， diversity， and orientation towards the public interests of public goods， the allocation of public goods is not as effective as that of private goods， and the effective supply of public goods is faced with various difficulties. Furthermore， with the development of society and the growing expectations of the public towards the quantity and quality of public goods， the corruption， low efficiency or even no efficiency of the government when supplying public goods are made increasingly salient. Thus it is believed by the author that against the backdrop of promoting the reform of the supply side， in order to ensure effective supply of public goods， the operation mode of maketization should be innovated so as to facilitate the outlet of excludability for public goods and social cooperation should be strengthened so as to realize the multi-pluralism in the main bodies of the supply of public goods and the legalization of the supply milieu.

Key words： public goods； supply side； non-excludability； non-rivalry； legalization

公共物品作為私人物品的對立存在，是基于社會中人們的公共需求和價值選擇而產(chǎn)生的。而公共物品提供的數(shù)量和質(zhì)量，不僅在一定程度上反映著資源配置的效率和效益，也體現(xiàn)出社會在一定時期的發(fā)展水平。然而，由于公共物品的兩大主要特征——非排他性和非競爭性的存在，公共物品并非如私人物品一樣能夠在市場前提下有效配置，隨著社會的發(fā)展，人們對公共物品供給數(shù)量和質(zhì)量要求不斷提高，政府提供公共物品時的腐敗、低效甚至無效等弊端日益顯現(xiàn)。公共物品的有效供給總是面臨重重困境，對此，黨的十八屆三中全會明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。五中全會更是指出，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。這些政策為公共物品的有效供給創(chuàng)造了更大的想象空間，相應(yīng)的公共物品供給側(cè)改革問題浮出水面，如何按照市場原則有效配置公共物品，實現(xiàn)市場與政府間的平衡，規(guī)避公共物品供給失靈問題，促進(jìn)公共物品的有效供給無意成為當(dāng)下政府公共物品供給側(cè)改革的焦點問題之一。本文立足公共物品的基本概念，結(jié)合公共物品的固有屬性分析公共物品供給失靈的原因及表現(xiàn)，結(jié)合供給側(cè)改革的特點，以創(chuàng)新供給主體、供給方式，優(yōu)化供給環(huán)境為依托，探析當(dāng)前我國公共物品有效供給的實現(xiàn)路徑。具體研究邏輯見圖1。

一、公共物品供給失靈問題及表現(xiàn)

（一）公共物品及其特點

公共物品是指那些私人無力提供或者不愿意提供，在消費時具有非排他性、每個人又都需要的產(chǎn)品或服務(wù)[1]。通常公共物品可能僅僅是指被用來描述由公共部門提供的物品，諸如國防、教育等，因為它們是由政府提供的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家在考慮各種物品時，通常會根據(jù)兩種特點來對其進(jìn)行分類，即物品的排他性和消費的競爭性[2]。對這兩個問題的不同回答，形成了物品的“四方格理論”：既有排他性又有競爭性的私人物品，既無排他性又無競爭性的公共物品，有競爭性而無排他性的公共資源，有排他性而無競爭性的自然壟斷物品。這種“四分法”是學(xué)界的普遍共識。非競爭性是指它們被新增加的消費者消費時，不會減少原有消費者的消費。而非排他性則指當(dāng)它們一旦被生產(chǎn)出來以后，就很難防止人們在不付費的情況下對其消費[3]。一個公共物品可能具有其中一個特征而不具有另一個特征，亦或同時具備兩個特征。各種物品都在一定程度上具有公共性，但不具備完全的公共性，因此我們很難分清一個物品究竟是否為公共物品。政府提供的物品通常是非排他性的，這不僅是因為排他成本太高，而且因為有著免費使用的公共需求。假如政府提供的物品具有非競爭性特征，那么它就需要增加供給數(shù)量以便避免擁擠現(xiàn)象。在這種情況下，政府提供便符合公共物品定義了。另外，公共物品的存在可能產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，即不用付出代價也能得到某種利益，這對于追求利潤的私人部門來說，無疑是吃力不討好、不可忍受的事情。所以，公共物品的供給任務(wù)就落到了政府的頭上，甚至在公共選擇學(xué)派看來，政府在提供公共物品方面具有規(guī)模優(yōu)勢便是其作為政府存在的理由。然而，如何有效供給公共物品，或者說如何實現(xiàn)公共資源的充分配置，一直都是令政府頭疼的問題。

（二）公共物品供給困境

由于公共物品的特有屬性，其每一個使用者都有“搭便車”的激勵，所以私人很難有效提供公共物品。這樣的決策從私人角度來看是理性的，但在很多情況下導(dǎo)致了社會供給的無效率，因此如果政府確信提供公共物品獲得的總收益大于成本，它就可以利用稅收來供給該物品，從而使社會上每個人的狀況變得更好。盡管政府是基于成本利益分析來確定其應(yīng)該在公共物品供給中起作用，但是現(xiàn)實中這樣的分析是很困難的，政府不可能通過簡單的直接詢問方式而輕易決定提供哪些公共物品以及提供多少。并且公共物品的有效供給與組織的承載力、資源的有限性等密切相關(guān)，因此，政府在提供公共物品時總是面臨種種失靈，具體表現(xiàn)為：

1.非排他性失靈。

非排他性作為公共物品的基本特征之一是指一旦某一公共物品生產(chǎn)出來，都不拒絕任何現(xiàn)存的或潛在的消費者對其消費。與消費私人產(chǎn)品不同之處在于私人部門會對消費的物品進(jìn)行排他性設(shè)置，即并不是所有的消費者都可以消費私人部門生產(chǎn)出的物品，當(dāng)且僅當(dāng)人們有能力且愿意為其消費的物品買單時，私人部門才會打開排他性窗口、有效供給物品。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為任何人做出某些行為都是基于某種目的，即追求自身利益的最大化[4]。因此，私人物品供給的付費型方式使私人部門愿意在自己的能力范圍內(nèi)提供更多的物品。其背后隱藏的邏輯是，私人物品進(jìn)入市場，通過收費來顯示其價值，也即所謂價格，我們可以很清楚地知道未來究竟還需要配置多少資源來生產(chǎn)這類物品，相反，公共物品“有價無市”，無法提供任何價格信號。因此公共物品的免費供給方式，導(dǎo)致組織在供給公共物品時的排他性失靈。

2.非競爭性失靈。

組織之所以不能有效提供公共物品，一方面是供給的公共物品在使用上未設(shè)置排他性出口，任何人都可以免費使用。另一個重要方面是提供的公共物品始終是有限的，如何在有限的公共物品供給中獲得最大利益是每個理性經(jīng)濟(jì)人所思考的問題。當(dāng)政府在無法確定供給數(shù)量時那些需要公共物品的人有夸大他們所得利益的激勵，而那些因此受損害的人則有夸大其成本的激勵。而任何供給的物品都是處于一定區(qū)域內(nèi)有限的資源，將有限的資源置于非競爭性的環(huán)境下，不僅會導(dǎo)致爭奪資源的無序狀態(tài)，更可能導(dǎo)致有限資源的枯竭。如果不能確定提供多少公共物品是合適的，或者說無法確定均衡，那么“公地悲劇（Tragedy of the Commons）”就無可避免。公共物品就會被濫用。為獲得最大利益所產(chǎn)生的擁擠狀態(tài)使得公共物品供給陷入非競爭性失靈。

二、公共物品供給失靈原因分析

（一）公共物品的供給成本昂貴，私人部門無力承擔(dān)

任何物品的供給都需要經(jīng)過生產(chǎn)、加工等必要環(huán)節(jié)，而足夠的資金、必要的生產(chǎn)加工技術(shù)是必不可少的。私人物品一般針對社會中少數(shù)人的需求生產(chǎn)、供給，而公共物品是基于社會中大多數(shù)人的共同需求而生產(chǎn)提供，公共物品的公共性決定了其供給的規(guī)模和范圍不同于私人物品，具有大而廣的特征。并且公共物品為社會中大多數(shù)人免費或低價享用，人們對其供給的數(shù)量和質(zhì)量要求較高，而“高標(biāo)準(zhǔn)”的前提和基礎(chǔ)則是作為市場主體的供給者有雄厚的資金和高超的技術(shù)，否則公共物品的供給只是紙上談兵、無法實踐。由于公共物品缺乏排他性設(shè)置，即使私人部門在能力范圍內(nèi)生產(chǎn)出公共物品，也不可避免的會出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。同為受益者，一方是承擔(dān)全部成本后受益，另一方卻是免費獲益。搭便車的盛行、付費與免費受益的不平衡使作為理性經(jīng)濟(jì)人的個人和組織不愿意主動提供公共產(chǎn)品，最終可能會使公共物品供給出現(xiàn)“零供應(yīng)”現(xiàn)象。

（二）理性經(jīng)濟(jì)人為爭奪有限資源所導(dǎo)致的無序狀態(tài)會導(dǎo)致公共物品供給的短缺甚至“零供給”

不管是公共部門還是私人部門供給公共物品，其所達(dá)到的供給數(shù)量只能是在一定區(qū)域內(nèi)的有限狀態(tài)，不可能無限膨脹。組織在依據(jù)自身實際提供一定的公共物品后，并沒有對物品的使用設(shè)置權(quán)限，任何理性經(jīng)濟(jì)人在確定公共物品的消費對其有利且沒有排他性限制后，都會努力進(jìn)入公共物品的消費領(lǐng)域爭先恐后的享受“社會福利”，并追求自身利益的最大化。最終使供給的公共物品陷入供給不足的危機(jī)。公共物品供給的非競爭性使無限需求的人們努力進(jìn)入有限的供給領(lǐng)域，容易使供給陷入無序狀態(tài)——不僅會使公共物品遭到破壞，更可能造成混亂的局面，不利于社會的和諧、穩(wěn)定、有序的發(fā)展。

（三）公共物品的供需分析困難且生產(chǎn)過程不易控制，致使資源浪費

公共物品的提供前提是能最大程度上滿足社會公眾的共同需求。需要在了解社會中大多數(shù)人的需求基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置，因此，在公共物品供給前，需對公眾的需求信息進(jìn)行廣泛的收集、篩選、分析并最終確定最優(yōu)方案。私人部門通常無力承擔(dān)這項成本巨大的工程，最終使其往往在不精準(zhǔn)信息收集基礎(chǔ)之上提供公共物品，所提供的公共物品可能與人們的共同需求不符甚至相悖。同時在公共物品供給過程中，志愿或小型組織并不能對供給的效益進(jìn)行有效控制，一旦進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域，就很難更改供給物品的類型、數(shù)量等，導(dǎo)致所提供的公共物品的低效甚至無效，即資源浪費。

三、公共物品供給側(cè)改革的政策建議

（一）創(chuàng)新市場化運作方式，依據(jù)社會實際為公共物品設(shè)計排他性出口

雖然公共物品所具有的非排他性和非競爭性的特性在某種程度上制約了市場對公共物品的有效供給，但這并不意味著市場對公共物品的供給無能為力，科斯的燈塔理論為我們尋求市場在公共物品的有效供給方面提供了方法。并且黨的十八大報告提出，堅持市場在資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮政府為資源配置提供公平有序的市場環(huán)境、在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展中提供調(diào)控作用等[5]?？梢?，即使存在公共物品供給失靈，發(fā)揮市場的作用依舊不可拋棄。關(guān)鍵在于如何創(chuàng)新市場運作方式，在不損害社會福利的情況下，改變公共物品供給“有市無價”的瓶頸，讓政府、企業(yè)、非盈利組織及公民個體有序參與到公共物品的供給當(dāng)中，從而有效規(guī)避公共物品供給失靈問題。典型做法有公私捆綁、合同外包、使用者付費等。

傳統(tǒng)的理論認(rèn)為，燈塔作為公共物品，能且只能由政府供給。而科斯則打破常規(guī)，將作為公共物品的燈塔與作為私人物品的港口捆綁在一起，因為港口作為私人物品具有排他性，公私捆綁消除了燈塔的非排他性，使得燈塔與港口一樣具有了排他性[6]。在市場中許多本身具有非排他性的公共物品都可通過公私捆綁的方式獲得排他性，從而為其有效供給設(shè)計排他出口。眾所周知，私人部門作為理性經(jīng)濟(jì)人，為獲得最大效益，會盡可能的減少成本、獲取收益?？墒钦畠?nèi)部也是由理性經(jīng)濟(jì)人組成，雖然公共物品具有公益性，但政府的理性自利行為不可避免的導(dǎo)致政府內(nèi)部的暗箱操作，加上政府壟斷帶來的低效率，這都導(dǎo)致政府供給公共物品的失靈。合同外包則通過政府拍賣等方式將工程或服務(wù)打包給私人部門，通過簽訂協(xié)議規(guī)定私人部門在一定時間內(nèi)提供滿足一定標(biāo)準(zhǔn)的公共物品的供給方式[7]。合同外包有效利用了私人部門追逐利益的心理，不僅使公共物品或服務(wù)的供給更加有效率，而且能加強公私聯(lián)系，構(gòu)建和諧社會。有效提高了公共物品供給的質(zhì)量和效益。公共物品有效供給困難的主要原因在于有價值的物品沒有價格，作為理性經(jīng)濟(jì)人的人們，越是傾向于免費性的公共物品，越是容易導(dǎo)致公共物品的供給不足。公共物品供給不足的狀況，關(guān)鍵在于在價格上的排他性設(shè)置。使用者付費，是指針對特殊使用者的特殊需求，通過付費的方式滿足付費者需求的市場化運作方式[8]。使用者付費不僅能在源頭上對公共物品使用者進(jìn)行排他性設(shè)置，而且能加強付費者對所使用的公共物品的保護(hù)、減少因免費所造成的對公共物品的損壞。但是公共物品畢竟是具有社會公益性的物品，在價格的設(shè)計上必須符合絕大多數(shù)人的利益，保證社會公平。

（二）以法治為基礎(chǔ)，創(chuàng)新完善公共物品供給監(jiān)管環(huán)境

如果說設(shè)計排他性出口是實現(xiàn)公共物品有效供給的關(guān)鍵、多元主體廣泛參與是實現(xiàn)公共物品有效供給的重要補充，那么健全以法治為基礎(chǔ)的市場監(jiān)管體系則是有效提供公共物品的前提和基礎(chǔ)，無論是政府主導(dǎo)公共物品供給，還是政府和市場有效結(jié)合，抑或是多元主體充分互動，都必然涉及公共權(quán)力的運作，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”。任何事物的建立，只有遵循法的規(guī)范性，在法律允許的范圍內(nèi)運行，才保障社會的公平正義。而在市場中之所有出現(xiàn)公共物品供給失靈問題，與法律規(guī)范的不健全、法律機(jī)制的不完善等息息相關(guān)。因此，解決公共物品供給失靈問題、保障公共物品的有效供給，法治化勢在必行。

1.建立健全法律法規(guī)體系，保證公共物品供給有法可依。

法制化是法治化的前提，法治化是法制化的延續(xù)。雖然我國依據(jù)實際情況，在實現(xiàn)法治國家、法治政府，完善中國特色社會主義法律體系等方面做出了諸多努力。但多數(shù)法律停留在框架層面、缺乏使法律法規(guī)運行于實踐的具體措施，導(dǎo)致政府在公共物品的供給中缺乏科學(xué)可行的法律依據(jù)，無法可依，使得“自由裁量”超過法律所規(guī)定的基準(zhǔn)、具有很大的隨意性；其次，法律法規(guī)缺乏對公共物品的供給范圍、方式、權(quán)限等方面的明確劃分，市場依然很大程度上受制于擁有公共權(quán)利的政府部門，不能有效地通過各種方式參與到公共物品的供給中[9]。因此，政府有必要將《行政許可法》、《公務(wù)員法》等一系列具有宏觀意義上的法律法規(guī)進(jìn)一步具體化，明確政府職能權(quán)限，建立市場與政府有效合作的法律法規(guī)體系，充分發(fā)揮市場資源配置的基礎(chǔ)性租用，使公共物品的供給更加規(guī)范、更有效率。

2.加強監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制。

“陽光是最好的防腐劑”，公共物品的有效供給，不僅需要建立健全法律法規(guī)，更需要提供全方位、多層次的監(jiān)管體系，完善責(zé)任追懲機(jī)制，從而將社會主體對涉及公共利益的公共物品供給置于透明的網(wǎng)絡(luò)中。完善監(jiān)管，首先要使監(jiān)管主體多元化，建立覆蓋整個社會的監(jiān)督體系，尤其是公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督；其次，要使監(jiān)督方式多樣化，既包括組織內(nèi)部上下級的監(jiān)督，也包括覆蓋范圍更為廣泛的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等；最后，要完善責(zé)任追究機(jī)制。只監(jiān)督，而不追究責(zé)任，就是鼓勵作奸犯科，無益于政府、市場乃至整個社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。完善責(zé)任追究機(jī)制，不僅要對責(zé)任主體、責(zé)任客體、追究責(zé)任的體制機(jī)制、承擔(dān)責(zé)任的方式等有明確的界定，更重要的是要保證使追究責(zé)任的懲戒機(jī)制能夠有效執(zhí)行，唯有如此，才能避免公共物品供給中的“逆向選擇”（Adverse selection），促進(jìn)公共物品供給走向更高級的“納什均衡”（Nash equilibrium）。

3.創(chuàng)新管理理念，借鑒國外先進(jìn)的融資經(jīng)驗 。

公共物品的供給并不是通過某個單純的行為就可以實現(xiàn)的，而是一系列行為過程的組合。其是供給主體通過大量的信息收集篩選，提取有效信息對組織的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析，基于公共需求之上確定供給物品的類型、數(shù)量，并通過供給方案的大膽想象、精心設(shè)計，確定供給的具體步驟與環(huán)節(jié)，并將步驟與環(huán)節(jié)付諸于實踐的過程。因此，公共物品的供給過程實際上就是一個管理過程，管理改善對管理效果的優(yōu)化有著顯著的作用。公共物品的供給主體既可以通過加強自身管理知識的學(xué)習(xí)、提高管理素質(zhì)和管理水平達(dá)到管理的優(yōu)化，也可以結(jié)合具體實踐、引進(jìn)吸收國外諸如目標(biāo)管理，PPP模式等先進(jìn)管理經(jīng)驗，豐富公共物品的融資渠道，通過市場運作的深入開展和健全的法治體系，充分調(diào)動社會組織、NGO等志愿或小型組織在公共物品的供給中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)公共物品的有效供給。

（三）創(chuàng)新社會合作，實現(xiàn)公共物品供給主體的多元化

由于政府的權(quán)威性、社會組織自身實力的局限、公共物品供給中的信息傳遞障礙和生產(chǎn)力水平限制，傳統(tǒng)理論認(rèn)為公共物品應(yīng)完全由政府供給，私人部門在公共物品的供給過程中一直不被認(rèn)可。但隨著市場化的深入開展和廣泛認(rèn)可，公共物品的供給開始嘗試政府與市場的合作，并逐漸融入政策實踐中，當(dāng)今社會市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)充分發(fā)展，計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的廣泛應(yīng)用和公民自身素質(zhì)的日益提高為公共物品多元主體供給提供了可能，一些社會組織（第三方）和公民個體依然能夠自覺自主地參與到公共物品的供給中，政府供給、市場供給、社會組織（NGO）供給和公民個體的自愿供給等公共物品的多元主體供給體系正在形成。

同時，隨著人們生活水平的逐漸提高，社會對含有精神實質(zhì)的公共物品需求日益增多，僅依靠政府提供公共物品無法保證公共物品的多元需求，社會組織（NGO）實力的增強和規(guī)模的擴(kuò)大為公共物品的供給開辟了一片新天地，所謂NGO，是指依法成立的，具有獨立法人資格的，以非營利性、創(chuàng)造社會公共利益為目的，依靠成員共同籌集或社會人員捐贈獲得資金促使組織內(nèi)部運行，并且所獲資金不在組織內(nèi)部成員之間分配的社會組織。NGO雖區(qū)別于政府部門和營利性組織 （企業(yè)和私人組織），但卻又吸收兩者的優(yōu)勢、與兩者密切相關(guān)。首先，NGO以非營利性為核心，具有政府部門提供公共服務(wù)、保障社會公益、促進(jìn)社會公平的作用；其次，NGO具有與政府相區(qū)別的組織結(jié)構(gòu)和運行方式，能積極吸收營利性組織的管理方法，提高資源供給的效率。NGO供給公共物品，既能提高效率，又能保障公平，是在市場經(jīng)濟(jì)下吸收優(yōu)勢、規(guī)避劣勢的好方法，在公共物品供給中發(fā)揮著不同于政府部門、市場的獨特作用[10]。

所謂自愿供給，是指在市場經(jīng)濟(jì)中，人們依據(jù)自身所掌握的知識、能力和資源等，自我提供所需公共物品及促使公共物品有效供給的供給模式。自愿供給是公民個人素質(zhì)提高、政府供給不足共同作用的結(jié)果，自愿供給不僅能夠?qū)⑸鐣腥藗兯莆盏闹R、能力、資源等綜合運行起來，提高人們的知識文化水平和自我供給能力，而且能減少政府對公共物品供給的投資、使政府將有限的資源投入到關(guān)鍵的領(lǐng)域當(dāng)中、提高政府公共物品供給的質(zhì)量和水平。隨著知識和教育的普及，自愿供給的規(guī)模正逐漸擴(kuò)大，數(shù)量也日益增多。

總之，供給側(cè)改革的要義在于創(chuàng)新，通過創(chuàng)新，激發(fā)各供給主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，通過市場化的運作方式，各盡所能，各取所需，通過一個法治政府、法治社會各有所歸、各安其位，不斷沖破公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性壁壘，消減因其原有屬性帶來的“外部性”、“搭便車”、“擁擠”等不良影響，更加注重供給的靈活性，注重供給主體的多元性，注重規(guī)則和制度的約束和市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、減少政府的干預(yù)，激發(fā)整個社會的創(chuàng)造熱情，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。

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[責(zé)任編輯：范 君]