我國開發(fā)區(qū)人事管理制度研究——以A省為例

● 張宏偉

我國開發(fā)區(qū)人事管理制度研究——以A省為例

● 張宏偉

開發(fā)區(qū)在地方經濟社會發(fā)展全局中占有重要地位。與體制機制相適應，開發(fā)區(qū)人事管理制度的創(chuàng)新實踐也具有鮮明的中國特色，其所呈現(xiàn)的機關型、企業(yè)型、事業(yè)型、混合型四種人事管理制度并行的形態(tài)，體現(xiàn)制度變遷的內在規(guī)律。由于涉及發(fā)展中的核心要素——人的潛能發(fā)揮，上述形態(tài)的人事管理制度對開發(fā)區(qū)的發(fā)展產生深刻影響，同時，也帶來諸多實踐困惑，其突出表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)運行體制、管理職能和機構設置、編制使用特點等與我國現(xiàn)行人事管理制度安排之間存在部分錯位，從長遠意義上將可能抑制開發(fā)區(qū)管理人員工作潛能的發(fā)揮。為此，進一步選擇A省開發(fā)區(qū)為例，在案例研究的基礎上，通過不同人事管理制度的實踐比較和SWOT分析，找到影響因素，進而有針對性地提出優(yōu)化開發(fā)區(qū)人事管理制度的管理策略。

開發(fā)區(qū) 人事管理制度 SWOT分析 管理策略

一、問題的提出

興辦開發(fā)區(qū)是中國改革開放的一項重大決策，可以說，開發(fā)區(qū)是改革開放的標志性產物和重要成果（郭小碚、張伯旭，2007）。自1984年創(chuàng)建開發(fā)區(qū)以來，開發(fā)區(qū)的建設為我國經濟發(fā)展作出了積極貢獻。按照長遠發(fā)展戰(zhàn)略，開發(fā)區(qū)未來的發(fā)展就是要實現(xiàn)轉型升級，加快創(chuàng)新驅動，由政府主導向市場主導轉變，由硬軟環(huán)境見長向軟環(huán)境轉變。這就需要管理體制機制的改革和完善，其中，開發(fā)區(qū)人事管理制度是一個重要方面。開發(fā)區(qū)是各級政府為促進區(qū)域經濟發(fā)展而設置的專門機構，是經濟發(fā)展的強大引擎、對外開放的重要載體和體制機制創(chuàng)新的先行區(qū)，在地方經濟社會發(fā)展全局中占有重要地位。管理體制創(chuàng)新是開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要動力，“小政府大社會、小機構大服務”成為開發(fā)區(qū)堅持的方向，其目標在于建立與國際接軌的經濟運行機制和精簡統(tǒng)一高效的管理服務體系（馬明龍，2015）。

開發(fā)區(qū)人事管理制度既是開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的重要內容，也為開發(fā)區(qū)科學發(fā)展奠定了重要的人才基礎。就全國而言，開發(fā)區(qū)人事管理制度并無統(tǒng)一模式，各地做法具有地域特色，總體上體現(xiàn)了與不同開發(fā)區(qū)功能的匹配。以A省為例，按照開發(fā)區(qū)管理機構的定性，開發(fā)區(qū)是地方黨委、政府的派出機構，受其委托，除承擔發(fā)展經濟的職能外，還承擔所轄區(qū)域的公共事務管理職能。開發(fā)區(qū)實行黨政職務一身兼，“幾塊牌子、一套人馬”的人事管理模式。按照公務員法的規(guī)定，對于使用國家行政編制、依法履行公職的開發(fā)區(qū)管理人員應實施公務員制度。然而，事實并非如此，尤其是歷屆政府均重視精簡政府機構，控制行政編制和財政供養(yǎng)人員增長，行政編制難以及時補充，加之開發(fā)區(qū)社會管理和公共服務職能不斷拓展，管理人員需求擴張較快，從而形成了實踐中的管理悖論。A省大多數(shù)地區(qū)的開發(fā)區(qū)管理隊伍由不同身份的人員組成，本應實施單一的公務員管理制度，但多年來已演變?yōu)楣珓諉T制度、事業(yè)單位人事管理制度、企業(yè)人事管理制度混合并行的型態(tài)。在立法和制度建構尚未明確的條件下，開發(fā)區(qū)管理體制和人事管理制度的適配存在先天的不足，特別在我國全面深化改革，經濟發(fā)展進入新常態(tài)，以及開發(fā)區(qū)本身轉型升級的現(xiàn)實背景下，開發(fā)區(qū)人事管理制度如仍沿多年不變的固有模式運行，則可能制約開發(fā)區(qū)新一輪發(fā)展?，F(xiàn)實存在的多類型人事管理制度是否合理，各制度之間有何矛盾？不同人事制度安排的優(yōu)勢和劣勢在哪里？開發(fā)區(qū)管理人員潛在積極性是否受到抑制？在人事管理實務中有何隱憂？不同人事管理機制是否會對開發(fā)區(qū)長遠發(fā)展帶來負向影響？所有相關問題都應立足國情地情，通過案例研究和比較分析，找到解決問題的正確路徑。本研究選擇A省開發(fā)區(qū)人事管理制度作為研究對象，在分析開發(fā)區(qū)人事管理制度現(xiàn)狀和特點的基礎上，借助SWOT分析工具，厘清四種人事管理制度的運行邊界，繼而提出管理建議和相關展望。

二、A省開發(fā)區(qū)人事管理制度現(xiàn)狀

在現(xiàn)行體制下，與開發(fā)區(qū)管理機構相適應，A省開發(fā)區(qū)人事管理制度安排實行分類管理的原則，對于同一開發(fā)區(qū)內的不同類型人員，實施不同人事管理制度并行的辦法。

（一）開發(fā)區(qū)管理機構及人事管理制度分類

A省自80年代初期建立首個開發(fā)區(qū)以來，目前已建立各級各類開發(fā)區(qū)321個，開發(fā)區(qū)管理機構及其下屬單位共計1347個，其中，省級以上開發(fā)區(qū)131個。從開發(fā)區(qū)管理機構規(guī)格看，副處級以上占54%，科級以下占46%。盡管開發(fā)區(qū)管理機構70%為機關性質，但行政編制僅占全省開發(fā)區(qū)編制總數(shù)的20.8%，事業(yè)編制占71.9%。與開發(fā)區(qū)管理機構編制管理相匹配，開發(fā)區(qū)人事管理制度也具有相應的特點，其中，人員主要實施公務員制度的開發(fā)區(qū)占比僅占25%左右；主要實施事業(yè)單位人事管理制度，約占60%；還有部分開發(fā)區(qū)管理人員實施企業(yè)化的人事管理制度。在開發(fā)區(qū)管理人員隊伍中，公務員占比小，事業(yè)性質人員占比大。其人員的來源也具有多樣性，來自機關、企事業(yè)單位的調入和整建制劃入人員占50%以上（詳見表1）。

表1 A省開發(fā)區(qū)管理機構及人事管理制度分類

（二）開發(fā)區(qū)人事管理制度的特點

開發(fā)區(qū)的特殊地位使得其在管理體制和機制上也成了某種意義上的“特區(qū)”。開發(fā)區(qū)的人事管理具有高度集權化的特征，在綜合利用各種渠道的基礎上，開發(fā)區(qū)獲得了更加集中的人事管理權（陳科霖，2015）。這種對人事管理權的控制充分體現(xiàn)在機構編制、人員管理和使用等各個方面。當?shù)攸h委、政府及相關部門均對開發(fā)區(qū)人事管理制度創(chuàng)新給予積極支持，不同人事管理制度得以在同一開發(fā)區(qū)同時并行，為開發(fā)區(qū)管理機構履行職能，組織和領導區(qū)域經濟社會工作提供重要支撐。一是機構設置務實化。開發(fā)區(qū)黨工委、管委會是開發(fā)區(qū)所在地黨委和人民政府的派出機構，應當按管理權限由機構編制管理部門合理設置機構，但實踐中遵循發(fā)展需要，并未形成統(tǒng)一規(guī)范，部分開發(fā)區(qū)超規(guī)格設置，部分設置為參照公務員管理的事業(yè)單位，部分對機構性質、規(guī)格等作模糊化處理。二是編制管理彈性式。開發(fā)區(qū)混合使用行政、事業(yè)、企業(yè)編制，部分機構使用“地方行政編制”或是“機關事業(yè)編制”，體現(xiàn)了較大的彈性，規(guī)避了目前開發(fā)區(qū)立法滯后以及制度不匹配帶來的掣肘。盡管如此，編制和人手不足仍是開發(fā)區(qū)的共性問題。在中央政府和地方政府關于“行政編制只減不增”的制度約束下，開發(fā)區(qū)在本地區(qū)內調劑解決行政編制的要求難以落實。如A省J市的開發(fā)區(qū)共有行政編制僅為139人，而實有公務員人數(shù)卻達到了511人。三是人員使用統(tǒng)籌性。人員混崗使用是開發(fā)區(qū)管理機構的普遍做法，其原因既有機構編制設置不規(guī)范、不充足的問題，也有開發(fā)區(qū)自身利益驅動的因素，相當多的基層管理者認同“人員統(tǒng)籌使用、身份進入檔案，實施分類管理”作為開發(fā)區(qū)人事管理制度的“創(chuàng)新”模式。以J市為例，其4個開發(fā)區(qū)共招聘了1207名自聘人員，與行政、事業(yè)人員混崗使用、同工同酬。四是人員身份模糊化。盡管單一的“身份管理”是計劃經濟的產物，但在依法管理的當下，按照公務員法和《事業(yè)單位人事管理條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，公務員、參照管理人員、事業(yè)單位人員、企業(yè)人員還是應該邊界清晰、分類管理，而實踐中開發(fā)區(qū)管理人員“身份”總體較為難以厘清。K市2個開發(fā)區(qū)68人是在園區(qū)初創(chuàng)時入園，至今身份不明確；而H市6家省級開發(fā)區(qū)管委會設置為全額撥款事業(yè)單位，人員卻參照公務員制度管理，更有些開發(fā)區(qū)將人員編制掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他部門。

基于開發(fā)區(qū)的特殊性，開發(fā)區(qū)內部人事管理制度安排上呈現(xiàn)多樣化特點，既有實施公務員制度、參照實行公務員制度的，也有實行事業(yè)和企業(yè)人事管理制度的，更多的開發(fā)區(qū)管理機構是三種人事管理制度混合并行。此外，還疊加編外自聘、勞務派遣用工、開發(fā)區(qū)雇員等復雜的人事管理模式。由于制度的不統(tǒng)一，給人員的分類統(tǒng)籌和科學管理帶來障礙，在涉及晉升、交流、薪酬分配等利益調整時，內部人員之間的相互攀比和矛盾在部分開發(fā)區(qū)表現(xiàn)較為突出，并形成人事管理中的遺留問題，影響了人員積極性的發(fā)揮，成為制約開發(fā)區(qū)長遠發(fā)展的瓶頸。

三、A省開發(fā)區(qū)人事管理制度的三種模式及其SWOT分析

（一）三種制度模式

就A省開發(fā)區(qū)人事管理制度的主要模式而言，主要有三種。1.公務員制度。即按照公務員法及其配套法規(guī)進行人員錄用、考核、任免、流動、培訓、工資、退休等日常管理。但開發(fā)區(qū)在具體操作時采取打破人員編制性質和人員身份界限的做法，不少開發(fā)區(qū)推行崗位目標管理責任制和績效工資制，對開發(fā)區(qū)內所有管理人員，不論其編制性質和身份，根據(jù)工作需要，均按崗定責，按績效定報酬，做到人盡其才。其中，原具有公務員身份的，由公務員管理部門予以認可，人力資源社會保障部門審批的工資作為檔案工資（實際工資以工作業(yè)績、招商業(yè)績和考核結果核發(fā)）。目前，A省部分市縣開發(fā)區(qū)實行這一形式的身份檔案制。2.事業(yè)單位人事管理制度。即按照《事業(yè)單位人事管理條例》及其配套法規(guī)進行人員招聘、崗位聘用、考核獎懲任免、流動、培訓、績效工資、退休等日常管理。尤其是行政編制不足的開發(fā)區(qū)，對使用事業(yè)編制的開發(fā)區(qū)管理人員，主要實行事業(yè)單位“進、管、出”的人事管理政策。3.企業(yè)人事管理制度。鑒于開發(fā)區(qū)實行管委會、開發(fā)總公司聯(lián)合運作的體制，部分開發(fā)區(qū)在其下屬公司執(zhí)行企業(yè)人事管理制度，按照企業(yè)化、市場化的管理制度進行人員管理。其中，編外人員實行雇員制度、人事代理制度或勞務派遣制度。在特定的歷史階段，上述三種主要制度模式在一定程度上避免了傳統(tǒng)單一人事管理制度的不足，對于整體開發(fā)區(qū)內人力資源，選用優(yōu)秀人才，挖掘人員潛能，促進開發(fā)區(qū)的發(fā)展起到積極作用。但就長遠而言，特別是從依法管理的意義上分析，對照組織法、機構設置和編制管理條例等法律法規(guī)，機構設置、編制性質與人員管理之間的制度匹配將成為規(guī)制行為，因此，如何在現(xiàn)行干部人事制度框架內，合理配置資源，減少制度摩擦和交易成本將成為開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新中一個繞不過去的重要課題。

以上分析可見，開發(fā)區(qū)人事管理制度的實踐困惑和政策瓶頸，主要源于開發(fā)區(qū)立法尚未完善，管理體制機制尚未成熟定位，機構編制管理尚存有灰色地帶。究其根本，與開發(fā)區(qū)作為發(fā)展特區(qū)的體制機制相適配，開發(fā)區(qū)人事管理制度的現(xiàn)狀是一種“被動的適應”和“最不壞”的制度選擇。當然，少數(shù)開發(fā)區(qū)盲目開發(fā)、無序發(fā)展和缺乏監(jiān)管，造成開發(fā)區(qū)管理機構編制及其人事管理制度“亂相”環(huán)生，也加劇了其與公務員法和《事業(yè)單位人事管理條例》的貫徹實施之間的不和諧色彩，這恰又構成開發(fā)區(qū)人事管理制度變革的另一重要背景。

（二）A省開發(fā)區(qū)不同人事管理制度的SWOT分析

根據(jù)前述梳理，本文將A省開發(fā)區(qū)人事管理制度分為四種類型，分別為機關型、事業(yè)型、企業(yè)型、混合型四種類型，并分別進行SWOT分析，通過因素的比較分析，試圖找到與開發(fā)區(qū)管理體制機制更為匹配的人事管理制度實踐策略。

1.機關型（公務員管理制度）

機關型人事管理制度指的是依據(jù)公務員法及其配套法規(guī)實行公務員制度管理的類型。其特征為依據(jù)公務員法的規(guī)定實施人員的“進管出”以及收入分配等政策。主要分布在A省的北部市縣（SWOT分析詳見表2）。

表2 機關型（公務員管理制度）的SWOT分析

表3 事業(yè)型（事業(yè)單位人事管理制度）的SWOT分析

2.事業(yè)型（事業(yè)單位人事管理制度）

事業(yè)型人事管理制度指的是依據(jù)事業(yè)單位人事管理條例及其配套政策法規(guī)對開發(fā)區(qū)人員進行管理的類型。其特征是按照事業(yè)單位人事管理政策進行人員“進、管、出”的管理，主要包括事業(yè)單位公開招聘、崗位績效工資管理、崗位聘任制度等。分布在A省多數(shù)開發(fā)區(qū)（SWOT分析詳見表3）。

3.企業(yè)型（企業(yè)單位人事管理制度）

企業(yè)型人事管理制度指的是依據(jù)國家勞動人事政策法規(guī)和公司章程等對人員進行管理的類型。其特征是人員全員聘用、合同制管理、競爭機制，薪酬參照市場價值，用人自主權和靈活度較大。A省部分中南部市縣對此類人事管理制度有政策偏好（SWOT分析詳見表4）。

4.混合型（機關、企業(yè)、事業(yè)人事管理制度并行）

混合型指的是根據(jù)開發(fā)區(qū)管理機構編制和人員歷史情況等，在開發(fā)區(qū)內對管理人員實行機關、事業(yè)、企業(yè)人事管理制度并行的類型。其特征是對于不同的對象采取不同的人事管理制度，體現(xiàn)分類管理、尊重歷史的原則，與當前開發(fā)區(qū)管理體制的不確定性和立法的不完備性相適應。A省各地開發(fā)區(qū)普遍存在該類型。該類型具有過渡性、短期性和探索性的特點，但也是符合開發(fā)區(qū)歷史發(fā)展階段特征的一種實事求是的實踐（SWOT分析詳見表5）。

表4 企業(yè)型（企業(yè)人事管理制度）的SWOT分析

表5 混合型（機關、企業(yè)、事業(yè)人事管理制度并行）的SWOT分析

四、管理建議和相關展望

（一）管理建議

A省開發(fā)區(qū)人事管理制度具有典型性，對于我國開發(fā)區(qū)人事管理制度具有啟示。在管理實踐中，本研究認為，其核心在于設計一個規(guī)范、簡明、匹配、效能的制度。一是機構編制方面，明晰人事管理制度性質，解決源頭性障礙。不管何種類型的開發(fā)區(qū)，須從機構設置和編制配備上界定開發(fā)區(qū)性質，杜絕兩可狀態(tài)，為開發(fā)區(qū)最終采取公務員制度、事業(yè)單位人事制度或是企業(yè)人事制度提供依據(jù)，減少模糊化帶來的摩擦成本。二是人員分類方面，根據(jù)承擔職責不同，實施分類管理，解決“人事相稱”、“人崗相適”的問題?；陂_發(fā)區(qū)的功能定位和管理特點，對承擔黨務和行政管理職能的人員，實施公務員制度；對承擔延伸性公共服務職能的人員，實施事業(yè)單位人事管理制度；對承擔招商引資、企業(yè)開發(fā)、市場運作等職能的人員，實施企業(yè)人事管理制度。三是激勵安排方面，立足用好人才，解決內部流動障礙和人才流失問題。對于特殊崗位的骨干人才，在防止“兩頭占”的前提下，可探索檔案身份、檔案職級、檔案工資等制度，實施崗位績效工資激勵；對于實施企業(yè)化管理的人員，探索年薪制，收入分配重實績、重貢獻，向優(yōu)秀人才和關鍵崗位傾斜；針對公共部門固有的人力資本特性——厭惡風險，實行體制內外人才的交流機制及任期制。對于骨干人才，可建立開發(fā)區(qū)內機關、事業(yè)、企業(yè)流動的綠色通道，讓人才在不同崗位歷練和發(fā)揮作用。對于急需的緊缺人才，可按照公務員法的規(guī)定，對于專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。四是能力建設方面，針對開發(fā)區(qū)新一輪發(fā)展的需求，加大培訓力度，解決開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展中人員素質不匹配的問題。重點是自貿區(qū)建設、管理新技術、跨文化溝通能力等方面的培訓。五是紀律約束方面，按照存量從寬，增量從嚴的原則，解決冗員和膨脹的問題。嚴把人員進口關，堅持“無編不進、無編不任、進人核編、任職核職”，對于原有混編混崗人員，本著尊重歷史、以人為本的原則，鈍化矛盾，減少震蕩，通過政策渠道及時歸位。嚴格禁止超職數(shù)、超規(guī)格配備干部，嚴禁超限額、超規(guī)格設置工作機構（張俊，2016）。對于新進人員，除了領導班子配備和引進緊缺人才外，堅持“凡進必考”。對于編外用工實行總量控制，可探索勞務派遣和采用購買服務的方式，并建立審核備案制度。

（二）相關展望

開發(fā)區(qū)在我國改革開放進程中扮演重要角色，為促進區(qū)域經濟發(fā)展做出巨大貢獻。過去，為了發(fā)揮開發(fā)區(qū)的經濟龍頭作用，各地采取了許多特殊的政策，但因管理體制與人事管理制度安排之間的不匹配，矛盾累積不可避免。在社會主義市場經濟不斷完善、深化改革和依法治國全面推進的背景下，開發(fā)區(qū)人事管理制度也將通過漸進式改革，逐步形成與管理體制機制相匹配的框架，從而為開發(fā)區(qū)特殊功能的發(fā)揮提供堅實的人力資源保障。未來開發(fā)區(qū)人事管理制度的研究，將進一步深化本文討論的相關問題。

1. 理論探索方面。開發(fā)區(qū)人事管理制度改革可抽象為一個特殊的制度變遷過程，運用制度變遷過程中制度供給與需求分析框架、制度變遷收益與成本分析框架、制度變遷方式分析框架、動力與過程分析框架等工具，研究分析開發(fā)區(qū)人事管理制度改革的主體、動力、動因及制度變遷模型。也可將人事管理制度作為內生變量，研究其對開發(fā)區(qū)經濟增長的潛在影響，并進行制度成本的分析，在此基礎上，提出開發(fā)區(qū)人事管理制度創(chuàng)新的匹配模型。

2. 動態(tài)治理方面。當前，開發(fā)區(qū)面臨轉型升級的發(fā)展態(tài)勢，部分開發(fā)區(qū)經濟建設和社會事務管理職能將進行分離，主要承擔轉型升級和創(chuàng)新發(fā)展職能，當?shù)卣畡t承擔保障支持工作，這將倒逼政府職能轉變，防止回到開發(fā)區(qū)行政化和機構膨脹的老路。對此，可立足動態(tài)發(fā)展，針對不同類型開發(fā)區(qū)的發(fā)展前景，建立開發(fā)區(qū)發(fā)展定位--機構編制配置--人事管理制度安排的動態(tài)治理框架。對于將來視發(fā)展態(tài)勢申報自貿區(qū)的開發(fā)區(qū)、市場開發(fā)型開發(fā)區(qū)、區(qū)政合一的開發(fā)區(qū)等，可探索全新治理框架下動態(tài)適配的人事管理制度。

3.體制機制創(chuàng)新方面。開發(fā)區(qū)人事管理制度與開發(fā)區(qū)的法律地位及其管理體制密切相關，開發(fā)區(qū)可抓住當前全面深化改革的有利契機，合理界定政府和市場的作用邊界，在保留必要的監(jiān)管職能之外，減少對市場的干預，將工作重心轉向綜合服務（劉繼紅，2015）。將來，一方面，要明確開發(fā)區(qū)的法律地位、管理體制、運行機制和管理權限，另一方面，要按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，理清管理職能、優(yōu)化組織結構，試行大部門制改革，促進開發(fā)區(qū)行政管理和服務創(chuàng)新，為實施高效人事管理制度提供體制機制支撐。

4.人事管理實務方面。針對開發(fā)區(qū)人事管理制度運行中的問題和矛盾，在保持現(xiàn)有三種模式人事管理制度總體穩(wěn)定的前提下，關注人的激勵，對開發(fā)區(qū)內部管理資源進行重配，體現(xiàn)分類管理和崗位管理的理念；在激勵機制上，在機關事業(yè)和企業(yè)人事政策框架內，探索績效考核辦法和多元分配模式；在交流機制上，破除人才流動障礙，使得開發(fā)區(qū)的優(yōu)秀管理人才不因實施人事管理制度類型的不同而無法互通。同時，建立組織、機構編制、財政、人力資源社會保障等部門的協(xié)作機制，落實機構編制實名制，按規(guī)定保障相關人員的正當權益。

1.陳科霖：《開發(fā)區(qū)治理中的 “政企統(tǒng)合” 模式研究》，載《甘肅行政學院學報》，2015 年第 4 期，第47頁。

2.郭小暗、張伯旭：《對開發(fā)區(qū)管理體制的思考和建議》，載《宏觀經濟研究》，2007年第10期，第9頁。

3. 馬明龍：《江蘇商務發(fā)展2014》，南京大學出版社，2015年版，第97-98頁。

4.劉繼紅：《江蘇高新區(qū)轉型發(fā)展的動因與對策》，載《南通大學學報（社會科學版）》，2015年第5期，第19頁。

5.張俊：《改革創(chuàng)新行政體制機制，再造開發(fā)區(qū)發(fā)展新優(yōu)勢》，載《中國行政管理》，2016年第1期，第151-152頁。

■ 責編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

Research on Development Zone of the Personnel Management System in China——A Case of A Province

Zhang Hongwei
（Jiangsu Administration of Civil Service）

Development zone plays an important role in the overall situation of local economic and social development. The practice of the personnel management system of the development zone is an exploration of the institutional innovation with Chinese characteristics. There are four parallel forms which are Administrative organ type，enterprise type， government-affiliated institution type， mixed type of the personnel management system of the development zone. And the practice is a kind of institutional change. As the core elements involved in the development of people's potential to play， the personnel management systems have a profound impact on the long-term development of the development zone， but also bring a lot of practical confusion. The outstanding performance is that there is a certain degree of partial dislocation between Development zone management system， management functions and the establishment of institutions， the current personnel management system in our country. This will inhibit the enthusiasm of the staff of the Development Zone. Therefore， further select Development zone of A province as an example， on the basis of case study， Identify the influence factors through the SWOT analysis of different personnel management system. Finally， put forward the management suggestion of optimizing the personnel management system of development zone.

Development Zone；Personnel Management System；SWOT Analysis；Application Strategy

張宏偉，江蘇省公務員局，副研究員。電子郵箱：hwzhang1996@163.com。