破解基本公共服務(wù)人才瓶頸的對(duì)策思考

邢偉

一、基本公共服務(wù)領(lǐng)域人才的現(xiàn)狀特征

（一）人才范圍廣類(lèi)型多

基本公共服務(wù)涵蓋基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障和公共文化體育等領(lǐng)域，參與其中的人才范圍也非常廣泛，包括教師、醫(yī)生、護(hù)理員、就業(yè)指導(dǎo)員、社會(huì)體育指導(dǎo)員等。民生領(lǐng)域中不同基本公共服務(wù)存在較大的個(gè)性化差異，對(duì)人才需求的數(shù)量和水平也各不相同，因此人才現(xiàn)狀也呈現(xiàn)出不同的典型特征。

（二）人才規(guī)模穩(wěn)中有增

隨著基本公共服務(wù)受重視程度的不斷提高和各級(jí)財(cái)政投入的持續(xù)加大，基本公共服務(wù)人才的總量規(guī)模在總體穩(wěn)定中保持適度增長(zhǎng)，各領(lǐng)域的增速有高有低。從總量上看，各類(lèi)基本公共服務(wù)人才總體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，醫(yī)技人員和養(yǎng)老護(hù)理員的增長(zhǎng)速度較快，教師數(shù)量則相對(duì)比較平穩(wěn)。基本公共服務(wù)人才的人均擁有水平持續(xù)提高，部分領(lǐng)域人才擁有量的增幅較大。2010—2014年，九年義務(wù)教育、普通高中和中等職業(yè)教育的生師比分別從16.6、16.0和25.7降至15.2、14.4和20.4，每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)、每千人口社會(huì)體育指導(dǎo)員注冊(cè)人數(shù)分別從1.80人和0.37人增至2.12人和1.27人。

（三）人才配置逐步優(yōu)化

在總量規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，基本公共服務(wù)人才的配置結(jié)構(gòu)也在逐步優(yōu)化。從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速相伴隨，城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)人才在絕對(duì)數(shù)量和相對(duì)比重上均出現(xiàn)較大幅度提升。2010—2014年，九年義務(wù)教育的城鎮(zhèn)專(zhuān)任教師從467.9萬(wàn)人增至632.1萬(wàn)人，占比從51.2%提高到69.3%。從區(qū)域結(jié)構(gòu)來(lái)看，各地區(qū)之間在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的人才配置上逐步趨于一致，人均擁有水平的差距明顯縮小，技能素質(zhì)的差距也有所改善。2010—2014年，東部、中部、西部地區(qū)的九年義務(wù)教育生師比分別從16.4、17.9和18.1降至15.6、16.2和16.1，區(qū)域差距雖然繼續(xù)存在，但明顯呈縮小態(tài)勢(shì)。

（四）人才素質(zhì)逐漸提高

隨著基本公共服務(wù)體系的不斷健全和完善，基本公共服務(wù)人才的綜合素質(zhì)也在日益提高。相比較而言，人才素質(zhì)對(duì)基本公共服務(wù)體系的支撐作用更為突出，主要體現(xiàn)在學(xué)歷水平、應(yīng)用技能和溝通協(xié)調(diào)能力等方面。通常來(lái)說(shuō)，基本公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)θ瞬潘刭|(zhì)設(shè)定了相應(yīng)的基本標(biāo)準(zhǔn)，合格率是反映人才素質(zhì)水平的主要指標(biāo)。綜合來(lái)看，我國(guó)基本公共服務(wù)人才的素質(zhì)水平呈快速上升趨勢(shì)，合格率迅速提高。

二、基本公共服務(wù)領(lǐng)域人才的主要問(wèn)題

（一）人才規(guī)?？傮w不足

人才數(shù)量是保障基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)。近年來(lái)，基本公共服務(wù)人才在總量規(guī)模上得到較大提高，但與龐大的人口規(guī)模及相應(yīng)的基本公共服務(wù)需求相比，基本公共服務(wù)人才的人均服務(wù)規(guī)模較大，亦即基本公共服務(wù)人才的人均擁有水平較低。在人才規(guī)?？傮w不足的同時(shí)，我國(guó)部分基本公共服務(wù)領(lǐng)域的人才缺乏尤為突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響到基本公共服務(wù)的正常供給。

（二）人才結(jié)構(gòu)相對(duì)失衡

以基本公共服務(wù)需求的有效滿(mǎn)足為基準(zhǔn)，基本公共服務(wù)人才的結(jié)構(gòu)比例相對(duì)失衡，從而使得人才總量不足的制約影響有所放大。一是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)人才的配置密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村，也超過(guò)同期的城鎮(zhèn)化水平。二是崗位結(jié)構(gòu)失衡，從事行政管理工作的人員所占比重較高，提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)的人員則相對(duì)被壓縮。三是技術(shù)結(jié)構(gòu)失衡，熱門(mén)專(zhuān)業(yè)的人員占比較高，職業(yè)發(fā)展前景較好，相對(duì)冷門(mén)專(zhuān)業(yè)的人員占比較低。

（三）人才素質(zhì)仍然偏低

與知識(shí)技能不斷更新和信息技術(shù)廣泛應(yīng)用等新形勢(shì)相比，基本公共服務(wù)人才的綜合素質(zhì)仍然偏低，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是學(xué)歷合格達(dá)標(biāo)率偏低。雖然很多基本公共服務(wù)崗位針對(duì)任職資格設(shè)定了相應(yīng)的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，但在按照標(biāo)準(zhǔn)招收不到所需人才的情況下，很多公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不得不采取折衷辦法甚至降低學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)。二是專(zhuān)業(yè)技能水平偏低。受學(xué)歷合格率偏低等因素的影響，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的部分人才在專(zhuān)業(yè)技能方面差強(qiáng)人意。

（四）體制機(jī)制比較滯后

體制機(jī)制滯后是基本公共服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的最大制約。第一，編制管理使得真正需要擴(kuò)大人員規(guī)模的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)法如愿補(bǔ)充力量，只能是通過(guò)臨時(shí)聘用等權(quán)宜之計(jì)來(lái)解決問(wèn)題，但體制內(nèi)和體制外的待遇差距又容易引發(fā)新的不公平。第二，能進(jìn)不能出的用人體制使得公共服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)法開(kāi)展必要的人員調(diào)整，跟不上發(fā)展趨勢(shì)需要的老員工沒(méi)有合理的退出機(jī)制，新員工也就無(wú)法正常進(jìn)入，存量不活和增量不足并存導(dǎo)致基本公共服務(wù)人才無(wú)法實(shí)現(xiàn)正常的新老更替，也影響到整體服務(wù)質(zhì)量的提升。第三，僵化的專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)管理辦法使得基本公共服務(wù)人才過(guò)分關(guān)注職稱(chēng)評(píng)審要件，忽視實(shí)際服務(wù)技能的提升。

（五）基層人才嚴(yán)重匱乏

基層機(jī)構(gòu)是提供基本公共服務(wù)的主陣地，基層公共服務(wù)人才是提供基本公共服務(wù)的關(guān)鍵主體。由于與作為被服務(wù)對(duì)象的社會(huì)公眾直接打交道，基層公共服務(wù)人才的能力和表現(xiàn)也成為基本公共服務(wù)體系發(fā)展水平的直接反映。受工作環(huán)境、待遇報(bào)酬和職業(yè)發(fā)展前景等因素的影響，基層公共服務(wù)人才長(zhǎng)期面臨著招不到、留不住、水平低等問(wèn)題和挑戰(zhàn)，西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)體現(xiàn)得尤為突出。

三、政策建議

（一）加強(qiáng)人才資源規(guī)劃

突出人才資源規(guī)劃在基本公共服務(wù)體系建設(shè)中的重要性，將其列入基本公共服務(wù)領(lǐng)域各級(jí)行業(yè)主管部門(mén)的工作安排。尊重人才資源開(kāi)發(fā)的一般規(guī)律和行業(yè)特點(diǎn)，各領(lǐng)域制定人才資源規(guī)劃時(shí)要充分體現(xiàn)出相應(yīng)的靈活性。第一，各級(jí)政府在制定基本公共服務(wù)體系規(guī)劃時(shí)應(yīng)對(duì)基本公共服務(wù)人才進(jìn)行專(zhuān)門(mén)闡述，提出總體要求、發(fā)展目標(biāo)、基本思路和實(shí)現(xiàn)路徑。第二，各行業(yè)部門(mén)在制定本領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃時(shí)應(yīng)突出基本公共服務(wù)人才的表述，包括人才需求、待遇報(bào)酬、體制機(jī)制和職業(yè)發(fā)展等，激發(fā)人才服務(wù)的積極性和能動(dòng)性。

（二）優(yōu)化人才配置結(jié)構(gòu)

突出解決人才結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題的緊迫性，從城鄉(xiāng)、崗位和技術(shù)等角度來(lái)加以?xún)?yōu)化。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)方面，以城鄉(xiāng)常住人口為基數(shù)，結(jié)合行政區(qū)劃、服務(wù)半徑、輻射能力等因素，對(duì)基本公共服務(wù)人才的分布結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，要與城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)。崗位結(jié)構(gòu)方面，適度壓縮純粹從事行政管理工作的人員比重，提高提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)等實(shí)際業(yè)務(wù)工作的人員比重，考慮增加雙肩挑人才的比例。技術(shù)結(jié)構(gòu)方面，通過(guò)定向培養(yǎng)、提高待遇等多種方式，鼓勵(lì)更多學(xué)生選擇相對(duì)冷門(mén)專(zhuān)業(yè)，鼓勵(lì)更多畢業(yè)生選擇目前就業(yè)意愿較低的崗位，鼓勵(lì)這些專(zhuān)業(yè)和崗位的人才熱衷于本職工作。

（三）提升人才綜合素質(zhì)

提升人才綜合素質(zhì)既要提高學(xué)歷水平，也要提高專(zhuān)業(yè)技能。一是進(jìn)一步提高學(xué)歷合格達(dá)標(biāo)率。針對(duì)基本公共服務(wù)供給崗位的任職要求，新進(jìn)入職的基本公共服務(wù)人才的學(xué)歷必須符合標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)通過(guò)在職學(xué)習(xí)等途徑，提高現(xiàn)有基本公共服務(wù)人才的學(xué)歷水平，逐步提升整體學(xué)歷合格達(dá)標(biāo)率。二是進(jìn)一步提高專(zhuān)業(yè)技能水平。結(jié)合行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和信息手段等新技術(shù)應(yīng)用，加大在崗學(xué)習(xí)、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、集中培訓(xùn)等途徑的實(shí)施力度，尤其是重視遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)的推廣應(yīng)用，加強(qiáng)現(xiàn)有基本公共服務(wù)人才的專(zhuān)業(yè)技能提升。

（四）推進(jìn)體制機(jī)制改革

以全面深化改革為契機(jī)，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)人才的體制機(jī)制改革。一是深入推進(jìn)事業(yè)單位管理體制改革，學(xué)校、醫(yī)院、就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、體育服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位要去行政化，建立起完全獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，擺脫對(duì)行業(yè)管理部門(mén)的組織依附。二是健全編制管理制度，按照服務(wù)對(duì)象規(guī)模等因素的變化來(lái)對(duì)人員總量進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，同時(shí)逐步剝離與編制相關(guān)聯(lián)的經(jīng)費(fèi)核定等管理辦法，增強(qiáng)基本公共服務(wù)人才編制管理的靈活性和適應(yīng)性。三是健全基本公共服務(wù)人才任用制度，根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果來(lái)決定人才的崗位匹配，對(duì)不合格人員組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后再上崗，如果仍不能滿(mǎn)足崗位需要，考慮對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)崗或其他安置渠道。四是健全職稱(chēng)管理制度，淡化職稱(chēng)在待遇報(bào)酬和職業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性作用，增強(qiáng)技能素質(zhì)、服務(wù)期限和敬業(yè)態(tài)度等因素的權(quán)重。

（五）夯實(shí)基層人才隊(duì)伍

基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)之一是基層服務(wù)，基層人才是關(guān)鍵。要培養(yǎng)一批有志于扎根基層的人才隊(duì)伍，在工作環(huán)境、待遇報(bào)酬、教育培訓(xùn)等方面要加大保障支持力度。對(duì)于西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)，尤其要加大財(cái)政投入。長(zhǎng)期來(lái)看，要使基層人才隊(duì)伍能夠安心服務(wù)，并且穩(wěn)得住。短期來(lái)看，對(duì)代課教師、赤腳醫(yī)生等人員要盡快健全保障管理制度，妥善處理好新老人員的更替。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)所）