街區(qū)制對城市社區(qū)公共安全的挑戰(zhàn)與應對

陸繼鋒

摘 要： 社區(qū)是社會細胞，安全是基本需求。作為人類城市規(guī)劃經(jīng)驗的傳承，街區(qū)制廣泛存在于世界各國城市建設中，代表著社區(qū)未來發(fā)展方向。就我國而言，推行街區(qū)制勢必改變社區(qū)治理環(huán)境，推動社區(qū)治理政策和方式變革，考驗城市社區(qū)公共安全。為此，應全面分析街區(qū)制對社區(qū)公共安全形勢的影響，從強化社區(qū)治安防范、提升社區(qū)應急能力和提高居民公共安全素質等方面加強城市社區(qū)治理，以應對街區(qū)制給公共安全帶來的新挑戰(zhàn)。

關鍵詞： 街區(qū)制； 城市社區(qū)； 城市管理； 公共安全治理

中圖分類號： D035 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.005

社區(qū)是基層政權和群眾的鏈接點，上傳民意，下行政令，其地位特殊而又重要。2014年，習近平總書記在福建調(diào)研時就曾指出：“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要。”城市社區(qū)不但凝聚資源財富，也是城市居民安全、舒適、健康生活的重要寄托。城市社區(qū)的重要地位也會隨著改革的不斷深入尤其是城市化的加速推進而日益凸顯。就公共安全角度而言，城市社區(qū)公共安全是國家公共安全體系的重要一環(huán)，事關社會穩(wěn)定。2015年5月29日，中央政治局集體學習強調(diào)：維護公共安全體系要從最基礎的地方做起，把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場。2015 年12月的中央城市工作會議明確了“城市發(fā)展，安全第一”的城市發(fā)展理念。會議不但對今后城市工作進行了具體部署，也確立了城市治理體系現(xiàn)代化的新標尺。[1] 為全面落實中央城市工作會議精神，勾畫“十三五”乃至更長時間中國城市發(fā)展“路線圖”，2016年2月6日，中央印發(fā)了《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窂囊怀雠_就刷爆了微博、微信朋友圈，成為了社會輿論關注焦點。從2月21日20：15央視新聞聯(lián)播微博發(fā)出《意見》新聞到22日上午10：00，有近15000條被轉發(fā)。[2]1 人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室后臺數(shù)據(jù)顯示，2月21日至24日，封閉小區(qū)拆墻網(wǎng)頁新聞多達13849條。單就城市住宅小區(qū)是封閉還是開放、小區(qū)原圍墻是留是拆的爭論而言，民眾和網(wǎng)友多聚焦于社區(qū)公共安全議題?？梢姡到y(tǒng)分析和研究街區(qū)制對城市社區(qū)公共安全的挑戰(zhàn)并提出應對措施，既是當前社會治理的重要實踐任務也是重要的研究課題。

一、中、西方街區(qū)制建設的探索與實踐

（一）街區(qū)制社區(qū)及其特點

街區(qū)制社區(qū)是與傳統(tǒng)封閉小區(qū)相對應的一個概念。封閉小區(qū)一般都有明確的邊界，大多以圍墻或柵欄為“紅線”，建有門禁系統(tǒng)或設立安保崗位，對社區(qū)居民及其車輛開放而對外來行人和車輛出入有一定限制。封閉式社區(qū)最大特點是界限分明，小區(qū)內(nèi)外各有不同。就其弊端而言，對外封閉且功能單一，它像畫在城市里的一個個規(guī)則不一大小不同的“閉環(huán)圈圈”，造成空間斷裂，阻礙交通，對城市規(guī)劃的系統(tǒng)性和整體性構成“碎片化”威脅。相較于有形的空間封閉而言，居民交往的封閉更是殺傷城市活力。而街區(qū)制社區(qū)一般建在道路邊，不設圍墻而是由城市主干道圍合、被中小街道分割、路網(wǎng)密度高的開放式社區(qū)。街區(qū)制旨在將社區(qū)與外界打通，促進小區(qū)與商業(yè)、服務業(yè)的結合，實現(xiàn)公共服務設施的就近配套，提升居民居住和生活品質，增加城市公共路網(wǎng)密集度，提高城市土地利用率，促進社區(qū)功能與城市功能的高度融合。街區(qū)制社區(qū)的最大特點是社區(qū)功能混合，資源能得到高效利用。

（二）西方街區(qū)制社區(qū)建設

街區(qū)制在西方早期社區(qū)建設中就已采用并且是土地私有制國家慣用形式。其中，美國是街區(qū)制發(fā)源地之一，紐約、芝加哥等大城市社區(qū)都以街區(qū)制為主。其中，成型于上世紀初的“紐約第五大道”堪稱世界街區(qū)的典范。該街區(qū)位于曼哈頓群島中心地帶，建立以來歷經(jīng)數(shù)次改造，時下不但景點眾多，藝術味道濃厚，而且名媛士紳聚集，商品貨物齊全，車輛行人通行無阻，也是紐約市民慶?；顒拥闹匾獔鏊?。英國不但建有成熟的街區(qū)還于上世紀中葉建立了街區(qū)保護制度。有著數(shù)百年歷史的倫敦牛津街是英國街區(qū)的代表。在這條不到兩公里的街道上云集了300多家大型的國際商場，每年都吸引來自全球各地3000多萬游客到此觀光購物。牛津街交通便捷，到此游客不但盡情購買名牌商品、享受星級英式周到服務，也可以細細品味街區(qū)建筑特色。此外，德國柏林、意大利米蘭、西班牙巴塞羅那、捷克布拉格等城市都在推廣街區(qū)制。

在亞洲，韓國城市居民區(qū)基本上都是開放型的，低矮的常青樹和條條馬路等都會被當成社區(qū)分界線，呈現(xiàn)出“百千家似圍棋局，十二街如種菜畦”的美況；日本城市規(guī)劃建設法規(guī)明確任何小區(qū)不得建圍墻，城市住宅小區(qū)也多是直接和大路相連。[3] 東京社區(qū)的馬路上都裝有紅綠燈，車輛可在社區(qū)穿梭行駛，市民你來我往，交流交往自由方便；在新加坡，80%的城市居民都居住在一種叫做“政府組屋”的非封閉式社區(qū)中。由此可見，街區(qū)制不但承載了人類城市規(guī)劃經(jīng)驗，也是世界城市社區(qū)建設的常態(tài)。

（三）中國街區(qū)制社區(qū)探索

在中國，街區(qū)制同樣不是新生事物，傳統(tǒng)居民居就有開放的習慣。北京傳統(tǒng)的胡同、“條”，上海的弄堂具有住宅開放意味。[4] 上世紀50-70年代，我國部分大城市曾效仿前蘇聯(lián)城市規(guī)劃模式建設了由城市主干道包圍、具有配套文化生活設施的社區(qū)住宅，但這種住宅并未流行。在社會管理單位制和社區(qū)管理地區(qū)化等因素作用下，“單位圈大院”，集工作、生活一體化的封閉小區(qū)仍是城市社區(qū)規(guī)劃和建設的主流。上世紀90年代以來，我國出現(xiàn)大規(guī)模的土地出讓行為，商品房又極力迎合消費者講求產(chǎn)權與身份象征，期待安靜、安全和私密等需求，封閉式住宅小區(qū)建設力度進一步加大。據(jù)不完全估計，1991-2000年，廣東封閉小區(qū)覆蓋了城鄉(xiāng)80%以上的人口，上海則多達83%小區(qū)被封閉起來。[5] 進入21世紀以來，隨著城市化進程不斷加快，城市建設日新月異，但大拆大建和違規(guī)建筑不斷出現(xiàn)，“城市病”日益凸顯，創(chuàng)新城市社區(qū)規(guī)劃勢在必行。很多城市開始探索街區(qū)制，較為成功的當屬借鑒歐洲小城規(guī)劃理念而建設的四川宜賓萊茵河畔小區(qū)。該小區(qū)占地500多畝，分七大“回”字形組團，外圍是商業(yè)用房，組團內(nèi)相對封閉，組團間主干道路和綠化景觀對外開放，頗具活力。此外，廣東佛山新城社區(qū)、上海古北一期住宅小區(qū)等都是中國街區(qū)制的典型代表。與此同時，各地政府也開始針對街區(qū)制出臺規(guī)定，加強引導。如，大連市2005年就提出：城市社區(qū)要拆除圍墻實行組團封閉制，組團間以小街道分開，街道對外開放；廣州市2005年規(guī)定：任何單位和個人不得擅自封閉住宅小區(qū)內(nèi)道路；成都市 2015年政府工作報告明確提出“小街區(qū)規(guī)劃”理念，推行“住宅小區(qū)內(nèi)部道路公共化”。在借鑒國際城市治理理念、總結地方實踐經(jīng)驗、反思我國城市規(guī)劃教訓的基礎上，2016年2月，中共中央、國務院出臺了《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作若干意見》，明確提出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉式住宅小區(qū)”，“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進土地節(jié)約利用?！?

《意見》引發(fā)了社會擔心和輿論關注。有調(diào)查顯示，90.4%的民眾擔心居住安全會受到影響，在街區(qū)制社區(qū)配套措施需求選項中，85.33%的受訪者選擇保障公共安全選項。[2] 可見，街區(qū)制社區(qū)的公共安全保障問題是居民心中難以過去的一道坎。

二、街區(qū)制對城市社區(qū)公共安全的新考驗

不可否認的是，封閉社區(qū)的“墻”和“門”圈出了民眾心中的凈土，賦予了社區(qū)居民相對安全的居住生活空間。盡管街區(qū)制順應了城市發(fā)展趨勢并似乎能為“城市病”開出一單藥方，各地街區(qū)制探索也值得肯定。但街區(qū)制在給城市帶來活力并方便交通的同時也賦予城市社區(qū)異質性、混雜性和開放性的復雜特點，社區(qū)公共安全將面臨新考驗，突出表現(xiàn)為三方面：

（一）城市社區(qū)治安將面臨新考驗

隨著中國改革開放的不斷深入和社會轉型力度的不斷加大，各類矛盾危機和不穩(wěn)定因素日益增多?；鶎由鐓^(qū)本來就是社會矛盾和沖突的集結地，社會治安案件大多發(fā)生于此。而社區(qū)治安狀況又直接關系到居民生活質量，也因此備受關注。在街區(qū)制諸多談論議題中，“治安誰來負責”最受熱議。誠然，社區(qū)治安不能僅靠封閉解決，封閉也不能完全解決治安問題。但街區(qū)制的開放會打破曾經(jīng)封閉而又相對平靜安逸的社區(qū)環(huán)境是不爭的事實，也勢必增加新的不安全因素。例如，街區(qū)制背景下，城市社區(qū)落戶或入住居民將發(fā)生變化，人口流動加劇，增加了社區(qū)人口異質性和復雜度；住宅小區(qū)由封閉到開放，若防范不力也會增加封閉尚未解決的偷盜、搶劫和詐騙等治安事件發(fā)生幾率；街區(qū)制也會加速物業(yè)行業(yè)重新洗牌和物業(yè)管理方式與行為的變革，[6] 社區(qū)物業(yè)保安有可能撤離大門退守樓內(nèi)，大門門禁和保安守衛(wèi)功能讓位于樓宇門禁，社區(qū)治安將更加精細化，意味著由“外緊內(nèi)松”的“院墻安全防范”進入“外松內(nèi)緊”的“樓宇安全管控”時代，警察和保安的社區(qū)治安職責將面臨新的調(diào)整。面對日益增長的民眾公共安全需求，城市社區(qū)治安任務和壓力會進一步加大，治理不善將會導致社區(qū)環(huán)境惡化，影響社會穩(wěn)定。

（二）城市社區(qū)應急能力的新考驗

社區(qū)是預防和應對突發(fā)事件的前沿陣地和第一現(xiàn)場，日益頻發(fā)、多發(fā)的各種突發(fā)事件讓民眾遭受了巨大生命和財產(chǎn)損失。社區(qū)應急工作是整個社會應急管理工作的基礎和 “最后一公里”。[7] 社區(qū)應急能力包括突發(fā)事件預防與準備能力、輿情監(jiān)測與預警能力、應急救援與處置能力、事（災）后恢復與重建能力等內(nèi)容。受歷史和現(xiàn)實因素制約，我國城市社區(qū)應急能力欠缺。相對于傳統(tǒng)社區(qū)，街區(qū)制社區(qū)將更加開放，社區(qū)居民異質性增強，社區(qū)結構發(fā)生變化，水、電、暖、油、氣管線等公共設施超負荷，疫情傳播速度加快且難以控制，暴力事件和恐怖襲擊事件概率增加等各種突發(fā)事件誘因需要重新評估和預判，考驗城市社區(qū)安全預警及防控能力；社區(qū)人流、物流陡增，更多的街道將加速形成，對應急資源需求也會進一步加大，社區(qū)應急力量需要重新整合，考驗城市社區(qū)應急資源供給與調(diào)配能力；車輛直通小區(qū)且流量會明顯加大，考驗道路橋梁、沿街建筑、地下網(wǎng)線與綜合管廊等硬件設施安全質量，[8] 對城市應急硬件設施的承受力和生命周期風險管理帶來挑戰(zhàn)。此外，城市社區(qū)治理格局和機制的變化，也考驗社區(qū)的應急指揮能力。

（三）對居民公共安全意識的新考驗

公共安全意識是指公眾對風險和突發(fā)事件的意識或態(tài)度。自古以來，中國特色的安全防御手段塑造著傳統(tǒng)居住觀和安全觀。就傳統(tǒng)城市社區(qū)而言，有圍墻林立，有保安守門，有門禁，對小區(qū)外的陌生人、車輛等進出多少有所限制。居住在相對封閉社區(qū)的城市居民有一種自然的安全感，對風險的認知度明顯低，城市居民公共安全意識相對薄弱，突出表現(xiàn)為：不但防災避險意識和自救互救能力弱，而且自我教育、自我提高意識欠缺。而街區(qū)制拆掉了小區(qū)圍墻，也少了一道有形屏障，勢必增加居民內(nèi)心的不安全感；同時，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)公共安全問題也會涌現(xiàn)在社區(qū)民眾和政府面前。無可置否，如果沒有對待風險和危機的正確態(tài)度和認知，就很難保證自身安全。從另一個角度而言，居民身心不安，門難開，墻難拆，街區(qū)制也將難以順利實施?？梢姡绾芜M一步提升社區(qū)居民公共安全意識是街區(qū)制的又一重要挑戰(zhàn)。

三、街區(qū)制社區(qū)的公共安全治理應對

安全是人的基本需求，保障公共安全是街區(qū)制需要解決的現(xiàn)實任務。西方國家在推行街區(qū)制中十分注重社區(qū)公共安全治理。如美國充分發(fā)揮街區(qū)業(yè)主在公共安全治理中的作用，英國、日本則通過立法維護街區(qū)安寧，韓國則通過完善街區(qū)配套管理措施加強安全管理等。 2016年中央城市工作會議提出“要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)各個領域”。街區(qū)制開放了社區(qū)，也必將推動社區(qū)公共安全治理理念的重塑和方式的轉型。為此，應從以下幾方面著手應對：

（一）堅持群防群治原則，加強社區(qū)治安防范

社區(qū)治安需要公安、社區(qū)、物業(yè)和非政府組織等主體間的協(xié)同，更離不開社區(qū)居民、管理者、志愿者的積極參與。公眾參與社區(qū)治安可以凝聚資源，實現(xiàn)社區(qū)治安多元化供給。

1. 要認真分析街區(qū)制對社區(qū)治安形勢影響，圍繞社會關注焦點，允許公眾知曉社區(qū)治安狀況并鼓勵公眾就社區(qū)治安政策制定和執(zhí)行發(fā)表意見，挖掘公眾智慧，加強公眾監(jiān)督，在共商共建中共享社區(qū)和諧穩(wěn)定。

2. 應結合街區(qū)制特點構建公安干警、物業(yè)保安、社區(qū)居民、社區(qū)志愿者參與的社區(qū)治安聯(lián)防隊伍，重新界定和落實各方責任。其中，公安機關仍是城市社區(qū)治安的主導力量，要繼續(xù)警力下沉，加強社區(qū)巡邏，嚴打社區(qū)犯罪，強化威懾力；街道社區(qū)是治安聯(lián)防的基礎力量，要廣泛發(fā)動群眾參與社會治安活動，為社區(qū)治安提供有力的人力和物力支持；社區(qū)物業(yè)公司要繼續(xù)在社區(qū)居民監(jiān)督下，履行好服務職責，提供更專業(yè)的安全保障；社區(qū)社會組織要發(fā)揮好橋梁紐帶作用，連通各方，積極參與社會治安活動。

3. 要研發(fā)配備符合街區(qū)制特點的專業(yè)技防設施，結合街區(qū)制社區(qū)治安需要，開發(fā)或升級社區(qū)監(jiān)控系統(tǒng)、報警系統(tǒng)、巡邏考核系統(tǒng)、流動人口管理系統(tǒng)等并促進系統(tǒng)的集成，建立全程全面的防控體系，做到人防、物防、技防的結合。

（二）完善應急管理體系，提升社區(qū)應急管理能力

街區(qū)制社區(qū)將會改變社區(qū)應急環(huán)境，考驗社區(qū)應急管理體系和應急管理水平。就街區(qū)制社區(qū)應急管理而言，一方面要結合街區(qū)制特點重建城市社區(qū)應急管理機構，探討構建專兼結合的社區(qū)應急救援保障隊伍并提升其應急能力；要結合街區(qū)制需要修訂和完善社區(qū)應急預案，構建符合街區(qū)制特點的社區(qū)應急預案體系；另一方面，要著力提升“三種能力”：一是組織有關力量開展街區(qū)制社區(qū)各種突發(fā)事件成因機理的研究，加強街區(qū)制社區(qū)新風險的評估和安全監(jiān)管工作巡查，提高社區(qū)應急監(jiān)測和預警能力；二是結合街區(qū)制需要為社區(qū)配備足夠的應急基礎設備，結合街區(qū)制規(guī)劃建設好社區(qū)應急避難場所，做好應急物質儲備，建立專兼結合的社區(qū)應急隊伍，提高社區(qū)應急準備能力；三是要針對街區(qū)制容易出現(xiàn)的突發(fā)事件，有針對性地加強應急宣傳與模擬演練，組織好家庭應急與防災能力，提高社區(qū)居民的自救與互救能力。

（三）加強公共安全教育，提高居民公共安全素質

公共安全教育是提高公共安全意識和對風險及突發(fā)事件應對能力的必要途徑。推廣街區(qū)制必須重視提高居民公共安全意識。為此，一是要本著“風險永在、安全相對、事故可防、預防為先”的原則，加強宣傳和輿論引導，著力營造社區(qū)公共安全教育氛圍，讓居民充分認識到社區(qū)封閉不是保障安全的萬全之策，安全源于自身重視和自我提高，需要居民自身安全意識和能力的提升；心安全、意識有，就不怕墻被拆。二是政府和社區(qū)要以節(jié)日和社區(qū)知識普及活動為契機，依托社區(qū)活動室、圖書室、文化廣場、宣傳欄等場所，充分利用微博、微信朋友圈等新媒體，結合街區(qū)制特點精選教育內(nèi)容，以群眾喜聞樂見、易于接受形式推進公共安全教育；三是社區(qū)應當組織專家進社區(qū)開展公共安全教育方面的講座，家庭、學校、企業(yè)、社會組織等力量也要積極參與社區(qū)公共安全教育，增強公眾公共安全意識，共建守望相助的溫馨大家庭。

隨著中國城市化進程的不斷加快，中國的城市規(guī)劃和建設將面臨新的轉型，街區(qū)制就是重要變革。《意見》出臺意味著有關街區(qū)制及其治理的相關政策會陸續(xù)推出，但政策預期并不意味著結果優(yōu)良，需要我們對新問題有理性的認知。街區(qū)制建設也絕非簡單的“拆圍墻，開大門”，更不是“一刀切，簡單化”，它是一項系統(tǒng)工程。其中，提高社區(qū)公共安全治理水平，打造全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市公共安全保障體系，維護社區(qū)公共安全，為城市居民提供安全服務是其重要組成部分，事關街區(qū)制順利推行和運行質量，是我們不得不面對的重大課題。

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[責任編輯、校對：黨 婷]