大國(guó)中央財(cái)政比重應(yīng)低于小國(guó)

卓勇良，1955年生，畢業(yè)于原杭州大學(xué)，現(xiàn)任浙江省發(fā)展和改革研究所所長(zhǎng)、研究員。1980年進(jìn)入浙江省政府調(diào)研室工作，歷任省發(fā)展研究中心副處長(zhǎng)、新疆自治區(qū)體改委主任助理以及省體改辦改革與發(fā)展研究所所長(zhǎng)。1996-1997年在日本進(jìn)修。長(zhǎng)期從事浙江經(jīng)濟(jì)研究，主持和執(zhí)筆省內(nèi)多個(gè)重大課題研究，多次獲省政府科技進(jìn)步、優(yōu)秀社科成果，以及省委省政府黨政系統(tǒng)調(diào)研獎(jiǎng)等獎(jiǎng)項(xiàng)。

在中央政府與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系上，應(yīng)該有一個(gè)重要的客觀規(guī)律，這就是大國(guó)的中央財(cái)政比重，應(yīng)低于小國(guó)。

這里的情況當(dāng)然比較復(fù)雜，存在著國(guó)情、歷史因素的影響，還有政治因素等。但有一點(diǎn)應(yīng)該是比較明確的，像中國(guó)這樣一個(gè)具有13億人口及960萬(wàn)平方公里的大國(guó)，中央政府和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系，與那些人口數(shù)千萬(wàn)、國(guó)土面積幾十萬(wàn)平方公里的所謂“大國(guó)”相比，應(yīng)該有較大區(qū)別，至少不能和這些國(guó)家進(jìn)行類比。

當(dāng)然，這里還有一個(gè)發(fā)展階段的問(wèn)題。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，由于國(guó)防、外交、以及中央政府行政管理支出，就好比是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的固定成本一樣，并不可能有較多減少，因此中央政府財(cái)政比重應(yīng)該高一些。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大大提高以后，國(guó)防、外交以及中央政府行政管理支出，并不會(huì)同比例增長(zhǎng)，這時(shí)，中央政府的財(cái)政比重就可以適當(dāng)?shù)鸵恍?。因?yàn)樵谶@種情況下，不僅仍能滿足中央政府包括支持老少邊窮地區(qū)在內(nèi)的支出要求，也是有利于提高資金使用效率的。

中央政府和地方政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，應(yīng)該還與國(guó)土面積大小有關(guān)。比較典型的是加拿大，盡管人口只有3000多萬(wàn)，但國(guó)土面積多達(dá)998.5萬(wàn)平方公里，2000年中央政府財(cái)政收入占全國(guó)的29.6%，地方政府財(cái)政收入比重高達(dá)70.4%。這里的一個(gè)重要原因就是，盡管現(xiàn)代社會(huì)交通通信高度發(fā)達(dá)，但“天高皇帝遠(yuǎn)”使得中央政府不可能事必躬親，因而從提高資金使用效率角度出發(fā)，沒(méi)有必要掌握較多的財(cái)政收入。

另外，中央政府的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該是一種效率較低的支付方式。其基本模式，是A拿B的錢，讓C給D，再由D給E使用（也有一部分錢返回給B）。在這個(gè)格局中，可以說(shuō)任何一個(gè)行為主體都缺少較強(qiáng)的提高效率的激勵(lì)和約束。

很可能有人會(huì)強(qiáng)調(diào)，中央與地方的財(cái)政分配，并不完全是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，有著深刻的政治因素。筆者不否認(rèn)經(jīng)濟(jì)必須考慮政治。然而政治優(yōu)先是有前提的，這就是政治因素不能損害長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)利益，如果由于政治因素而損害了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)利益，則政治利益也必定受到影響。因此，這里實(shí)際應(yīng)該是政治利益和經(jīng)濟(jì)利益之間的長(zhǎng)期均衡，即兩者共同利益的長(zhǎng)期最大化。

進(jìn)一步要討論的一個(gè)問(wèn)題，就是如何在降低中央政府財(cái)政收入比重的同時(shí)，不影響對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持。

中央政府的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)限定在教育、衛(wèi)生、公共安全等公共服務(wù)方面，至于其他方面的支出，除個(gè)別特殊情況外，原則上不宜由中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)。而目前的狀況是，在2008年中西部19個(gè)省份的財(cái)政支出中，工業(yè)、商業(yè)、金融等支出占8.3%，農(nóng)林水事務(wù)占10.0%，社會(huì)保障和就業(yè)占15.0%，交通運(yùn)輸占3.3%，這幾塊占當(dāng)?shù)刎?cái)政支出的比重，高達(dá)36.6%。從這個(gè)結(jié)構(gòu)可以看出，中央財(cái)政應(yīng)該是具有壓縮轉(zhuǎn)移支付潛力的，尤其是對(duì)于那些效率明顯較低、不屬于公共服務(wù)范疇的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，更是具有較大的壓縮潛力。

適度弱化中央財(cái)政的“輸血”機(jī)制后，將形成兩個(gè)較好的效應(yīng)。首先是減少欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于中央財(cái)政的高度依賴，這將有利于更好地激發(fā)這些地區(qū)的內(nèi)在活力。

其次是將強(qiáng)化發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資的“造血”機(jī)制。這是因?yàn)樵谥醒胝疁p少轉(zhuǎn)移支付后，由于同時(shí)也減少了發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政上繳，發(fā)達(dá)地區(qū)的活力將大大增強(qiáng)。在這一狀況下，就可以強(qiáng)化發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)地區(qū)活力的進(jìn)一步增強(qiáng)，也有利于進(jìn)一步吸收欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口向發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移，在這一格局下，即使欠發(fā)達(dá)地區(qū)GDP增長(zhǎng)并沒(méi)有相應(yīng)加快，也能提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均GDP水平。

還應(yīng)該建立和健全發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)多層面的“對(duì)口”支援機(jī)制，以降低中央財(cái)政減少轉(zhuǎn)移支付的負(fù)面影響。在這一機(jī)制中，由于大大減少了資金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了支付方和收入方的激勵(lì)與約束，有利于提高資金效率。