農(nóng)村金融模式創(chuàng)新之路

文/陳福清 章正平 張旭昆

基于時代的呼喚和現(xiàn)實(shí)的要求，許多金融機(jī)構(gòu)已開始針對“三農(nóng)”特點(diǎn)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，形成了一些地方性的金融創(chuàng)新實(shí)踐模式，成為先于中央政府的農(nóng)村金融制度探索者

我國自1996年開始啟動農(nóng)村金融改革，到現(xiàn)在經(jīng)歷了十余年的探索與實(shí)踐，農(nóng)村金融已具備了相當(dāng)基礎(chǔ)。然而，目前農(nóng)村信用擔(dān)保體系尚不完善，各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（特別是非正式金融機(jī)構(gòu)）仍不能很好地滿足農(nóng)戶的信貸需求。農(nóng)村金融真空逐漸成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心因素?；跁r代的呼喚和現(xiàn)實(shí)的要求，許多金融機(jī)構(gòu)針對“三農(nóng)”特點(diǎn)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，形成了一些地方性的金融創(chuàng)新實(shí)踐模式，成為先于中央政府的農(nóng)村金融制度探索者。中國股份制經(jīng)濟(jì)重要發(fā)源地——臺州市的黃巖地區(qū)在農(nóng)戶與銀行多層次需求和政府的外力推動共同作用下，走出了一條“政府主導(dǎo)、銀行推新、農(nóng)戶參與”的農(nóng)村金融新路子。

農(nóng)村金融的創(chuàng)新模式

臺州市黃巖區(qū)共19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，2009年人均GDP34228元，人均存款余額5.3萬元。近年來，黃巖區(qū)農(nóng)村金融創(chuàng)新活動主要開展了以下四方面做法：

第一，結(jié)合當(dāng)?shù)亍稗r(nóng)業(yè)外拓”實(shí)情，在浙江省首推“外出務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)貸款”項(xiàng)目，解決了長期以來“外出農(nóng)戶貸款難”問題?！稗r(nóng)業(yè)外拓”是黃巖區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大亮點(diǎn)，全區(qū)每年外出務(wù)農(nóng)人數(shù)達(dá)3萬余人，超過黃巖山區(qū)總勞動人口的40%。他們主要前往廣東、上海、江蘇、海南、四川等14個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)），并以種植西瓜為主。由于瓜農(nóng)長期在外，處于“創(chuàng)業(yè)地難貸款、居住地貸款難”的境地，不利于進(jìn)一步擴(kuò)大種植規(guī)模。對此，黃巖區(qū)農(nóng)村合作銀行在浙江省率先推出“外出務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)貸款”項(xiàng)目，解決了外出瓜農(nóng)創(chuàng)業(yè)前期購買生產(chǎn)資料的資金問題。該項(xiàng)目創(chuàng)新性地引入第三方經(jīng)濟(jì)組織——瓜農(nóng)協(xié)會，通過聯(lián)絡(luò)員及時收集瓜農(nóng)資料與信貸需求，宣傳農(nóng)村金融信貸政策，實(shí)現(xiàn)了瓜農(nóng)與銀行之間的信息互通，有效化解了長期以來由于信息不對稱而帶來的逆向選擇與道德風(fēng)險問題。同時，政府和銀行鼓勵農(nóng)戶參加政策性農(nóng)業(yè)保險，分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，一定程度上化解了貸款項(xiàng)目的潛在風(fēng)險。

第二，配合“農(nóng)房改造試點(diǎn)村”建設(shè)，對舊村改造和新村建設(shè)的農(nóng)戶提供“農(nóng)民住房改造貸款”，緩解農(nóng)民建房資金壓力。除政府安排專項(xiàng)資金支持舊房改造之外，黃巖區(qū)農(nóng)村合作銀行專門面向轄區(qū)內(nèi)經(jīng)政府有關(guān)職能部門審核批準(zhǔn)的農(nóng)房新建、拆建、擴(kuò)建等過程中資金不足的農(nóng)民，推出“農(nóng)民住房改造貸款”。該項(xiàng)目主要目的是支持新農(nóng)村建設(shè)，貸款用途僅限于“農(nóng)房改造”。借款人符合規(guī)定的擔(dān)保條件后，可按建房造價的30%-35%申請貸款，一般每間房屋貸款額度為3-5萬元。貸款期限根據(jù)借款人收入情況確定，最長期限為3年。同時，申請住房改造貸款的農(nóng)戶可享受同檔次農(nóng)戶保證貸款利率下浮15%的優(yōu)惠。這有效地緩解了農(nóng)民建房資金的壓力，為改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)民居住條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，全面奔小康提供了保證。

第三，探索性地開展“拓寬農(nóng)村信貸抵押物范圍”的新嘗試，先后推出“農(nóng)村住房抵押貸款”和“森林資源抵押貸款”試點(diǎn)項(xiàng)目。農(nóng)戶信貸抵押物不足是農(nóng)戶長期以來貸款難的癥結(jié)所在，一方面導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)富長期停留在房屋、森林資源等固定資產(chǎn)形式；另一方面，制度性因素使得農(nóng)民無法享受到這些固定資產(chǎn)增值帶來的財(cái)富增加。黃巖區(qū)政府大膽嘗試將農(nóng)村住房和森林資源作為抵押獲得貸款的新路子。農(nóng)房抵押貸款項(xiàng)目規(guī)定借款對象須滿足兩大主要條件：第一，為轄區(qū)內(nèi)具有兩處及以上住房的農(nóng)戶；第二，必須具有合法且穩(wěn)定的收入或資產(chǎn)，資信良好，具備第一還款人的清償貸款本息能力。試行過程中為了控制項(xiàng)目風(fēng)險，銀行審慎評估住房價值，從而確定授信額度。一般信貸額度不超過住房評估金額的50%，單戶貸款額度控制在15萬元以內(nèi)，貸款期限大多在1年以內(nèi)，最長不超過2年。利率方面享受同期同檔次保證貸款利率下浮25%的優(yōu)惠。森林資源抵押貸款的對象可以是符合規(guī)定的企事業(yè)法人、經(jīng)濟(jì)組織和個體工商戶，也可以是滿足條件的個人。貸款用途目前僅限于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以及林農(nóng)子女的助學(xué)貸款。貸款期限一般是1年以內(nèi)，最長不超過5年。貸款利率按中國人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率和浮動幅度適當(dāng)優(yōu)惠。

農(nóng)村金融創(chuàng)新的障礙因素

結(jié)合黃巖區(qū)的實(shí)際，農(nóng)村金融創(chuàng)新的障礙性因素大體可以分為以下幾個方面：

——信貸抵押物法律保障不足。我國《民法通則》第75條第1款規(guī)定，公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，國家保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。公民對于其房屋的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，包括依法對房屋的占有、使用、收益和處置的權(quán)利（《民法通則》第71條）。這就意味房屋和林權(quán)可以抵押流轉(zhuǎn)。但是另一方面，《土地管理法》規(guī)定宅基地屬農(nóng)民集體所有，其法律意義是農(nóng)民只有使用權(quán)而無處置權(quán)；《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)規(guī)定，耕地、宅基地、自留地等為不得抵押財(cái)產(chǎn)；《國家土地管理局頒發(fā)村集體土地使用權(quán)抵押登記若干規(guī)定》中規(guī)定“經(jīng)縣級人民政府土地管理部門登記的集體荒山土地使用權(quán)和鄉(xiāng)村企業(yè)集體荒地土地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)，其他類型集體土地使用權(quán)不得抵押”。也就是說，法律明確了作為個人私有財(cái)產(chǎn)的房屋和林權(quán)原則上可以抵押流轉(zhuǎn)，而作為集體所有的宅基地和森林土地則不得進(jìn)行抵押。那么，針對農(nóng)村的宅基地上的房屋以及森林土地上的林權(quán)，在土地與地上不動產(chǎn)各自歸屬明晰的前提下，可否抵押以及如何流轉(zhuǎn)的問題，始終沒有明確的法律界定。

——農(nóng)業(yè)保險覆蓋面不廣。當(dāng)前我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)保險以國家財(cái)政資金與地方財(cái)政配套而成的政策性農(nóng)業(yè)險為主，開辦種類主要是重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品，險種十分有限，覆蓋面不廣，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障能力相對有限。在黃巖區(qū)推出的信貸產(chǎn)品中，大部分農(nóng)業(yè)品、養(yǎng)殖物以及森林資源等還缺乏相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險與巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分散機(jī)制。因此，農(nóng)村開展金融創(chuàng)新活動的風(fēng)險基本仍由金融機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，這一狀況大大挫傷了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展金融創(chuàng)新的積極性，制約了銀行信貸產(chǎn)品的可持續(xù)發(fā)展。

——資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)不完善。目前我國農(nóng)村地區(qū)對農(nóng)村資產(chǎn)尚無專門的評估機(jī)構(gòu)，很難對其價值進(jìn)行專業(yè)評估，尤其是林權(quán)價值的確定。有的機(jī)構(gòu)雖擁有林權(quán)評估交易中心，但尚未形成專業(yè)權(quán)威的林木價值評估標(biāo)準(zhǔn)?？h一級林業(yè)部門抵押林木價值評估由于資質(zhì)較差，林權(quán)評估結(jié)論往往不統(tǒng)一，評估價值難以得到銀行部門的認(rèn)可。此外，評估機(jī)構(gòu)往往收費(fèi)過高，例如，某農(nóng)戶林權(quán)抵押貸款60萬元，支付的中介費(fèi)和評估費(fèi)保險費(fèi)共計(jì)1.8萬元，占貸款總額的1.6%。繁瑣的抵押評估手續(xù)和過高的評估費(fèi)用限制了農(nóng)民抵押貸款的積極性。

——抵押物流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。金融創(chuàng)新項(xiàng)目中允許農(nóng)房與森林資源參與抵押貸款，但是抵押物的流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未健全，真正實(shí)施起來變現(xiàn)交易難度大。主要原因有二：一是農(nóng)村房產(chǎn)大多尚未辦理符合貸款擔(dān)保條件的《集體土地使用權(quán)證》和《房產(chǎn)證》，兩證持有比例不高。二是目前尚未建立正式的農(nóng)村房產(chǎn)交易市場和林權(quán)交易市場，農(nóng)村房屋由于宅基地集體產(chǎn)權(quán)的屬性，只限于村內(nèi)部實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣和宗族觀念給房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓帶來一定阻力；而林權(quán)交易涉及砍伐指標(biāo)、拍賣、變賣、訴訟等一系列手續(xù)，國家對森林資源實(shí)行了較嚴(yán)格的采伐政策，林木采伐需要林業(yè)主管部門出具采伐證和出讓證等諸多手續(xù)，并不意味著抵押林權(quán)就能及時變現(xiàn)。因此，一旦出現(xiàn)違約情況，抵押物的流轉(zhuǎn)與變現(xiàn)能力十分有限。

完善農(nóng)村金融創(chuàng)新的路徑

——創(chuàng)造可持續(xù)信貸供給的制度環(huán)境。完善農(nóng)村金融創(chuàng)新，必須扭轉(zhuǎn)農(nóng)村資金外流的局面，幫助農(nóng)戶利用既有資源獲得可持續(xù)貸款，營造可持續(xù)信貸的制度環(huán)境。一是完善擔(dān)保法和物權(quán)法律等制度，明晰農(nóng)村抵押物的法律權(quán)限范圍，使農(nóng)戶有限的資源能夠有法可依地實(shí)現(xiàn)抵押與流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村金融創(chuàng)新奠定法律基礎(chǔ)；二是各職能部門完善農(nóng)村抵押物產(chǎn)權(quán)登記、發(fā)證、評估和變更的工作流程，適當(dāng)精簡流程環(huán)節(jié)，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而降低流轉(zhuǎn)抵押的交易費(fèi)用；三是適當(dāng)加大農(nóng)村信貸貼息、風(fēng)險補(bǔ)貼、差別準(zhǔn)備率、支農(nóng)再貸款等政策激勵和引導(dǎo)作用，減輕農(nóng)民融資成本；四是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的財(cái)稅政策扶持，探索建立農(nóng)村金融風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，提高金融機(jī)構(gòu)的積極性，使農(nóng)村金融服務(wù)成為一種盈利且可持續(xù)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

——拓展農(nóng)村信貸抵押物的農(nóng)村保險。要進(jìn)一步完善農(nóng)村金融創(chuàng)新，農(nóng)村保險是有效的風(fēng)險分散機(jī)制。拓展農(nóng)村信貸抵押物的配套保險，盡量涵蓋農(nóng)戶信貸的所有風(fēng)險，鼓勵貸款戶與非貸款戶積極參保，分散銀行單一風(fēng)險，推進(jìn)農(nóng)村金融的深化。根據(jù)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融發(fā)展實(shí)際情況，結(jié)合未來發(fā)展愿景，拓展農(nóng)村信貸抵押物的農(nóng)業(yè)保險，可以考慮建立政府主辦，逐漸過渡到政府主導(dǎo)、商業(yè)保險為輔，最后轉(zhuǎn)化為相關(guān)利益體共同承辦等多樣化模式，逐步拓展農(nóng)村信貸抵押的農(nóng)業(yè)保險。

——建立完善農(nóng)村資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)。使農(nóng)村資產(chǎn)和農(nóng)民的各種經(jīng)營權(quán)成為抵押物，必須盡快在農(nóng)村開展土地、荒山、房屋、設(shè)備等資產(chǎn)與土地承包權(quán)、林權(quán)等各種經(jīng)營權(quán)的價值評估業(yè)務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民資產(chǎn)的可流轉(zhuǎn)。組建較為權(quán)威公正的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格把關(guān)，確保評估機(jī)構(gòu)和人員的資質(zhì)。建立嚴(yán)格的資產(chǎn)評估責(zé)任追究制度，杜絕假評估、亂評估行為。減少收費(fèi)環(huán)節(jié)，合理設(shè)置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將評估收費(fèi)控制在更多林農(nóng)的可承受范圍內(nèi)，保障農(nóng)民的資產(chǎn)權(quán)益。

——逐步建立抵押物流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制。逐步建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場（流轉(zhuǎn)平臺），為農(nóng)村房產(chǎn)、林權(quán)、土地承包權(quán)的自由流轉(zhuǎn)排除阻力，特別是盡快建立農(nóng)民住房交易中心與森林資源流轉(zhuǎn)中心，健全抵押物處置功能。流轉(zhuǎn)市場機(jī)制的建立，一方面能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)戶資產(chǎn)的市場化與貨幣化，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體實(shí)際意愿；另一方面，公開化、合法化的交易平臺，有利于規(guī)避隱含的“私下交易”、“特權(quán)交易”等異化現(xiàn)象，降低交易主體的搜索信息、議價、談判等流程的交易成本。市場交易者可以依據(jù)規(guī)范化的公共程序與法律程序，協(xié)商定價、簽訂收益和風(fēng)險對稱的標(biāo)準(zhǔn)化契約，從而使交易參與者在交易和投資之前明確預(yù)期收益與風(fēng)險，進(jìn)而做出獨(dú)立的自主性選擇，減少資源流轉(zhuǎn)過程中的福利損失。