基于環(huán)境介質(zhì)的生態(tài)底線指標(biāo)體系構(gòu)建及考核評(píng)價(jià)

摘要建立反映維護(hù)基本生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)安全的考核指標(biāo)體系，量化生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效評(píng)估，形成環(huán)境污染控制和環(huán)境質(zhì)量改善的倒逼機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)環(huán)保目標(biāo)從單一目標(biāo)向雙目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要的戰(zhàn)略意義。文章從解析生態(tài)底線的內(nèi)涵和表征著手，基于環(huán)境介質(zhì)，選取大氣、水體、植被、土壤、能源5個(gè)方面共17項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)成生態(tài)底線指標(biāo)體系的基本框架。提出評(píng)估模型和方法，通過(guò)測(cè)量值與底線值的比較，反映環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的實(shí)際績(jī)效，考慮到各行政區(qū)各功能區(qū)的生態(tài)特點(diǎn)及環(huán)境初始狀態(tài)的差異，引入歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行修正，對(duì)單個(gè)指標(biāo)及綜合績(jī)效分為優(yōu)良、改善、惡化、極差四個(gè)基本等級(jí)進(jìn)行考核鑒定。不同于以往許多以污染物排放控制作為指標(biāo)體系的思路和地方實(shí)踐，所建立的生態(tài)底線指標(biāo)體系更關(guān)注生態(tài)環(huán)境的本底條件，指標(biāo)測(cè)度從常規(guī)的過(guò)程和終端標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向自然生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量狀況，有效化解污染排放都達(dá)標(biāo)，但環(huán)境質(zhì)量日益惡化的難題。建議各地結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)明確本地區(qū)的生態(tài)底線，加強(qiáng)各參與部門的交流協(xié)調(diào)以提供全面而一致的統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)信息，加強(qiáng)信息發(fā)布平臺(tái)的建設(shè)等基礎(chǔ)工作；處理好底線考核機(jī)制與原有年度考核機(jī)制的關(guān)系，生態(tài)底線考核結(jié)果與相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度和晉升制度等掛鉤，將其作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用及“五好”班子評(píng)選的重要依據(jù)；加強(qiáng)配套制度的建設(shè)；建立公眾參與的相關(guān)機(jī)制。

關(guān)鍵詞環(huán)境介質(zhì)；生態(tài)底線；指標(biāo)體系；考核評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)X2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2016）07-0010-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.002

保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，尤其是黨的十八大以來(lái)，環(huán)境保護(hù)被擺在更加急迫和重要的位置。當(dāng)前和未來(lái)的一段時(shí)期，我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，生態(tài)脆弱與生態(tài)安全壓力巨大，新的環(huán)境問題不斷凸顯，環(huán)境進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)期，需要加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制和評(píng)估。國(guó)外學(xué)者較早開展生態(tài)文明和環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究，多側(cè)重于對(duì)企業(yè)行為的環(huán)境評(píng)價(jià)和環(huán)境績(jī)效管理。1972年聯(lián)合國(guó)通過(guò)《人類環(huán)境宣言》，申明了世界各國(guó)人民保護(hù)和改善人類環(huán)境的七點(diǎn)共同看法和二十六項(xiàng)原則。國(guó)際學(xué)術(shù)界從人類對(duì)環(huán)境的影響、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等方面展開了熱議[1-3]。1992年聯(lián)合國(guó)通過(guò)《二十一世紀(jì)議程》，提出了生態(tài)社會(huì)的量化指標(biāo)[4]；OECD建立了P-S-R評(píng)估模型，評(píng)估內(nèi)容涵蓋環(huán)境狀況、環(huán)境實(shí)施政策、可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵問題、及部門與國(guó)際合作等方面[5]；GMA提出了SEFII（國(guó)家環(huán)境行為評(píng)估及戰(zhàn)略環(huán)境框架），在大湄公河次區(qū)域（5國(guó)一?。┏晒\(yùn)用并向其他國(guó)家區(qū)域推廣[6]；ISAR提出了一套針對(duì)企業(yè)核算的生態(tài)效率指標(biāo)體系[7]。環(huán)境問題的研究據(jù)此從環(huán)境狀態(tài)的認(rèn)知、生態(tài)系統(tǒng)的變化規(guī)律開始向環(huán)境指標(biāo)設(shè)置、環(huán)境評(píng)估方法等方面拓展。相對(duì)于國(guó)外，我國(guó)對(duì)環(huán)境問題尤其是環(huán)境績(jī)效的研究起步較晚，但隨著近些年我國(guó)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)問題的高度關(guān)注，許多地方政府根據(jù)本地區(qū)環(huán)境情況，從區(qū)域環(huán)境壓力、產(chǎn)業(yè)選擇、項(xiàng)目建設(shè)等方面開展了包含環(huán)境類指標(biāo)的評(píng)估工作。例如，貴陽(yáng)市政府從可持續(xù)發(fā)展的視角，構(gòu)建了生態(tài)文明城市指標(biāo)體系及監(jiān)測(cè)方法。云南省環(huán)保廳和省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《云南省縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）》，對(duì)全省129個(gè)縣（市、區(qū)）縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)一量化考核。浙江、福建、江蘇等省將環(huán)保指標(biāo)納入政府工作績(jī)效考核指標(biāo)體系等。一些學(xué)者亦從不同研究角度，對(duì)一些行業(yè)和地區(qū)的環(huán)境管理評(píng)估進(jìn)行了研究。例如，申立銀提出建筑企業(yè)環(huán)境表現(xiàn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)[8]，包怡斐等對(duì)水源地進(jìn)行環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)研究[9]，智穎飆等利用資源環(huán)境績(jī)效指數(shù)對(duì)我國(guó)西部生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)的新疆維吾爾自治區(qū)資源環(huán)境績(jī)效進(jìn)行了系統(tǒng)分析[10]。張明明等對(duì)浙江省生態(tài)環(huán)境建設(shè)狀況進(jìn)行了評(píng)價(jià)[11]。2013年，環(huán)保部發(fā)布《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)指標(biāo)》（試行），著眼生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)人居、生態(tài)制度、生態(tài)文化以及生態(tài)環(huán)境五個(gè)方面，公布了29項(xiàng)基礎(chǔ)指標(biāo)和一項(xiàng)自定特色指標(biāo)，指導(dǎo)和考核生態(tài)文明建設(shè)[12]。之后，包括環(huán)境評(píng)估在內(nèi)的各類城市和生態(tài)文明建設(shè)的考核指標(biāo)體系的研究更加豐富[13-16]。上述研究成果為積極開拓環(huán)境保護(hù)的路徑、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了很好的理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。但是，多注重環(huán)保項(xiàng)目的評(píng)估或側(cè)重于生態(tài)建設(shè)的變化情況作為考核結(jié)果，指標(biāo)設(shè)計(jì)多采用定性和定量相結(jié)合的辦法，帶有一定的主觀評(píng)價(jià)色彩，指標(biāo)選擇比較寬泛和繁雜，對(duì)于促進(jìn)實(shí)施政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制與管理的績(jī)效考核存在一定的難度。本研究認(rèn)為，要確保生態(tài)環(huán)境安全和切實(shí)提高環(huán)境質(zhì)量，需要首先堅(jiān)守底線思維，立足于生態(tài)環(huán)境的本體，建立反映維護(hù)基本生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)安全的量化指標(biāo)考核體系，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，守住生態(tài)底線，指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的有效落實(shí)，形成環(huán)境污染控制和環(huán)境質(zhì)量改善的倒逼機(jī)制，十分必要而且更具有現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)略意義。因?yàn)橹挥袕牡拙€出發(fā)，污染控制、生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約才能真正實(shí)現(xiàn)；只有從底線出發(fā)，并把其轉(zhuǎn)化為可量化指標(biāo)、具體政策、工程項(xiàng)目等才會(huì)有的放矢，環(huán)境質(zhì)量總體提升才能更好保障。本文擬從解析生態(tài)底線的內(nèi)涵和表征著手，從環(huán)境本底出發(fā)，基于環(huán)境介質(zhì)構(gòu)建生態(tài)底線指標(biāo)體系，量化考核各級(jí)政府尤其是市、縣級(jí)政府黨政一把手生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效，為促進(jìn)環(huán)保目標(biāo)從單一目標(biāo)總量控制和減排目標(biāo)向雙目標(biāo)的污染物總量控制和環(huán)境質(zhì)量改善的實(shí)現(xiàn)，提供切實(shí)有效的工具支持。

李萌：基于環(huán)境介質(zhì)的生態(tài)底線指標(biāo)體系構(gòu)建及考核評(píng)價(jià)中國(guó)人口·資源與環(huán)境2016年第7期1生態(tài)底線的內(nèi)涵及表征

“底線”一詞，對(duì)我們來(lái)說(shuō)并不陌生，例如，安全底線、談判底線、道德底線等，人們常常從不同的語(yǔ)境進(jìn)行闡釋，追溯其最初含義是指籃球、羽毛球等運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地兩端的邊界線，出線即判違例；之后被引申到社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域，意思是指不能超越的權(quán)力的權(quán)限與義務(wù)的責(zé)限界線，或?qū)δ稠?xiàng)活動(dòng)的最低期望目標(biāo)的最起碼保證，或?qū)δ撤N事態(tài)的心理承受最低閾值[17]?！暗拙€”的關(guān)鍵在于它的臨界線，這是質(zhì)變與量變的節(jié)點(diǎn)，超越了這個(gè)臨界線，事物或事情就會(huì)發(fā)生根本的質(zhì)變?？梢姡詧?jiān)持底線為導(dǎo)向的底線思維，是一種思維技巧，也是一種戰(zhàn)略思維，它把基于可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)系統(tǒng)的思考做出科學(xué)的判斷，進(jìn)而守住底線，追求系統(tǒng)的最佳結(jié)果，更好地實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。自黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要善于運(yùn)用底線思維的方法，守底線，思安危，求發(fā)展[18]。

底線思維運(yùn)用到生態(tài)文明建設(shè)上，即“生態(tài)底線”，其根本目的在于對(duì)于生態(tài)環(huán)境問題，要敢于擔(dān)當(dāng)、有所作為、盡快治理。而生態(tài)文明本身就是一種具有底線思維的最新文明形式，建設(shè)生態(tài)文明實(shí)質(zhì)上是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境保護(hù)型社會(huì)。以底線思維指導(dǎo)中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)，更有利于落實(shí)。2013年11月習(xí)近平總書記針對(duì)貴州工作匯報(bào)，首次明確提出“守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線”，之后他多次強(qiáng)調(diào)，必須始終守護(hù)好生態(tài)環(huán)境，只有正確處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

“生態(tài)底線”這一理念被提出，雖至今未有明確的統(tǒng)一界定，但從其內(nèi)涵本身可以看出，“生態(tài)底線”是維護(hù)一個(gè)區(qū)域基本生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)安全的最低標(biāo)準(zhǔn)線，指不能突破的生態(tài)安全線。綜合來(lái)說(shuō)，“生態(tài)底線”是一個(gè)“多維”體系的概念，是指維持基本的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，包括水文調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水資源供給、生物多樣性保護(hù)等安全格局的底線，包括生態(tài)功能保障底線、環(huán)境質(zhì)量安全底線以及自然資源利用底線等。

與生態(tài)底線類似的還有一詞——“生態(tài)紅線”，最初指的是為維護(hù)國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，據(jù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的保護(hù)需求，劃定的需實(shí)施特殊保護(hù)的區(qū)域，是一個(gè)空間范圍的概念，確定了應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)的一個(gè)區(qū)域范圍。2011年，環(huán)保部首次提出劃定生態(tài)紅線任務(wù)，并于2013年提出構(gòu)建以生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線為核心的國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線的立體體系，包括對(duì)國(guó)土空間中影響自然的行為劃定的底線管理范圍，對(duì)于環(huán)境質(zhì)量、污染物排放設(shè)定的最低限以及對(duì)于資源消耗所確定的最高限。這些具體界限的確定，為追責(zé)和懲罰破壞行為提供了法律或規(guī)定依據(jù)，生態(tài)紅線的提出本身就是底線思維的一種表現(xiàn)。因此，從內(nèi)涵上看，無(wú)論是“生態(tài)底線”還是“生態(tài)紅線”，都是生態(tài)安全、公共健康、可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的“生命線”，只不過(guò)“生態(tài)紅線”它是法律形式明確起來(lái)的，具有法律約束力的切實(shí)保護(hù)生態(tài)底線以及約束破壞生態(tài)系統(tǒng)行為的法律或者制度上的一種管理工具。因此，基于這個(gè)層面的理解，生態(tài)底線更多體現(xiàn)的是自然系統(tǒng)自身的承載極限，而生態(tài)紅線是基于生態(tài)底線并助力實(shí)現(xiàn)堅(jiān)守“生態(tài)底線”而法律設(shè)定的保護(hù)線，是追究破壞生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任的依據(jù)。

根據(jù)上述生態(tài)底線的內(nèi)涵，其屬性表征主要體現(xiàn)為：

一是生態(tài)承載力與環(huán)境容量特點(diǎn)。生態(tài)底線是維系國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，是一個(gè)區(qū)域生態(tài)承載與環(huán)境容量的最大值。

二是生態(tài)人居與小康社會(huì)特點(diǎn)。生態(tài)底線是生態(tài)人居與小康社會(huì)在生態(tài)環(huán)境方面的最低要求。

三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐性。劃定生態(tài)底線的最終目標(biāo)是在保護(hù)重要自然生態(tài)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)支撐作用。

四是管理嚴(yán)格性。生態(tài)底線是一條不可逾越的生態(tài)保護(hù)線，應(yīng)實(shí)施最為嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度與管理措施。

五是內(nèi)涵的廣泛性。生態(tài)底線涵蓋了生態(tài)、環(huán)境、資源等多方面的要素。

2基于環(huán)境介質(zhì)的生態(tài)底線指標(biāo)體系的構(gòu)建

生態(tài)底線的測(cè)度是強(qiáng)化生態(tài)品質(zhì)剛性的最直接、最有效的工具。構(gòu)建生態(tài)底線指標(biāo)體系，與以往可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)、政府五年規(guī)劃中環(huán)保約束性指標(biāo)、以及生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系等各類指標(biāo)不同的是，生態(tài)底線指標(biāo)關(guān)鍵在于“底線”二字，即合理設(shè)定資源消耗“天花板”，將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力和生態(tài)閾值的“高壓線”之內(nèi)，保證森林、大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量“只能更好，不能變壞”，確保生態(tài)功能不降低。所以，生態(tài)底線指標(biāo)體系的建立必然最關(guān)注、甚至只關(guān)注生態(tài)環(huán)境的本底條件，這是由生態(tài)底線的剛性特征決定的，不容許非生態(tài)環(huán)境類指標(biāo)稀釋生態(tài)類指標(biāo)的剛性，不容許主觀性指標(biāo)對(duì)沖客觀性指標(biāo)的重要性，基于生態(tài)底線指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效考核才能更有利于把環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的工作落實(shí)到實(shí)處。指標(biāo)選取以精簡(jiǎn)性為原則，注重指標(biāo)的客觀性和環(huán)境數(shù)據(jù)的可得性，抓住環(huán)境指標(biāo)強(qiáng)約束性這一特征，最終獲得基于開放性指標(biāo)體系指導(dǎo)下的環(huán)境治理成果，從而形成以法律手段倒逼各級(jí)政府的政績(jī)利劍。

指標(biāo)體系構(gòu)建中需要注意把握，一方面，生態(tài)底線指標(biāo)體系的建立以各地區(qū)生態(tài)本底條件和主體功能區(qū)歸屬為依據(jù)，扣準(zhǔn)“生態(tài)底線”的扣子，科學(xué)劃定各設(shè)定區(qū)域生態(tài)底線的范疇。另一方面，生態(tài)底線指標(biāo)的設(shè)定并非是錙銖必較地限定地方政府生態(tài)保護(hù)的細(xì)節(jié)性技術(shù)指標(biāo)，而是通過(guò)錨定最關(guān)鍵、最能影響人民生活、最能反應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況的那些狀態(tài)性指標(biāo)，來(lái)勾勒出當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的藍(lán)圖，落實(shí)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、嚴(yán)肅問責(zé)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)由部門責(zé)任上升為黨政一把手的屬地責(zé)任，也為地方行政官員提供宏觀的路線和必要的抓手，以便他們根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厥猸h(huán)境稟賦要求、督促和監(jiān)控具體執(zhí)行人員的工作，確保底線指標(biāo)不被突破?？傮w來(lái)說(shuō)，構(gòu)建本生態(tài)底線指標(biāo)體系旨在實(shí)現(xiàn)三大功能：其一，起約束作用，為政府（尤其是市縣級(jí)政府）在生態(tài)環(huán)境方面設(shè)定行為底線；其二，起考核作用，考核政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的實(shí)際作為；其三，起引導(dǎo)鼓勵(lì)作用，引導(dǎo)政府積極加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

2.1指標(biāo)選取的原則

（1）重要且典型性原則。把生態(tài)底線一些指標(biāo)作為考核使用時(shí)，需要簡(jiǎn)單、客觀、容易操作，而且，指標(biāo)數(shù)量不宜過(guò)多。指標(biāo)應(yīng)以可以量化的結(jié)果的指標(biāo)為主，相關(guān)指標(biāo)的數(shù)據(jù)要有正規(guī)的統(tǒng)計(jì)渠道。制定生態(tài)底線指標(biāo)體系，既要包括數(shù)量，也要包括質(zhì)量；既要有空間方面的內(nèi)容，也要有效率方面的內(nèi)容，具有重要性和典型性。指標(biāo)在內(nèi)涵和外延上之間盡量減少交叉和重疊，是獨(dú)立的單個(gè)指標(biāo)。

（2）生態(tài)質(zhì)量為準(zhǔn)原則。生態(tài)底線主要是指生態(tài)質(zhì)量的結(jié)果，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為主要考核標(biāo)準(zhǔn)。政策法規(guī)的制定與執(zhí)行、人們生態(tài)環(huán)境觀念的進(jìn)步、科技的創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)的投入等要素都屬于過(guò)程與手段，不應(yīng)列入生態(tài)底線考核標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)底線指標(biāo)具有排他性，強(qiáng)約束性，不能因另一領(lǐng)域發(fā)展而掩蓋該項(xiàng)指標(biāo)完成的不足，也不因其他工作的失誤而使指標(biāo)完成的成果黯然失色。

（3）結(jié)合已有規(guī)范原則。生態(tài)底線考核指標(biāo)體系不是獨(dú)立存在的一套體系，需要結(jié)合或配套已有的政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件。特別是要同已有的約束性生態(tài)環(huán)境指標(biāo)相結(jié)合。要結(jié)合已有的標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)方面，已有多套完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，例如生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系、生態(tài)紅線等，生態(tài)底線考核指標(biāo)體系主要是從中選擇有代表性的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。

（4）指標(biāo)的針對(duì)性原則。構(gòu)建指標(biāo)體系較完整的生態(tài)底線指標(biāo)庫(kù)，該指標(biāo)庫(kù)從該區(qū)域全省角度著手，指標(biāo)盡可能全?？己烁魇锌h（區(qū)）干部時(shí)，應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況，可從指標(biāo)庫(kù)中選擇典型指標(biāo)。但考慮到公平原則，同省各市縣的考核指標(biāo)應(yīng)基本一致，只有極少數(shù)不同。比如，沒有石漠化或荒漠化的地區(qū)，則不必考核相關(guān)指標(biāo)。

（5）紅線指標(biāo)優(yōu)先原則。由于紅線標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于底線標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)從高的原則，對(duì)于生態(tài)紅線區(qū)，考核標(biāo)準(zhǔn)要以生態(tài)紅線指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。對(duì)于非生態(tài)紅線區(qū)域，考核標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)生態(tài)底線標(biāo)準(zhǔn)，這時(shí)的底線也就成了紅線，這時(shí)的紅線屬于數(shù)值概念。對(duì)于一個(gè)同時(shí)覆蓋紅線區(qū)與非紅線區(qū)的行政區(qū)，考核要分別實(shí)施。實(shí)際上，當(dāng)?shù)拙€指標(biāo)成為重要考核指標(biāo)時(shí)，這些指標(biāo)也就成了不可逾越的類似紅線的指標(biāo)。

2.2指標(biāo)體系的構(gòu)建

大氣、水體、植被、土壤、能源5個(gè)方面的環(huán)境介質(zhì)指標(biāo)的質(zhì)量底線，共17項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)成了生態(tài)底線指標(biāo)體系的基本框架（見表1）。

2.2.1一級(jí)指標(biāo)

基于上述指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則，生態(tài)底線指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)為：大氣、植被、水體、土壤、能源。

指標(biāo)選擇的依據(jù)：從主要的環(huán)境介質(zhì)出發(fā)，構(gòu)建大氣、植被、水體、土壤相關(guān)的生態(tài)底線內(nèi)容，測(cè)度指標(biāo)從常規(guī)的過(guò)程和終端標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向自然生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量狀況，有利于化解以往“污染排放都達(dá)標(biāo)，但環(huán)境質(zhì)量日益惡化”的難題。其中，“大氣、水和土壤”作為環(huán)境介質(zhì)，主要是接納和凈化污染物，“植被”是生物多樣性的載體和測(cè)度，而能源雖不同于大氣、水體、土壤、植被等消納性環(huán)境介質(zhì)，但卻是前述環(huán)境介質(zhì)的影響乃至于決定性因素。核能影響各種常規(guī)環(huán)境介質(zhì)。來(lái)自于太陽(yáng)輻射的地球上的能源資源和服務(wù)質(zhì)量和水平，關(guān)乎人的生活環(huán)境，尤其是供熱、制冷、生產(chǎn)用能等，同時(shí)，考慮到能源開發(fā)利用在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)中的重要地位，把“能源”也作為重要的一級(jí)指標(biāo)納入。

2.2.2二級(jí)指標(biāo)

（1）大氣二級(jí)指標(biāo)細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放、二氧化硫排放、氨氮排放、氮氧化物排放。指標(biāo)選擇的依據(jù)：PM2.5濃度是空氣質(zhì)量指標(biāo)最為直接的測(cè)度，這是一個(gè)綜合質(zhì)量指標(biāo)，體現(xiàn)的環(huán)境介質(zhì)質(zhì)量而非排放數(shù)量或標(biāo)準(zhǔn)。考慮到從量到質(zhì)的關(guān)聯(lián)和量的可控性，作為介質(zhì)質(zhì)量的倒逼或控制指標(biāo)，還包括單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放、二氧化硫排放、氨氮排放、氮氧化物排放。

（2）水體二級(jí)指標(biāo)：?jiǎn)挝粐?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、單位工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)、化學(xué)需氧量（COD）排放。指標(biāo)選擇的依據(jù)：水作為一種重要的環(huán)表1生態(tài)底線考核指標(biāo)體系

Tab.1Assessment and evaluation index system of ecological bottomline

一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)底線值確定方法指標(biāo)類型大氣PM2.5含量主要依據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095-2012）隨著國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及區(qū)域環(huán)境的改善，進(jìn)行調(diào)整負(fù)指標(biāo)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放主要依據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095-2012）隨著國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及區(qū)域環(huán)境的改善，進(jìn)行調(diào)整負(fù)指標(biāo)二氧化硫排放主要依據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095-2012）隨著國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及區(qū)域環(huán)境的改善，進(jìn)行調(diào)整負(fù)指標(biāo)氨氮排放主要依據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095-2012）隨著國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及區(qū)域環(huán)境的改善，進(jìn)行調(diào)整負(fù)指標(biāo)氮氧化物排放主要依據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095-2012）隨著國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及區(qū)域環(huán)境的改善，進(jìn)行調(diào)整負(fù)指標(biāo)水體單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量主要依據(jù)到2020年下降23%作為基本目標(biāo)，結(jié)合地方水資源狀況進(jìn)行核算當(dāng)前用水量高的區(qū)域要有更高要求正指標(biāo)單位工業(yè)增加值用水量根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》所確定的相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行計(jì)算2020年降低到65m3以下正指標(biāo)農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》所確定的相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行計(jì)算2020年提高到0.53以上正指標(biāo)化學(xué)需氧量排放主要依據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）隨著國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境的改善進(jìn)行調(diào)整負(fù)指標(biāo)植被森林覆蓋率根據(jù)省生態(tài)紅線值分解后的數(shù)值及非紅線區(qū)的實(shí)際面積分別確定根據(jù)進(jìn)展進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整正指標(biāo)森林蓄積量根據(jù)省生態(tài)紅線值分解后的數(shù)值及非紅線區(qū)的實(shí)際面積分別確定根據(jù)進(jìn)展進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整正指標(biāo)石漠化綜合治理面積根據(jù)省生態(tài)紅線值分解后的數(shù)值及非紅線區(qū)的實(shí)際面積分別確定根據(jù)進(jìn)展進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整正指標(biāo)土壤基本農(nóng)田數(shù)量各地土地紅線標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃的各地土地紅線標(biāo)準(zhǔn)正指標(biāo)單位工業(yè)用地產(chǎn)出率相較基準(zhǔn)年提高的百分比相較基準(zhǔn)年提高的百分比正指標(biāo)重金屬污染面積依據(jù)各地的約束性指標(biāo)。重點(diǎn)參考現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618-1995）的修訂草案《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》與《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》依據(jù)各地的約束性指標(biāo)及國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)指標(biāo)能源單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗根據(jù)十三五規(guī)劃相關(guān)目標(biāo)要求隨著國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整正指標(biāo)可再生能源占一次能源消費(fèi)比重理論上，應(yīng)依據(jù)《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》確定，但考慮到目前可再生能源開發(fā)利用率較低，各行政區(qū)也可以“不低于現(xiàn)有可再生能源占商品能源比重水平”為底線值，并按計(jì)劃達(dá)到并超過(guò)國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)到2020年不低于10%；到2021-2025不低于15%正指標(biāo)境介質(zhì)，消納、凈化各種人為和自然產(chǎn)生并排放的污染物。水環(huán)境質(zhì)量水平的綜合分級(jí)，包括6個(gè)等級(jí)，即I、II、III、IV、V、和劣V級(jí)。I級(jí)可直接飲用，III級(jí)以上可作為飲用水源。劣V級(jí)已經(jīng)完全喪失水的資源產(chǎn)品屬性和生態(tài)服務(wù)功能。許多地方和企業(yè)，排放達(dá)標(biāo)，但是，地表水和地下水的水質(zhì)劣于III標(biāo)準(zhǔn)。因而，只有環(huán)境介質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，才能保障水體的資源產(chǎn)品屬性和生態(tài)功能的完整性，顯然優(yōu)于排放的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同樣，考慮到介質(zhì)的質(zhì)量和排放數(shù)量的關(guān)聯(lián)和管控的抓手，也需要包括一些重要的數(shù)量和排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)。

參考國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，選擇“單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量”、“單位工業(yè)增加值用水量”、“農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)”作為評(píng)價(jià)水資源利用效率的指標(biāo)。水質(zhì)指標(biāo)依據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，采用綜合性介質(zhì)指標(biāo)COD排放量測(cè)度確定底線值。

（3）植被二級(jí)指標(biāo)：森林覆蓋率、森林蓄積量、水土流失控制和石漠化、荒漠化等綜合治理面積。指標(biāo)選擇的依據(jù)：生物多樣性是生態(tài)系統(tǒng)功能的綜合性測(cè)度。在通常情況下，植被狀況能比較好地表現(xiàn)生物多樣性水平。這是因?yàn)椋脖桓采w率越高，光合作用轉(zhuǎn)換的營(yíng)養(yǎng)越多，支撐的物種數(shù)量和食物鏈級(jí)數(shù)也就越多。因而，植被狀況是生物多樣性的一個(gè)很好的表征，作為倒逼和控制指標(biāo)，選擇“森林覆蓋率”、“森林蓄積量”兩個(gè)指標(biāo)作為林地保護(hù)的代表性底線指標(biāo)。同時(shí)，部分地區(qū)的石漠化或荒漠化等問題突出，因此，選擇“石漠化或荒漠化等綜合治理面積”作為水土流失控制的重要底線。一些省域或地區(qū)林業(yè)部門已劃定生態(tài)紅線區(qū)及紅線標(biāo)準(zhǔn)，其指標(biāo)也應(yīng)成為底線考核的重要依據(jù)。

（4）土壤二級(jí)指標(biāo)：基本農(nóng)田數(shù)量、單位工業(yè)用地產(chǎn)出率、重金屬污染面積。指標(biāo)選擇的依據(jù)：對(duì)于土壤，也存在總量和質(zhì)量問題。總量關(guān)乎糧食安全，選用“基本農(nóng)田數(shù)量”，以規(guī)劃的各地耕地紅線標(biāo)準(zhǔn)作為底線測(cè)度。同時(shí)，由于土地空間的稀缺性，對(duì)于城市、工業(yè)用地，為了確保土地利用效率，需要考慮“單位工業(yè)用地產(chǎn)出率”，結(jié)合“基本農(nóng)田數(shù)量”作為對(duì)土地資源利用的評(píng)價(jià)指標(biāo)。土壤作為環(huán)境介質(zhì)，也是固態(tài)污染物的消納場(chǎng)所，參照《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂草案、《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》以及《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》，選擇重金屬污染面積作為土壤污染的控制情況的測(cè)度，確定底線值。

（5）能源二級(jí)指標(biāo)：?jiǎn)挝粐?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消費(fèi)、可再生能源占一次能源消費(fèi)比重。指標(biāo)選擇的依據(jù)：對(duì)于能源，清潔度和可持續(xù)率是最為有效的測(cè)度指標(biāo)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》也提出，要“強(qiáng)化能源消耗強(qiáng)度控制，做好能源消費(fèi)總量管理”。理論上，應(yīng)以能源消費(fèi)強(qiáng)度和化石能源消費(fèi)總量作為控制能源資源利用的上限。但考慮到目前化石能源消費(fèi)總量指標(biāo)實(shí)施有一定難度，可采用“可再生能源占一次能源消費(fèi)比重”作為替代評(píng)價(jià)指標(biāo)，依據(jù)《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》確定底線值。同時(shí)，采用“單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗”指標(biāo)反映能源消費(fèi)強(qiáng)度，依據(jù)“十三五”規(guī)劃相關(guān)目標(biāo)來(lái)確定底線值。

3運(yùn)用生態(tài)底線指標(biāo)體系進(jìn)行績(jī)效評(píng)估

3.1評(píng)估模型

運(yùn)用上述指標(biāo)體系進(jìn)行守住生態(tài)底線政府管理績(jī)效評(píng)估時(shí)，可通過(guò)環(huán)境狀態(tài)的測(cè)量值與底線值的比較，來(lái)反映環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的實(shí)際績(jī)效。

考慮到各行政區(qū)、各功能區(qū)的生態(tài)特點(diǎn)及環(huán)境初始狀態(tài)的差異，其對(duì)評(píng)估結(jié)果的關(guān)聯(lián)度亦非常大，因此需要引入歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行修正，通過(guò)歷史基準(zhǔn)值與環(huán)境狀態(tài)現(xiàn)值的進(jìn)一步對(duì)比，來(lái)更客觀的反映環(huán)境質(zhì)量的改善程度，從而較好地評(píng)估環(huán)境保護(hù)的狀況，以及各地政府在底線思維下的生態(tài)建設(shè)方面的努力程度。如圖1所示。

3.2評(píng)價(jià)方法

底線指標(biāo)的賦值主要來(lái)自統(tǒng)計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間存在量綱不同，使指標(biāo)間數(shù)量級(jí)存在明顯差異，因此需要統(tǒng)一指標(biāo)量綱和縮小指標(biāo)間的數(shù)量級(jí)差異。

對(duì)于指標(biāo)數(shù)值與底線值對(duì)比的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理，可以采用折線型無(wú)量綱化法進(jìn)行處理。

對(duì)于指標(biāo)數(shù)值與基準(zhǔn)年值對(duì)比的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，采用直線型無(wú)量綱化方法近行處理：

式中：aij為j地區(qū)i指標(biāo)的數(shù)值；Aij為j地區(qū)i指標(biāo)基準(zhǔn)年的數(shù)值；i=1，2，3…，n：指標(biāo)序號(hào)。

在數(shù)據(jù)無(wú)量綱化處理的基礎(chǔ)上，可采用分層構(gòu)權(quán)法和德爾菲法相結(jié)合對(duì)指標(biāo)體系各指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行確定。鑒于文章篇幅的限制，在此不做進(jìn)一步的研究。需要指出的是，不同功能區(qū)，不同生態(tài)本底和環(huán)境壓力的地區(qū)，應(yīng)區(qū)別指標(biāo)評(píng)估的重要程度，給與相應(yīng)不同的權(quán)重。

對(duì)守住生態(tài)底線的績(jī)效進(jìn)行考核鑒定，可分為優(yōu)良、改善、惡化、極差四個(gè)基本等級(jí)進(jìn)行評(píng)估。

先對(duì)單個(gè)指標(biāo)狀況進(jìn)行鑒定，若評(píng)估值大于基準(zhǔn)值且也大于底線值，則為優(yōu)良；若評(píng)估值大于基準(zhǔn)值但小于底線值，則該地區(qū)的生態(tài)狀況正在逐步改善，保護(hù)和治理已有一定成效，則評(píng)定為改善；若評(píng)估值雖大于底線值但小于基準(zhǔn)值，則該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境正在惡化，繼續(xù)發(fā)展，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)增加，相關(guān)工作績(jī)效評(píng)定為惡化；若評(píng)估值小于底線值且小于基準(zhǔn)值，則反映該地生態(tài)安全被破壞，環(huán)境惡化，工作績(jī)效評(píng)定為極差。如表2所示。

4結(jié)論與相關(guān)政策建議

在明確生態(tài)底線內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于環(huán)境介質(zhì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)底線指標(biāo)體系的基本框架，促使底線思維在生態(tài)領(lǐng)域的應(yīng)用從排放數(shù)量和排放標(biāo)準(zhǔn)的終端管控轉(zhuǎn)向人類生存和發(fā)展所依賴的環(huán)境介質(zhì)質(zhì)量水平，推動(dòng)環(huán)境治理從終端到介質(zhì)、從數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)型，調(diào)整并改進(jìn)量化評(píng)估。該指標(biāo)體系的基本特征是：不同于以往環(huán)境業(yè)績(jī)考核輕現(xiàn)狀重變化，以變化情況作為考核結(jié)果，且指標(biāo)繁雜，過(guò)于強(qiáng)調(diào)橫向比較等特點(diǎn)；生態(tài)底線指標(biāo)體系更關(guān)注生態(tài)環(huán)境的本底條件，從環(huán)境介質(zhì)的視角，構(gòu)建大氣、水體、土壤、植被、能源五條底線標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為各行政區(qū)、各功能區(qū)政府環(huán)保責(zé)任紅線。對(duì)比以前許多以污染物排放控制作為指標(biāo)體系的思路和地方實(shí)踐，所選指標(biāo)力求精簡(jiǎn)客觀易操作，將有助于對(duì)政府環(huán)保和生態(tài)文明建設(shè)業(yè)績(jī)考核，引導(dǎo)和督促基層政府真正履行其生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共職責(zé)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善及提升。

生態(tài)底線指標(biāo)體系在具體應(yīng)用中，建議做好以下幾方面的工作：

（1）明確本地區(qū)的生態(tài)底線。確定底線是各地制定生態(tài)環(huán)境與資源發(fā)展目標(biāo)的重要依據(jù)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部多次發(fā)文要求各地測(cè)算環(huán)境容量（實(shí)際上就是環(huán)境底線），但很多區(qū)域相關(guān)工作進(jìn)展緩慢，各地應(yīng)積極行動(dòng)起來(lái)，在準(zhǔn)確摸清當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境與資源底線的基礎(chǔ)上，參考本文構(gòu)建的生態(tài)底線指標(biāo)體系基本框架，根據(jù)自身生態(tài)本底和生態(tài)系統(tǒng)需求進(jìn)行指標(biāo)的適當(dāng)增減和調(diào)整。由于生態(tài)底線的考核指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)牽涉到環(huán)境、資源、統(tǒng)計(jì)等多個(gè)部門，為了確保數(shù)據(jù)的統(tǒng)一和提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，需要各部門的相互協(xié)調(diào)來(lái)保證統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)工作的順利進(jìn)行，定期就相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行溝通，提供全面而一致的統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)信息。

（2）明確底線考核機(jī)制與原有年度考核機(jī)制的關(guān)系。目前，林業(yè)、水資源、土地、能源等部門都有各自的年度考核目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，加之紅線標(biāo)準(zhǔn)與底線考核，容易造成混亂。在考核相關(guān)部門時(shí)，需要明確它們之間的關(guān)系定位。對(duì)于環(huán)保、林業(yè)、土地、水利、能源等專業(yè)部門來(lái)說(shuō)，底線應(yīng)是制定年度目標(biāo)的重要依據(jù)，需要把握住“年度目標(biāo)為準(zhǔn)，底線把關(guān)”的基本原則，年度目標(biāo)值或者發(fā)展目標(biāo)的制定一般要高于底線，屬于對(duì)更高目標(biāo)的追求，主要具有政策導(dǎo)向意義。生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重區(qū)域，可以把一些指標(biāo)的底線值或紅線值作為約束性目標(biāo)或發(fā)展目標(biāo)。

（3）加強(qiáng)考核結(jié)果的具體應(yīng)用?？蓪?duì)考核結(jié)果實(shí)行亮牌制，考核結(jié)果為“優(yōu)良”和“改善”的單位亮綠牌，考核結(jié)果為“惡化”的單位亮黃牌，考核結(jié)果為“極差”的單位亮紅牌。同時(shí)，考核結(jié)果與相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度和晉升制度等掛鉤，將其作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用及“五好”班子評(píng)選的重要依據(jù)。對(duì)于亮“黃牌”和“紅牌”的地區(qū)，除了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行誡勉談話，三年內(nèi)不得提拔重用，還應(yīng)根據(jù)具體情況追究黨紀(jì)法紀(jì)責(zé)任甚至刑事責(zé)任。另外，結(jié)合生態(tài)底線績(jī)效結(jié)果進(jìn)行人事調(diào)整，加快推進(jìn)政府綠色GDP核算及生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任體制機(jī)制改革，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公職人員人事制度改革等步伐。

（4）加強(qiáng)配套制度的建設(shè)。完善責(zé)任追究制度，建立環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)守底線的責(zé)任考核及問責(zé)機(jī)制?；驹瓌t是“不觸犯紅線，守住底線”，對(duì)違背生態(tài)文明建設(shè)要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)，不得轉(zhuǎn)任重要職務(wù)或者提拔使用，已經(jīng)調(diào)離的也要問責(zé)。對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境底線，盲目開發(fā)建設(shè)造成嚴(yán)重后果的，要依法追究相應(yīng)責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)附連帶責(zé)任（例如，如果一個(gè)區(qū)域的一個(gè)原本處于底線之上的關(guān)鍵指標(biāo)跌至底線以下，不僅要考核相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，也要追究當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任）。而對(duì)守住底線，生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)突出的行政區(qū)、功能區(qū)、單位和個(gè)人則應(yīng)予以表彰和推廣。

（5）建立公眾參與的相關(guān)機(jī)制?？梢劳薪y(tǒng)計(jì)部門，建立一個(gè)生態(tài)環(huán)境相關(guān)的常規(guī)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的發(fā)布系統(tǒng)，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等情況的統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和報(bào)告，以及“守住生態(tài)底線”的政府工作績(jī)效考核結(jié)果，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，聘請(qǐng)專門的社會(huì)監(jiān)督員，壯大監(jiān)督隊(duì)伍，提高監(jiān)督質(zhì)量。加快公眾參與的評(píng)估機(jī)制建設(shè)，暢通公眾參與渠道，可配套對(duì)政府作為進(jìn)行社會(huì)滿意度調(diào)查，作為第三方評(píng)價(jià)結(jié)果和民意測(cè)驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行參考。

基于環(huán)境介質(zhì)的指標(biāo)體系可有效避免各地各企業(yè)“技術(shù)先進(jìn)、排放達(dá)標(biāo)”而環(huán)境依舊惡化的境地和尷尬。但是也要看到，環(huán)境介質(zhì)是狀態(tài)指標(biāo)，不是驅(qū)動(dòng)因子。要改變環(huán)境介質(zhì)的質(zhì)量狀態(tài)，還是需要通過(guò)終端管控來(lái)實(shí)現(xiàn)。因而本文構(gòu)建的指標(biāo)體系，也包括了一些重要的終端和排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)。作為一種嘗試，還需要在實(shí)踐中不斷完善和提升，以適應(yīng)我國(guó)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型升級(jí)和滿足民生對(duì)環(huán)境介質(zhì)質(zhì)量水平的需求。

致謝：本研究和寫作得到課題負(fù)責(zé)人中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華研究員和貴州省社科院院長(zhǎng)吳大華研究員的指導(dǎo)，謹(jǐn)此致謝。文中觀點(diǎn)和表述謬誤之處均由作者承擔(dān)。

（編輯：李琪）

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