“一帶一路”視角下海洋航道安全法律保障機(jī)制研究

牛文杰

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

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“一帶一路”視角下海洋航道安全法律保障機(jī)制研究

牛文杰

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

海洋航道安全是船舶航行的重要保證。海洋航行自是一項(xiàng)古老的國(guó)際習(xí)慣，任何國(guó)家船舶都可以自由選擇任意海洋航道通過各個(gè)海域，同時(shí)這種自由也帶來了自然和人為因素對(duì)航行安全的威脅。在共建“一帶一路”倡議下，“海上絲綢之路”沿岸國(guó)合作維護(hù)海洋航道安全顯得尤為重要?！昂Ｉ辖z綢之路”可以被定義為沿岸國(guó)互信合作共同保障沿岸國(guó)經(jīng)濟(jì)交往而指定的海洋航運(yùn)通道。這種合作機(jī)制的構(gòu)建需要國(guó)際條約和國(guó)內(nèi)立法的法律保證以及有關(guān)航行安全的國(guó)際組織運(yùn)作。

航道；安全；合作

21世紀(jì)是和平、發(fā)展、合作、共贏時(shí)代，在共建“一帶一路”框架下，傳承和弘揚(yáng)“海上絲綢之路”精神在維護(hù)各國(guó)海洋航行利益方面具有重要指導(dǎo)意義。海洋航行自由是一項(xiàng)古老的國(guó)際習(xí)慣，任何國(guó)家船舶在海洋中都有自由選擇海上航道通行權(quán)利，同時(shí)，海洋航行安全又因?yàn)樽匀缓腿藶橐蛩囟艿接绊憽暮Ｑ蠛叫邪踩嵌葋砜?，“海上絲綢之路”可以被認(rèn)為是一條由沿岸國(guó)各自管理和合作維護(hù)安全的特定海上航行通道。

一、“一帶一路”視角下海洋航道安全法律概念解讀

(一)“一帶一路”視角下海洋航道安全

“絲綢之路”是千百年來連接亞歐古文明，促進(jìn)沿線經(jīng)濟(jì)繁榮的通路，“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”是絲綢之路精神。提及海洋航道安全，“海上絲綢之路”范圍涵蓋了從中國(guó)南海到印度洋延伸至地中海亞歐非三洲近60多個(gè)國(guó)家。沿岸國(guó)家合作維護(hù)海洋運(yùn)輸安全是保障國(guó)家之間貿(mào)易的基本條件。便利國(guó)際運(yùn)輸，推進(jìn)建立統(tǒng)一的全程運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制是中國(guó)建設(shè)“海上絲綢之路”的目標(biāo)。在此視角下，“海上絲綢之路”意義上的航道安全，是指沿岸國(guó)互信合作共同保障沿岸國(guó)經(jīng)濟(jì)交往過程中海洋航運(yùn)通道安全的合作機(jī)制。海洋航道的安全是保障“海上絲綢之路”沿岸各國(guó)經(jīng)濟(jì)往來前提。尤其是在全球經(jīng)濟(jì)不景氣、各國(guó)深化經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作、互惠互利共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果背景下，沿岸國(guó)合作建設(shè)和維護(hù)貿(mào)易運(yùn)輸往來過程中海洋航行安全穩(wěn)定的秩序，是復(fù)蘇和發(fā)展整個(gè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的基本保證。

(二)海洋航道界定

海洋航道概念界定是討論海洋通行等問題基礎(chǔ)，目前國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)中并未對(duì)航道概念做出明確界定。在很多語(yǔ)境，下航道和航線概念相互混用，實(shí)際上航道和航線是不可避免要區(qū)分的兩個(gè)概念。一般意義上，航道是指船舶在海上航行的通道，而航線是指船舶出發(fā)港與到達(dá)港之間航行線路。在英美法律術(shù)語(yǔ)中，航道或航線概念源自于“Sea lane”一詞，是指一條特定的通道或者經(jīng)常供遠(yuǎn)航船舶使用的路線，尤其是像海港和海峽這樣限制水域。*SEA LANE, Black's Law Dictionary (10th ed. 2014)在國(guó)內(nèi)立法中，2015年3月1日起實(shí)行的《中華人民共和國(guó)航道法》(以下簡(jiǎn)稱《航道法》)明確定義了航道概念。航道是指中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)江河、湖泊等內(nèi)陸水域中可以供船舶通航的通道，以及內(nèi)海、領(lǐng)海中經(jīng)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)可以供船舶通航通道。航道包括通航建筑物、航道整治建筑物和航標(biāo)等航道設(shè)施。*《中華人民共和國(guó)航道法》第2條。從海洋航行安全角度來看，國(guó)內(nèi)外法律概念并沒有明確區(qū)分航道和航線這兩個(gè)概念區(qū)別。可以看出，在航道或航線概念里都包含著保證船舶在海上航行中安全考慮?！豆s聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)也指出，沿海國(guó)在其領(lǐng)海內(nèi)，考慮到航行安全必要，可以要求行使無害通過權(quán)通過的外國(guó)船舶適用其為管制船舶通過而指定或者規(guī)定的海道和分道通航制。*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第22條。本文所涉及概念，也是以航行安全為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行討論的，因此以下統(tǒng)用“航道”。

(三)海洋航道安全內(nèi)涵

海洋運(yùn)輸是一種古老而普遍的交通運(yùn)輸方式。傳統(tǒng)的海洋運(yùn)輸受制于潮汐、風(fēng)向、洋流等自然因素，現(xiàn)代海洋運(yùn)輸?shù)靡嬗诳茖W(xué)技術(shù)的進(jìn)步，自然因素對(duì)航運(yùn)安全影響并不起決定性作用，但自然環(huán)境仍然是制約航運(yùn)因素，而諸如海盜、環(huán)境污染、航行管控等人為因素對(duì)航運(yùn)安全影響越來越大。狹義上，海洋航道安全指船舶在海上航行過程中航行不受其所通過航道潮汐、暗礁、天氣等自然因素和人工作業(yè)威脅而安全暢通的通過海道狀態(tài)。國(guó)內(nèi)《航道法》對(duì)航道安全采用的是狹義概念，通過不完全列舉方法規(guī)定了以下幾種危害航道通航安全的行為：航道內(nèi)設(shè)置漁具或者水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施；航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)傾倒砂石、泥土、垃圾以及其他廢棄物；通航建筑物及其引航道和船舶調(diào)度區(qū)內(nèi)從事貨物裝卸、水上加油、船舶維修、捕魚等，影響通航建筑物正常運(yùn)行；危害航道設(shè)施安全；*《中華人民共和國(guó)航道法》第35條。廣義上，海洋航道安全還包括在特定海道建立航行安全保障機(jī)制維護(hù)海洋航行安全，如沿岸國(guó)對(duì)過往船舶海上事故緊急救助機(jī)制、聯(lián)合打擊海盜機(jī)制和運(yùn)輸高峰期航道通行疏導(dǎo)機(jī)制等一系列有關(guān)保障船舶在航洋航道安全航行的法律機(jī)制。

二、國(guó)際海洋航行安全保障法律機(jī)制分析

(一)國(guó)際海事組織下航行安全保障機(jī)制

國(guó)際海事組織自成立以來在維護(hù)海洋航行安全方面發(fā)揮了重要作用。在國(guó)際海事組織促進(jìn)下，截止目前已制定的涉及海事的公約近40個(gè)，其中大部分已經(jīng)生效。這些公約旨在制定統(tǒng)一的有關(guān)海上的最高安全可行標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)海上安全，提高船舶航行效率，防止和控制船舶對(duì)海洋污染。目前在保障海洋航行安全方面發(fā)揮著重要作用的公約是《國(guó)際海上碰避規(guī)則公約》，該公約規(guī)定了船舶號(hào)燈、號(hào)型、聲響和行駛過程中燈光信號(hào)等基本技術(shù)規(guī)范以及駕駛和航行規(guī)則。這些規(guī)則在長(zhǎng)期實(shí)踐中已經(jīng)被諸多國(guó)家認(rèn)可和接受，成為船舶海上航行的一般國(guó)際習(xí)慣。就海洋航道安全保障機(jī)制方面，國(guó)際海事組織制定了允許各國(guó)選擇加入或強(qiáng)制執(zhí)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但在維護(hù)海洋航道安全方面尚未有相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

(二)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》下航道安全保障機(jī)制

《公約》基于航行安全必要，賦予沿岸國(guó)在其領(lǐng)海內(nèi)對(duì)行使無害通過權(quán)的外國(guó)船舶進(jìn)行管制而指定或者規(guī)定其通過的海道和分道通航制度權(quán)利。沿岸國(guó)在指定海道和規(guī)定分道通航制時(shí)有義務(wù)考慮到國(guó)際組織建議、習(xí)慣上的國(guó)際航行水道、特定船舶和水道特殊性質(zhì)以及船舶往來頻繁程度這四個(gè)要素，同時(shí)，也有義務(wù)將這種海道和分道通航制在海圖上清楚標(biāo)出并且妥善公布。在群島國(guó)水域，群島國(guó)在指定供外國(guó)船舶迅速不停通過其水域和領(lǐng)海航道時(shí)，出于船舶安全通過考慮，可以指定海道和規(guī)定分道通航制。該海道或分道通航制同樣也需要在海圖上標(biāo)出并妥為公布。不同于沿岸國(guó)在指定海道和規(guī)定分道通航制時(shí)義務(wù)，群島國(guó)指定海道和規(guī)定分道通航制需要遵循一般接受的國(guó)際規(guī)章。另外，群島國(guó)有義務(wù)向主管國(guó)際組織提出建議，且該組織僅可采納其建議而非提出建議。目前，我國(guó)和大多數(shù)“海上絲綢之路”沿岸國(guó)海洋立法資料*張海文，李紅云：《世界各國(guó)海洋立法匯編》(亞洲和大洋洲國(guó)家卷，法律出版社，2012年版.中尚未詳細(xì)規(guī)定指定海道和分道通航制。

(三)區(qū)域性合作框架下航行安全保障機(jī)制

目前亞洲地區(qū)第一個(gè)政府間海上安全合作機(jī)制是2004年11月在日本東京通過的《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》。該份協(xié)定建立了針對(duì)打擊海盜和武裝劫船行為建立了一個(gè)關(guān)于維護(hù)船舶航行安全的信息共享機(jī)制。在該協(xié)議下信息中心保障有關(guān)海盜和武裝劫船事件信息在締約方之間能夠迅速傳播，以及收集、整理和分析這些信息，將其發(fā)送給各締約方。并且在有合理理由相信存在海盜和武裝劫船的緊迫威脅時(shí)，向締約方發(fā)出適當(dāng)警報(bào)。同時(shí)，該信息中心還是締約國(guó)之間傳遞合作請(qǐng)求及采取措施要求的傳送站。這種以信息的快速傳遞為基礎(chǔ)的海上航行安全合作很好地利用了現(xiàn)代信息交流技術(shù)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)威脅船舶的危險(xiǎn)，并迅速采取措施。在印度洋海域，歐盟國(guó)家為了打擊亞丁灣海盜對(duì)歐盟國(guó)家船舶的安全威脅，基于聯(lián)合國(guó)相關(guān)決議，歐盟委員會(huì)通過了“亞特蘭大合作”決議，保障印度洋亞丁灣海域航行安全。這些區(qū)域性海上安全合作注重解決區(qū)域內(nèi)威脅海上航行安全突出問題，忽略了海洋航道安全日常管理和維護(hù)的重要性。

三 “一帶一路”視角下航道安全保障的法律機(jī)制構(gòu)建

(一)積極參與國(guó)際航行安全保障條約

國(guó)際條約是國(guó)際法主體之間設(shè)定權(quán)利和義務(wù)最基本的法律文件。與海洋航行安全有關(guān)的國(guó)際條約在保障船舶航行安全過程中發(fā)揮著重要作用。目前，我國(guó)加入或?qū)ξ覈?guó)生效的條約如下表所示*表格信息整理自外交部網(wǎng)站：《中國(guó)參加國(guó)際公約情況一覽表(1875-2003)》，地址：http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t4985.shtml訪問日期2016-6-9。。

序號(hào)公約名稱保存機(jī)關(guān)生效日期我國(guó)參加情況1便利國(guó)際海上運(yùn)輸公約國(guó)際海事組織秘書長(zhǎng)1967.3.51994.12.29決定加入1995.1.16交存加入書1995.3.16對(duì)中國(guó)生效2國(guó)際海上避碰規(guī)則公約國(guó)際海事組織秘書長(zhǎng)1977.7.151980.1.7交存加入書同日對(duì)中國(guó)生效31972年國(guó)際海上避碰規(guī)則1993年修正案(Annex)國(guó)際海事組織秘書長(zhǎng)默認(rèn)接受,1997.5.1對(duì)中國(guó)生效41988年制止危及海上航行安全非法行為公約聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)1992.3.11992.3.1對(duì)中國(guó)生效,其中對(duì)第16條第1款聲明不適用中國(guó)51921年可航水道制度的國(guó)際公約與規(guī)約國(guó)際聯(lián)盟秘書長(zhǎng)1922.10.31未加入61921年可航水道制度的國(guó)際公約的附加議定書國(guó)際聯(lián)盟秘書長(zhǎng)1922.10.31未加入

除上述條約外，我國(guó)尚未加入《1921年可航水道制度的國(guó)際公約與規(guī)約》及其附加議定書，但是，在維護(hù)國(guó)際航行水道方面，《1921年可航水道制度的國(guó)際公約與規(guī)約》及其附加議定書規(guī)定的內(nèi)容對(duì)未來維護(hù)“海上絲綢之路”航道安全具有重要參考價(jià)值。這些內(nèi)容包括定義了“通?？珊健辈慌懦龔囊淮搅硪淮D(zhuǎn)運(yùn)、沿岸國(guó)有維護(hù)水道可航性和航行便利的義務(wù)、一沿岸國(guó)請(qǐng)求另一沿岸國(guó)為改善水道可航性而經(jīng)行必要的工程的權(quán)利、各沿岸國(guó)有義務(wù)就其主權(quán)或者權(quán)利下的國(guó)際性可航水道經(jīng)行管理等。

(二)完善國(guó)內(nèi)分道通航制度立法

目前我國(guó)唯一一部規(guī)范航道的法律是2015年3月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)航道法》。這部法律比較全面地規(guī)定了內(nèi)河航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)制度、法律責(zé)任等方面。這些規(guī)定是否可以適用于海洋航道，法律條文并沒有明確說明。2011年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見》中明確指出“加快出臺(tái)航道法”，隨后，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)航道法進(jìn)行了立法項(xiàng)目論證并將此項(xiàng)目寫入《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》和《全國(guó)人大常委會(huì)2014年立法工作計(jì)劃》?？梢?，海洋航道立法問題從一開始并沒有被考慮進(jìn)來。所以，國(guó)內(nèi)法對(duì)于海洋航道并沒有明確立法，《公約》中所提及的分道通航制度也尚屬空白。另外，我國(guó)1984年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》，規(guī)定了一系列保障海上交通安全規(guī)則，但并未明確規(guī)定航道設(shè)置相關(guān)問題。該部法律自頒布以來還未進(jìn)行任何修正，國(guó)內(nèi)有學(xué)者從維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益角度出發(fā)，提出在該法修改時(shí)增加和完善相應(yīng)的海上交通安全管理制度，并提到了建立管轄海域巡航制度、完善港口國(guó)監(jiān)督制度、確立中國(guó)籍船舶域外管轄制度、明確部門協(xié)作制度等建設(shè)性意見。這些意見對(duì)于未來我國(guó)完善維護(hù)海洋航行安全相關(guān)的國(guó)內(nèi)立法有重要參考價(jià)值。

(三)建立“海上絲綢之路”航道安全合作組織

現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)，國(guó)際組織在處理國(guó)際事務(wù)、維護(hù)區(qū)域間和平、解決國(guó)際爭(zhēng)端等諸多方面發(fā)揮著重要作用。建立“海上絲綢之路”航道安全合作組織能夠?yàn)椤昂Ｉ辖z綢之路”沿岸國(guó)在船舶海道航行安全方面提供一個(gè)合作平臺(tái)，建立有效的航道安全合作機(jī)制。航道安全合作機(jī)制是一個(gè)以服務(wù)船舶航行安全為中心，在信息交換平臺(tái)溝通下，實(shí)現(xiàn)航道信息傳達(dá)、航道日常管理及維護(hù)和海難事故緊急救助等方面協(xié)調(diào)的航道安全保障機(jī)制。如圖示意：船舶在航道安全合作機(jī)制下通過信息交換平臺(tái)實(shí)現(xiàn)航道通行狀態(tài)互相交換。這些互相交換的信息一方面成為航道通行的水文實(shí)況，使得航道信息能夠在船舶之間及時(shí)迅速傳播，為船舶選擇航道通行的決策提供信息，另一方面又為航道管理提供了依據(jù)，航道管理機(jī)構(gòu)可以及時(shí)通知負(fù)責(zé)分段管理的沿岸國(guó)采取必要管理措施。同時(shí)船舶在發(fā)生海難事故時(shí)可以通過信息平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)迅速獲得其事故所在海域鄰近的沿海國(guó)救助。

結(jié)　語(yǔ)

海洋航道安全是沿岸國(guó)之間交往的重要保障，“一帶一路”倡議為“海上絲綢之路”各國(guó)提供了一個(gè)合作契機(jī)?！豆s》為了航行安全而賦予沿岸國(guó)指定海道和規(guī)定分道通航制度權(quán)利是各沿岸國(guó)在維護(hù)海洋航道安全方面重要的制度保障，為各沿岸國(guó)合作提供了國(guó)際法依據(jù)，促使沿岸各國(guó)在具有共同利益的海上通道安全領(lǐng)域進(jìn)行合作。

[1] 國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部.推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)[EB/OL].http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/l/201504/20150400933572.shtml.

[2] 李志文,范天嬌.《海上交通安全法》修改中對(duì)國(guó)家海洋權(quán)益的考量[J].中國(guó)海商法研究，2014(2).

[3] 鄒立剛.保障我國(guó)海上通道安全研究[J].法治研究，2012(1).

(責(zé)任編輯：趙峰)

The Research on Sea Lane's Security Mechanism in Perspective of "One Belt and One Road"

NIU Wen-jie

(Law School, Hainan University, Haikou 570228,China)

The sea lane of navigation security is necessary for ships. Navigation freedom is such an ancient custom international law that any state's ship has the right shipping through any sea lane when it pass the sea areas, meanwhile, this freedom is threatened from some natural or human reason. Under the initiative of "one belt and one road", the cooperation on the security of sea lanes by the "one road" coastal states become more important. "one road" can be considered as a specified sea lane which is charged for the economic prosperous by the mutual trusted coastal state. This cooperation working system benefit from international treaty and domestic legislation and international organization.

sea lane;security;cooperation

2016-05-06 作者簡(jiǎn)介：牛文杰，男，漢族，甘肅臨洮人。海南大學(xué)法學(xué)院在讀碩士。主要研究方向：國(guó)際法。 基金項(xiàng)目：2015年海南省教育廳研究創(chuàng)新科研課題“‘一帶一路’視角下航行權(quán)法律問題研究”(編號(hào)：Hys201531)成果之一。

D996.9

A

1009-9743(2016)03-0042-05

10.13803/j.cnki.issn1009-9743.2016.03.009