關于湖南省瀏陽市專項工作評議的探索經(jīng)驗

鄭文陽

2014年夏6月26日至冬11月23日，中國人民代表大會制度理論研究會有關同志，在副理事長兼秘書長張春生同志的帶領下，三赴瀟湘，學習湖南省瀏陽市人大專項工作評議的探索經(jīng)驗?，F(xiàn)將有關情況整理如下。

一、早期的評議探索

早在20世紀80年代初，工作評議和述職評議在個別地方便已出現(xiàn)。1982年，黑龍江省哈爾濱市南崗區(qū)人大常委會，探索性的組織委員和代表對“一府兩院”及街道辦事處、派出所的工作進行評議。1984年，重慶市南岸區(qū)人大常委會，以述職的形式對任命的干部進行政績考核，此后，述職評議逐漸被效仿和傳播。

進入90年代初期，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如獲至寶紛紛對“七所八站”開展評議活動。這一時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作開展得如火如荼，評議的外延逐步延伸至縣級，而后進一步擴展到市、省。隨著層級的提升，評議工作也逐步廣泛化和規(guī)范化，相關的工作辦法也不斷出臺。

監(jiān)督法出臺后，評議工作被納入聽取和審議專項工作報告。但由于監(jiān)督法僅是程序法，規(guī)定較為籠統(tǒng)和原則，沒有具體的法律責任及后果，在一定程度上滿足不了人大尤其是基層人大的現(xiàn)實監(jiān)督需要。因此，作為專項工作報告的延伸和探索形式的專項工作評議，依然在全國各地廣泛存在，如湖南省瀏陽市。

二、有關瀏陽市專項工作評議測評階段的內容及流程

（一）專項工作評議前的探索

1.述職評議與全面工作評議

20世紀90年代中期，瀏陽市開始對政府及其職能部門進行評議，先后經(jīng)歷了個人述職評議和全面工作評議兩個階段。個人述職評議時，因直指領導業(yè)務，正反意見沖突很激烈，會上唇槍舌劍，評議夾帶個人情感，有時還會產(chǎn)生個人恩怨。同時，在評議人與評議事之間、黨管干部與人大監(jiān)督之間、整改承諾和整改落實之間，都難以拿捏和把握。后轉向全面工作評議，但亦存在不足，評議面面俱到卻又難以兼顧重點，泛泛而評以致效果微弱，以偏概全以致有失客觀。監(jiān)督法出臺后，述職評議停止，又轉向見效較為直接而又“接地氣”的專項工作評議活動，在黨委、人大與政府間找到了一個良好的平衡點和契合點。

2.《工作評議試行辦法》出臺

評議到底評誰？評什么？如何議？圍繞什么標準？為解決這個問題，瀏陽市人大常委會于2010年12月7日通過《工作評議試行辦法》，從評議對象、內容、流程、規(guī)則等方面作了相應的規(guī)定和解釋。例如辦法中第七條規(guī)定：“工作評議對象由市人大常委會主任會議提請市人大常委會確定，屬于工作評議的對象原則上在一個屆期內應當接受一次工作評議?！鞭k法的出臺，讓專項工作評議有了法律上的依據(jù)。

（二）專項工作評議內容及流程

2014年，瀏陽市人大常委會討論決定，將市工商局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局、人口和計生局、煙草局、司法局和水務局等六個單位列為被評部門，并設立了六個評議小組。評議活動以聚焦民生、涵蓋全市代表及整改跟蹤為特征，過程分評議動員、征求意見、集中評議、落實整改、視察測評五階段，歷時一年。

1.評議內容的確定

評議的內容由市人大常委會組成人員投票決定?！豆ぷ髟u議試行辦法》第八條規(guī)定：“工作評議內容主要是被評議單位近三年來履行工作職責、依法行政、接受市人大及其常委會監(jiān)督和辦理市人大代表提出的議案和建議、服務基層、廉潔自律等方面的情況?！?/p>

在評議內容的確定上，選取群眾反映強烈的社會熱點問題。如，群眾對城鄉(xiāng)社會救助工作尤其是“低?！贝嬖凇瓣P系保”“人情?！钡葐栴}不滿，2013年，市民政局的“全市城鄉(xiāng)社會救助工作”便被納入專項工作評議對象。

或是影響全市大局的問題。如，2013年，市人大常委會將市國土局的“全市土地征收、出讓、劃撥和收購儲備工作”納入評議內容。

或是代表集中建議的問題。如，瀏陽市有146萬人口，計劃生育歷年積累了不少問題，特別是計劃生育并發(fā)癥的問題比較集中，每年在人代會期間都有不少代表提出這方面的建議。2014年專項工作評議，就將市人口和計劃生育局的“依法管理全市計劃生育優(yōu)質服務工作”列入專項工作評議內容。

2.評議動員和征求意見

評議動員和征求意見從年初就開始了。除發(fā)放書面問卷、設立電子信箱和征求意見箱、開通舉報電話外，瀏陽市人大常委會還組織了專門座談會。如針對市工商局“全市商標監(jiān)督管理工作”專項工作評議，邀請了30多位企業(yè)家座談。

瀏陽市人大常委會規(guī)定每個市人大代表必須走訪5～10名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和所在選區(qū)的20～30個選民。2013年，瀏陽市在對五個單位（市民政局、人社局、國土局、農業(yè)局、招商局）的專項工作評議中共收集了1000多條意見、批評和建議。2014年共收集到了1200多條。

這些內容具體瑣碎，像一條繩子將百姓的批評和埋怨一個個串了起來，每條繩子又貼著標簽，如工商局辦事效率低，態(tài)度差，衙門作風嚴重。百姓埋怨道：

太平橋鎮(zhèn)張瑞庭想辦理合作社營業(yè)執(zhí)照，從2014年3月開始辦起，來回折騰辦了四個多月，仍沒結果；楊花鄉(xiāng)一企業(yè)老板辦軍工硝廠的營業(yè)執(zhí)照，反復問材料齊了沒有，工作人員答復講都齊了，下次一來又講還少了什么資料，前后跑了五次，每每如此；城區(qū)一位老板辦理商標申請，第一天想了10多個名字，工作人員講都有人在使用，第二天換了一個人辦理，同樣的名字3個就有2個可用。

又如城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃不合理，村民建房手續(xù)過于繁雜、費用高，村民意見強烈：

農村建房規(guī)劃需兩次到現(xiàn)場，一次放線，一次測量，建房戶常常約不到規(guī)劃工作人員，導致手續(xù)辦理時間長；村民辦理建房手續(xù)費用多，其中測圖放線費620元、房屋竣工測繪費400元。因辦證需要，還要請有資質的收費中介制作施工圖，過去建房時沒有這些要求，現(xiàn)在要求補齊，增加了農民負擔。

3.被評部門匯報近三年工作情況

評議之初，被評議單位和評議內容在報紙、電視和人大網(wǎng)站上都予以了公布，對集中評議大會上提出的主要問題也在媒體上進行刊登。

集中評議前，被評單位要將近三年來專項工作情況，內容包括近三年來的主要工作、存在的主要問題及原因、今后的打算及措施三個部分，向參評代表進行書面匯報或口頭匯報。

4.集中評議大會現(xiàn)場

2014年7月15日，集中評議大會在瀏陽市國土局會議室召開。

與其他會議會前吵吵嚷嚷的現(xiàn)場不同的是，集中評議的會場坐滿了256位參會者，包括市人大代表140多人，被評議的六部門領導班子50多人，市委副書記、市長、副市長6人及市人大常委會領導班子，會場氣氛緊張而又莊嚴，代表們低聲談論，而被評議單位的六個領導班子則忐忑不安。

（1）評議小組代表宣讀報告

集中評議會分三個階段，第一階段是各評議工作組推薦一名代表作評議發(fā)言，宣讀評議報告，內容包括主要問題（4～5個）、原因分析、對策建議三部分。各評議工作組組長、人大分管副主任對材料分級把關，人大主要領導對材料最后把關。評議會前，市司法局和市水務局的評議材料先后退回修改了5次。調查小組在三千字的報告中，毫不客氣地道出了被評單位存在的、百姓內心一直在呼喊的需要解決的問題。

如煙草局收購政策變數(shù)大，限制條款多：2014年收購煙葉實行產(chǎn)量限制，每畝煙葉產(chǎn)量不能超過250斤，超過部分不予收購，達滸鎮(zhèn)2013年種植烤煙2000畝，平均畝產(chǎn)270斤以上，根據(jù)目前煙葉長勢，2014年的生態(tài)煙產(chǎn)量估計每畝將達到300斤以上。大圍山鎮(zhèn)中岳村幾個煙農種植大戶說，我們是完全按照煙草部門的肥料配方和數(shù)量進行追肥的，超產(chǎn)部分煙葉怎么辦，我們的損失誰來承擔？

調查顯示，計生局計生服務質量瑕疵問題導致計劃生育手術后出現(xiàn)并發(fā)癥的不在少數(shù)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在結扎后出現(xiàn)并發(fā)癥的情況，少的幾例，多的20余例。有術后長期發(fā)炎流膿的，有經(jīng)常腹痛難忍的，有因結扎引發(fā)精神病的，有身體嚴重受損常年要穿棉衣的，甚至還有的因此喪失勞動能力和生理能力而成了“廢人”。蕉溪鄉(xiāng)水源村吳光發(fā)落實男性結扎術后近20年來，喪失了勞動能力和生理能力，身心均受重創(chuàng)，靠每年的一點補貼，生活難以保障。淳口鎮(zhèn)鶴源設區(qū)李正連術后出現(xiàn)并發(fā)癥，原來每年都領幾百元補助，2010年計生局要求其重新鑒定，但因病歷丟失無法進行鑒定，期間計生部門未從實際出發(fā)，主動幫其排憂解難，卻以沒有鑒定為由，不予補助。從2010年至今，李正連再沒有享受任何政策補助。

批評的力量源自于客觀事實，既不遮丑護短，又不抓辮子、戴帽子、打棍子。調查小組代表的報告，嚴肅而又客觀，擲地有聲，會場莊嚴肅穆。

（2）被評部門表態(tài)

第二階段是表態(tài)環(huán)節(jié)，六部門負責人面部凝重，都鄭重承諾對報告所反映的問題照單全收，相應提出了整改思路，下來前向全體代表深深鞠了個躬。

（3）市委領導表態(tài)

最后，市委和市政府的領導表態(tài)道：市委高度支持人大的專項評議工作，但要防止評議逐漸演變成程序化，喪失生命力。各部門要從代表關注重點出發(fā)，研究本部門工作重點，舉一反三，系統(tǒng)梳理，解決老百姓最為關心的問題。被評部門要有海納百川的胸懷，要有有過就改的態(tài)度，要虛心接受整改意見，方案措施要得力，整改需標本兼治，要從整改中反思制度建設。

三、有關瀏陽市專項工作評議整改階段的內容及流程

（一）代表現(xiàn)場視察

整改階段歷時四個月。

2014年11月21日，整改視察活動開始了。瀏陽市人大常委會組織全體組成人員和部分人大代表共80人，薄煙細雨中對關口街道升坪村社區(qū)矯正工作、甘棠水庫除險加固工程、市計生服務站、永新村規(guī)劃情況、生物企業(yè)商標品牌培育、煙葉收購視頻監(jiān)控等被評部門進行了集中現(xiàn)場視察。

（二）整改大會現(xiàn)場及整改成效

1.整改大會

視察結束后召開了整改測評大會。此次會議的會場設在市人大機關食堂二樓會議廳，共有129人出席，包括市委市政府領導班子、市人大常委會領導班子、市人大代表、六部門領導班子，此外，被評部門外的政府其他行政班子的負責同志也參加了會議。

2.整改成效

對于六個評議小組、人大代表及民眾此前反映的問題，市人大常委會專門制作了《專項工作評議意見整改情況一覽表》，對意見內容及整改情況一一進行解答。7月份評議會上代表小組所反映的工商局辦證難、故意刁難等問題，在此次大會上也得到了詳細回答。

評議大會后，工商局啟動了大走訪活動。11月上旬前對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行業(yè)具有代表性的1320家企業(yè)和個體戶逐一走訪，上門提供工商服務，零距離溝通。優(yōu)化登記注冊服務，減少登記材料34個、文書材料29個，全面實行發(fā)號管理，杜絕插隊現(xiàn)象，企業(yè)申領營業(yè)執(zhí)照時間縮短至5個工作日內。整頓中介機構，召開中介機構負責人會議，嚴禁泄露企業(yè)登記信息，嚴禁中介人員在窗口拉業(yè)務。

至于個案問題，工商局講述了事情的原委：

經(jīng)查，張瑞庭于2014年4月17日在我局辦理了瀏陽市瑞庭種養(yǎng)專業(yè)合作社名稱預先核準，并交由瀏陽市助民代辦服務部代辦。在等級材料做好后，張瑞庭因事情忙，直到5月初才從代辦機構拿回資料要社員簽字，5月底將材料交我局注冊窗口審核，窗口工作人員審查時發(fā)現(xiàn)提交的資料上社員簽字不規(guī)范，該合作社共有20名社員，有的資料上只簽了18個社員的名字，有的雖簽了20個社員名字，但同一個社員重復簽了兩個同樣的名字，為此，窗口工作人員將材料退回要求補正。補正的資料直到7月21日才送到我局注冊登記窗口，7月23日經(jīng)過審核已經(jīng)辦好了營業(yè)執(zhí)照，并于14日上門交其本人手中。

7月份被評議的城鄉(xiāng)規(guī)劃局，同另外幾個被評部門在提交的整改報告材料中都談及一個問題，那就是評議大會之后，各部門都匯總梳理了代表們的批評和意見，制訂了相應的整改方案、任務、時限和要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃局提交的材料中顯示：

截至10月底，城區(qū)審批村民建房113戶，同比增長29%。制訂《鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)個人已建房屋規(guī)劃手續(xù)遺留問題處理辦法》，對符合相關法律法規(guī)和條件的，一律作為遺留問題按現(xiàn)狀免費補辦規(guī)劃手續(xù)，并組織專人在達滸鎮(zhèn)等地現(xiàn)場辦理。截至11月20日，已為327戶補辦相關手續(xù)。民生公益性項目規(guī)劃設計、地形圖測繪按核定標準的60%取費，測量進場時間提速30%，由15個工作日提速為10個工作日，測量后3天內提交成果資料。

煙農的擔憂及節(jié)育并發(fā)癥患者存在的生活困難等呼聲，亦得到了煙草局和計生服務局的回應：

實際種植面積大于合同面積的問題，采取了豐產(chǎn)調節(jié)的辦法，使煙農多出面積的煙葉能全部收購。對超出畝產(chǎn)限制量的煙葉，以豐產(chǎn)煙的形式進行收購。對于當年收購等級調整大，原有的十二個等級以下低等煙不予收購的問題，采取每畝補貼170元的辦法，彌補煙農的損失。為煙農購買了每畝40元的種植補貼，投資對60多座烤房的設備進行更換維修。

籌措30萬元資金購買質量優(yōu)良的節(jié)育環(huán)免費發(fā)放給育齡婦女。提請市政府提高對計劃生育手術后并發(fā)癥患者的補償標準，從2400元/年提高到4800元/年。8月下旬籌集12.8萬元資金走訪慰問了全市128位并發(fā)癥患者。

3.投票頒牌

與評議大會不同的是，整改大會設置了投票測評環(huán)節(jié)。與會人員按照滿意、基本滿意、不滿意進行無記名投票。評議結果由市人大常委會及時報告市委并通報有關部門和單位，并作為市委、市政府年度目標管理考核、評先評優(yōu)等的參考依據(jù)。

無記名投票時，市人大常委會一位五十來歲的女同志說道：要不要放點音樂，調節(jié)下緊張氣氛。

在統(tǒng)計票數(shù)的間隙，市委副書記吳震說道：人大對政府部門的專項工作評議是一種有益的創(chuàng)新和探索，是領導智慧的體現(xiàn)，評議惠及百姓，應不斷反思不足，總結擴大評議成果。

“所有那些把評議初衷歪曲成借機給某個單位穿小鞋的言論和念想，都是狹隘和應被譴責的”，市人大常委會主任魯建文說道?！凹热徽?，就不能隔靴搔癢，火藥味要足夠濃，攻擊力要足夠強，絕不允許輕描淡寫、蒙混過關的現(xiàn)象存在?！睆堄迅敝魅窝a充道。

投票結果出來了。

票數(shù)最高的是市人口和計劃生育局，滿意率為95.35%，基本滿意6票，不滿意0票。票數(shù)最低的是市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，滿意率為82.17%，基本滿意21票，不滿意2票。其余四個部門的滿意情況分別是：司法局，滿意率93.80%，滿意121票，基本滿意8票；水務局，滿意率92.24%，滿意119票，基本滿意8票，不滿意2票；煙草局，滿意率91.47%，滿意118票，基本滿意8票，不滿意3票；工商局，滿意率84.0%，滿意109票，基本滿意19票，不滿意1票。

宣布結果后，大會對滿意單位進行了現(xiàn)場表彰授牌。

四、經(jīng)驗總結

瀏陽市人大的專項工作評議，前后歷時一年，效果有目共睹，可圈可點。群眾呼聲得到了表達，人大在調節(jié)社會關系、規(guī)范行為、消除矛盾、彌合分歧、維護秩序、實現(xiàn)和諧等方面發(fā)揮了積極的作用?？偨Y瀏陽經(jīng)驗，有幾個環(huán)節(jié)缺一不可。

（一）黨委重視

評議猶如射弩。黨是箭，政府是弓，人大是弩手。弓弱則箭射不遠，弩手強威力方大，但若無箭，弓弩只是唬人的擺設。黨委重視是專項工作評議順利開展的必要前提，否則，評議只會是一幕走過場的戲。在專項工作評議大會及整改測評大會上，市委都作出了高度重視的表態(tài)。

（二）走進鄉(xiāng)戶

細節(jié)決定成效。評議活動在多大程度上征得老百姓的想法和意見，就能在某種程度上直接決定專項工作評議的整改廣度和深度。坐辦公室想當然的設計出幾個老百姓可能碰到的難題，并非真正為民辦實事。只有走入百姓家的家門，與百姓促膝交談，將百姓的困難和大量的意見匯集、分類、編冊，整改工作才有的放矢，測評也才可量化和有據(jù)可依。

（三）獎懲制度

客觀公正有效的測評，有賴于一套完整嚴格的制度。瀏陽市《工作評議試行辦法》第十九條規(guī)定：市人大常委會向市委報告評議結果并通報被評議單位的上級主管部門。對評為滿意單位的，建議市委、市人民政府和上級主管部門給予表彰獎勵；對被評為基本滿意的，建議市委、市人民政府對該單位及其有關負責人本年度考核不得評先評優(yōu)；對被評為不滿意的，建議市委、市人民政府對該單位主要負責人進行誡勉談話或采取相關組織措施。正是這種嚴厲的懲罰機制，確保了專項工作評議的嚴肅性和成效。

宇宙浩瀚，歷史泱泱，瀏陽二十年來的探索步伐不大，但瀏陽市人大監(jiān)督“一府兩院”、解決地區(qū)民生問題的做法，已足夠值得學習和效仿。

（作者單位：全國人大常委會中國人大制度理論研究會）