公共管理視角下的跨部門合作研究

張興+吳世坤

日趨專業(yè)化的分工帶來了政府管理和公共服務(wù)中的碎片化，無論是傳統(tǒng)官僚制還是新公共管理改革運(yùn)動(dòng)都沒能很好地解決公共部門協(xié)調(diào)的難題。以撤并機(jī)構(gòu)的方式處理交叉領(lǐng)域的社會(huì)問題卻催生了部門膨脹和協(xié)調(diào)不力的新問題。因此，重新強(qiáng)調(diào)“合作”成為當(dāng)務(wù)之急，伴隨著行政體制改革實(shí)踐新浪潮的推進(jìn)，跨部門合作理論應(yīng)運(yùn)而生，成為解決部門間協(xié)調(diào)不力以及社會(huì)治理碎片化急需的策略。

國內(nèi)外對(duì)跨部門合作進(jìn)行了大量研究。在SSCI收錄的公共管理類影響因子較高的Public Administration Review等六類期刊上以“Interagency Collaboration”和“Cross-agency Collaboration”為關(guān)鍵詞搜索到了比較豐富的文獻(xiàn)，經(jīng)過篩選整理，最后與跨部門合作密切相關(guān)的文獻(xiàn)共有44篇。

以“跨部門合作”為關(guān)鍵詞在CNKI上進(jìn)行搜索，截止目前在行政學(xué)及國家行政管理這個(gè)學(xué)科分類下已收錄論文23382篇。國外跨部門合作已成為解決教育、醫(yī)療、兒童等社會(huì)問題有效且成熟的途徑。而國內(nèi)研究中，跨部門合作多用于分析特定自然災(zāi)害與危機(jī)事件的原因及效果，在跨部門合作的研究領(lǐng)域拓展、理論框架驗(yàn)證等方面研究較少，盡管也取得了本土化的研究成果，但對(duì)跨部門合作的研究局限于理論引進(jìn)與初步應(yīng)用。在此階段，有必要對(duì)已有研究進(jìn)行梳理，分析跨部門合作理論研究的現(xiàn)狀、影響因素、存在問題等，進(jìn)而探討跨部門合作未來值得研究的若干領(lǐng)域，為國內(nèi)跨部門合作實(shí)踐和研究提供有益啟示。

一、跨部門合作的研究現(xiàn)狀

（一）跨部門合作應(yīng)用領(lǐng)域

對(duì)于跨部門合作理論的應(yīng)用，國內(nèi)外側(cè)重點(diǎn)有所不同。在國外，跨部門合作主要集中于社會(huì)保障，醫(yī)療、健康、教育等方面。例如，醫(yī)院與社區(qū)健康服務(wù)（Eyk， H.V. & Baum， F.，2002）；農(nóng)村地區(qū)的家庭和孩子所面臨的嚴(yán)峻社會(huì)和健康服務(wù)問題（Sahonchik， K.，2003）；成年人的扶持與保護(hù)（Johnson， F.， Hogg， J.， & Daniel， B.，2009）；兒童福利家庭的藥物濫用問題（Green，B.L. & Rockhill，A.，2008）；長期無家可歸人群救助（Culhane， D. P.， Metraux， S.， & Byrne， T.，2011）；少年司法制度和社區(qū)精神衛(wèi)生問題（Kapp， S. A. & Petr， C. G.，2013）；國家級(jí)跨部門教育團(tuán)隊(duì)建設(shè)（Noonan， P. & Erickson ， A. G.，2014）等。

在國內(nèi)，跨部門合作的應(yīng)用主要是集中于對(duì)危機(jī)事件、自然災(zāi)害和環(huán)境問題等方面的研究。陳秋政以臺(tái)灣地區(qū)六龜災(zāi)區(qū)為例，分析了六龜災(zāi)區(qū)莫拉克風(fēng)災(zāi)救援過程，探討在此過程中是否存在跨部門治理并指出跨部門合作的趨勢（陳秋政，2011）。有學(xué)者以臺(tái)灣災(zāi)難管理機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)分析為例，在充分分析和介紹臺(tái)灣災(zāi)難管理機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上深入探討了跨部門治理的概念，并分析了跨部門治理的研究趨勢及應(yīng)用（江明修，2012）。而另一些學(xué)者則將跨部門合作理論用于解決環(huán)境管理機(jī)制問題（劉洋、萬玉秋，2010）、公共危機(jī)治理問題（姜慶志、方堃，2011；陳萍，2014）、環(huán)境治理（王玉明、鄧衛(wèi)文，2010）、水資源保護(hù)（鄭寰，2012）、基層綜合應(yīng)急救援體系（燕繼榮，2011）、自然災(zāi)難管理（李曉翔、劉春林，2010）。對(duì)比發(fā)現(xiàn)國外注重公共服務(wù)供給上的跨部門合作研究，國內(nèi)傾向公共管理與危機(jī)治理領(lǐng)域的跨部門合作研究。對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域跨部門合作研究的缺失成為今后彌補(bǔ)的方向之一。

（二）跨部門合作研究方法

外文期刊關(guān)于跨部門合作研究基本以定量研究或混合研究的方法為主，大都采用訪談、問卷的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集，且學(xué)者們?yōu)榱吮ＷC研究的科學(xué)性，對(duì)于數(shù)據(jù)的獲取，樣本的選擇都較為嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。文章理論模型的建構(gòu)，研究設(shè)計(jì)也較為科學(xué)、規(guī)范。斯蒂芬·佩奇（Stephen Page）抽取了美國10個(gè)州近10年的人事服務(wù)數(shù)據(jù)作為樣本，采用了半結(jié)構(gòu)式訪談方式，訪談了170多位合作的參與者和政策分析師，且從外部授權(quán)、內(nèi)部因素、結(jié)果測量、結(jié)果管理四個(gè)維度測評(píng)了各地人事服務(wù)機(jī)構(gòu)合作的責(zé)任平臺(tái)構(gòu)建，用以評(píng)估和比較各州的地方人事服務(wù)機(jī)構(gòu)間合作能力的責(zé)任性問題。在數(shù)據(jù)分析與統(tǒng)計(jì)方法的使用上也開始采用雙變量、多變量分析、回歸分析等較為高級(jí)的統(tǒng)計(jì)技術(shù)。有學(xué)者研究了跨部門合作對(duì)兒童福利與青少年司法服務(wù)行為的促進(jìn)作用，研究數(shù)據(jù)來源于國家兒童保護(hù)服務(wù)（CPS）以及兒童和青少年健康（NSCAW）機(jī)構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)，作者利用雙變量分析和回歸分析方法對(duì)跨部門合作影響兒童福利與青少年司法服務(wù)行為的各變量進(jìn)行分析與驗(yàn)證（Chuang， E. &Wells， R. ，2010）。

分析國內(nèi)現(xiàn)有的相關(guān)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)跨部門合作的研究方法以規(guī)范性研究為主，采用實(shí)證研究方法的文獻(xiàn)比例較低，較傾向采用實(shí)證案例分析。學(xué)者們采用案例研究的方法，既有單案例的研究，如以地震這類自然災(zāi)難為例，在分析社會(huì)弱點(diǎn)的基礎(chǔ)上，指出跨組織合作在災(zāi)難管理中的作用；同樣也有采用多案例進(jìn)行比較研究的，如對(duì)瑞典的7個(gè)跨部門合作項(xiàng)目進(jìn)行了探索性比較案例研究，解釋了跨部門合作對(duì)服務(wù)項(xiàng)目合作有效性的影響強(qiáng)度和規(guī)范化程度。以臺(tái)灣三個(gè)公益組織方案為例，研究了非營利組織與政府的跨部門合作，通過對(duì)案例的分析，提出了非營利組織與政府合作的建議。研究方法總體表現(xiàn)為在研究設(shè)計(jì)上理論性不足，缺乏系統(tǒng)的實(shí)證數(shù)據(jù)的收集，對(duì)于統(tǒng)計(jì)分析的技術(shù)的運(yùn)用也較少。但近年來國內(nèi)的研究也逐漸由規(guī)范性研究向規(guī)范性與實(shí)證性研究共存轉(zhuǎn)變。

二、跨部門合作的困境

跨部門合作雖然是機(jī)構(gòu)間一種雙贏的必然選擇，但是當(dāng)部門或機(jī)構(gòu)間為了共同的目標(biāo)與任務(wù)進(jìn)行合作時(shí)，會(huì)面臨一些新的問題與挑戰(zhàn)，出現(xiàn)合作的困境，在不同領(lǐng)域其困境的表現(xiàn)會(huì)有所不同。

在論及合作過程中的障礙時(shí)，Robert Agranoff認(rèn)為跨部門合作面臨七大挑戰(zhàn)：地盤保護(hù)問題、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避問題、時(shí)間和機(jī)會(huì)成本、人際關(guān)系成本、機(jī)構(gòu)間權(quán)力行使問題、資源囤積問題以及公共政策的阻礙。而另一些學(xué)者將跨部門合作的困境歸結(jié)于交流問題、環(huán)境問題、政治與權(quán)力問題以及組織文化問題（Andrea Mc Cloughen &Louise O Brien，2006）。

通過跨部門合作項(xiàng)目實(shí)踐的分析，澳大利亞學(xué)者Helen van Eyk和Fran Baum認(rèn)為不同部門進(jìn)行合作時(shí)會(huì)面臨以下困境：第一，信任問題。在合作的過程中，會(huì)產(chǎn)生不信任的問題，尤其是在涉及多學(xué)科合作項(xiàng)目以及跨部門小組中信任缺失較為嚴(yán)重；第二，同化問題。跨部門合作會(huì)導(dǎo)致參與機(jī)構(gòu)間發(fā)生明顯的變化，尤其是地方層面的跨部門合作，會(huì)導(dǎo)致合作參與者自身的變化，這主要表現(xiàn)為當(dāng)合作的其他機(jī)構(gòu)支持一個(gè)項(xiàng)目，另一個(gè)機(jī)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生波動(dòng)，也也傾向于采取支持的策略，而原因也許僅僅是因?yàn)閯e的機(jī)構(gòu)都這么做了；第三，時(shí)間和資源問題。時(shí)間的有限和資源的缺乏會(huì)限制合作的成功，這個(gè)問題常產(chǎn)生于機(jī)構(gòu)間需要進(jìn)行資源再分配的時(shí)候；第四，跨學(xué)科工作經(jīng)驗(yàn)的問題。當(dāng)跨部門合作項(xiàng)目涉及到需要具備多學(xué)科的跨部門合作經(jīng)驗(yàn)和處理跨學(xué)科的合作項(xiàng)目能力時(shí)，往往會(huì)面臨缺乏跨學(xué)科工作經(jīng)驗(yàn)問題。而且，在跨部門合作中具備不同學(xué)科知識(shí)背景的合作主體需要平等地參與、公開地討論、以便達(dá)成大家一致贊同的議程，這對(duì)參與人員的多學(xué)科工作經(jīng)驗(yàn)以及知識(shí)儲(chǔ)備的廣度和深度要求較高，是跨部門合作活動(dòng)面臨的一大難題；第五，信仰和員工職業(yè)協(xié)作障礙。員工通常會(huì)忠誠并愿意獻(xiàn)身于自己的工作機(jī)構(gòu)，然而，這反而會(huì)增添其在跨部門層面工作的困難，因?yàn)檫@涉及各機(jī)構(gòu)之間資源及服務(wù)的轉(zhuǎn)移。而各機(jī)構(gòu)自身的制度、政策更會(huì)加重這一困難。

在社會(huì)資本的視角下公共危機(jī)治理的跨部門合作困境主要表現(xiàn)為]，第一，信任缺失下跨部門合作的合法性問題；第二，網(wǎng)絡(luò)失范下跨部門合作的有效性問題；第三，規(guī)范缺失下跨部門合作的責(zé)任性問題。且這三個(gè)問題嚴(yán)重制約了公共部門危機(jī)治理中的跨部門合作的實(shí)現(xiàn)。同樣，跨域治理也存在四個(gè)方面困境，分別為利益如何均衡，信任如何建立，權(quán)力如何配置，責(zé)任如何歸屬。

不同類型的跨部門合作會(huì)有自身獨(dú)特的合作困境，但是總體上還是離不開資源、權(quán)力分配、信息溝通、文化氛圍、信任、組織環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)者能力等因素，繼續(xù)發(fā)掘影響部門合作的因素，對(duì)破除合作困境大有裨益。

三、未來研究方向

（一）發(fā)展本土化的跨部門合作研究框架

跨部門合作作為引進(jìn)概念，雖然具備較為完善的理論架構(gòu)，但是具體到我國公共行政實(shí)踐中，仍需要進(jìn)行理論適應(yīng)性探究。已有“工具說”、“互動(dòng)說”“整合說”、“能力說”從不同角度闡釋和合作的含義，但是合作離不開合作者處于的環(huán)境，我國行政部門條塊分割、部門合作經(jīng)驗(yàn)不足不能忽視。因此，具體開展合作需要結(jié)合實(shí)際，對(duì)不具備的要素不能強(qiáng)求。學(xué)者們也應(yīng)探究發(fā)展適應(yīng)本土化的跨部門合作研究框架，讓跨部門合作真正在中國大地生根發(fā)芽。

（二）豐富公共服務(wù)領(lǐng)域跨部門合作的實(shí)踐和理論

在國內(nèi)，跨部門合作的應(yīng)用主要是集中于對(duì)危機(jī)事件、自然災(zāi)害和環(huán)境問題等方面的研究，而缺乏對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域跨部門合作的研究。這也和我國的行政生態(tài)理念一致，總體抓穩(wěn)定和管理，而公共服務(wù)領(lǐng)域的精確化才逐漸起步。當(dāng)前政府提高了公共服務(wù)的投入程度，公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理問題同樣可以嘗試采用跨部門合作的方式來解決。學(xué)者們也可以把研究視角轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域的跨部門合作上，通過實(shí)踐總結(jié)，提升公共服務(wù)的整體效能。

（三）跨部門合作研究方法的多元化發(fā)展

分析國內(nèi)現(xiàn)有研究，發(fā)現(xiàn)跨部門合作的研究方法以規(guī)范性研究為主，采用實(shí)證研究方法的文獻(xiàn)比例較低，較傾向采用實(shí)證案例分析。研究方法總體表現(xiàn)為在研究設(shè)計(jì)上理論性不足，缺乏系統(tǒng)的實(shí)證數(shù)據(jù)的收集，對(duì)于統(tǒng)計(jì)分析的技術(shù)的運(yùn)用也較少。未來可以增加實(shí)證研究的分量，用更加規(guī)范的定量研究剖析跨部門合作背后的機(jī)制，例如社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析在跨部門合作中就很有應(yīng)用價(jià)值。

（四）交叉學(xué)科挖掘跨部門合作影響因素

跨部門合作作為組織行為的一種，受到系列影響因素的作用。從不同的學(xué)科視角進(jìn)行剖析將助于從整體上挖掘影響跨部門合作效能的因素。當(dāng)前普遍從公共管理學(xué)和公共行政學(xué)角度著手。此外，企業(yè)管理學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科能提供豐富的補(bǔ)充。學(xué)術(shù)界可以搭建常態(tài)并且有效的交叉學(xué)科交流平臺(tái)，針對(duì)跨部門合作等學(xué)術(shù)問題可以引入到各種期刊平臺(tái)，學(xué)術(shù)年會(huì)、國際會(huì)議上去交流。

基金項(xiàng)目：2015年重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“公共文化服務(wù)跨部門合作供給有效性研究——以重慶市沙坪壩區(qū)為例”（YKC201502110）

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作 者：西南政法大學(xué)公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波