再論城市化過程中的住宅問題

■高珮義/文

再論城市化過程中的住宅問題

■高珮義/文

一、關(guān)于住宅需求者

本文所說的住宅需求主體，分為三個(gè)層次：首先是生存必須型需求者，其次是發(fā)展改善型需求者，最后是享受奢侈型需求者。這三者構(gòu)成了市場需求結(jié)構(gòu)體系。這個(gè)需求結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣是判斷一個(gè)國家或地區(qū)住宅市場經(jīng)濟(jì)是否合理的基本標(biāo)志。從動(dòng)態(tài)上講，這個(gè)需求結(jié)構(gòu)隨著市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化而趨向符合需求理性，使整個(gè)社會(huì)進(jìn)入一種“居者有其屋”住宅狀態(tài)。從靜態(tài)上看，這個(gè)需求結(jié)構(gòu)呈紡錘型結(jié)構(gòu)。粗略地量化這個(gè)比例結(jié)構(gòu)大致應(yīng)為20：70：10，即綜合分析社會(huì)住宅資源，一個(gè)合理的市場住宅需求結(jié)構(gòu)生存必須型需求者大致占20%，發(fā)展改善型需求者占70%，享受奢侈型需求者占10%。假如，從道義上講，上述這個(gè)需求結(jié)構(gòu)是可以接受的，那么我們就可以推斷出一個(gè)與之相適應(yīng)的住宅市場供給結(jié)構(gòu)，從而設(shè)計(jì)出一個(gè)政府矯正住宅市場扭曲的政策結(jié)構(gòu)。

筆者認(rèn)為，從供求關(guān)系上分析真正按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行的住宅市場，應(yīng)該是發(fā)展改善型住宅市場。在這個(gè)市場上，政府除了依法履行相關(guān)職能以外，基本上不需過多干預(yù)。有資料表明，按在籍市民統(tǒng)計(jì)，我國城鎮(zhèn)人均居住面積已達(dá)30平方米左右，北京、上海、浙江等省市已超過30平方米，約為35平方米。這說明他們已滿足了發(fā)展改善的住房需求，而社會(huì)輿論宣傳的城鎮(zhèn)住房問題，從整體上講，顯然不是指這個(gè)群體的住宅問題。那么問題出在哪里？

首先，官方統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)居民住房面積是特指在籍城鎮(zhèn)居民，并不包括2.7億多無城市戶籍的在城居民，而這部分“無籍城市居民”，在城市中基本上是無房戶或嚴(yán)重缺房戶。到2049年，如果政府沒有得力措施，單純靠市場解決，這部分無房戶或嚴(yán)重缺房戶居民將積累到5億人以上。這才是中國城市化過程中最為嚴(yán)重的住宅問題。從數(shù)量上看，在中國整個(gè)城市人口的盤子里，這個(gè)數(shù)量的住宅需求相對總需求而言并不大，但是，問題的關(guān)鍵在于市場對這部分供給太少。如果政府不作為，單純依靠住宅供應(yīng)商按市場規(guī)則提供這部分住宅，那是永遠(yuǎn)解決不了的。從市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律看問題，在住宅供應(yīng)商依法經(jīng)營、照章納稅、公平競爭的條件下，他們沒有義務(wù)為“窮人”建房子。若從社會(huì)倫理或企業(yè)責(zé)任的角度看問題，要求住宅供應(yīng)商為“窮人”建房子，既是不合理的也是不可能的。

其次，就在籍城鎮(zhèn)居民范圍而言，人均超過30平方米的住房面積，掩蓋了結(jié)構(gòu)性的人均住房差距。實(shí)際有相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)居民的人均居住面積大大低于30平方米，甚至低于15平方米，無房者和嚴(yán)重缺房者也不乏其例。與此相應(yīng)的是有許多城鎮(zhèn)居民人均住房面積都大大超過30平方米、50平方米，甚至上百平方米。這個(gè)問題越在大城市表現(xiàn)越突出，據(jù)《北京住房調(diào)研報(bào)告》顯示，有一半以上的人沒有房子，其中有的與父母同住，有的租房；27%的人擁有一套房；4%的人擁有三套以上住房。結(jié)果是：少數(shù)人占據(jù)著多數(shù)住房，而多數(shù)人分?jǐn)傊诩擎?zhèn)居民的“平均數(shù)”，實(shí)際上住著少數(shù)的房子。

最后，我們要提一提投資牟利型的住宅需求者。對這部分住宅需求者應(yīng)區(qū)別對待，分類管理。對那些操縱房市、壟斷房源、破壞住宅市場秩序的炒房者，不但要限制，而且必須依法嚴(yán)厲打擊。對那些遵守市場規(guī)則的住宅投資者，其合法利益應(yīng)受到法律保護(hù)。而在生存必須型住宅市場上，必須由政府獨(dú)家配置，決不允許住宅投資者擅自闖入，惡意炒作。大量政策性住宅，被無資格購買者購買，有報(bào)載，某些縣經(jīng)濟(jì)適用房的申請者近九成是公職人員。他們大部分都是為了投機(jī)盈利，根本就不是為了生存必須而買房。這也是生存必須型住宅需求者的住宅問題遲遲解決不了的其中一個(gè)重要原因。

綜上所述，從住宅需求者的角度看，解決城市化過程中住宅問題的出路，就一目了然了：打擊貪占需求，遏制投資需求，支持發(fā)展需求，保障生存需求。生存必須型需求者群體，要盡可能爭取到政府的支持，自建、合建、或租或買，及早解決生存必須的住宅問題。

二、關(guān)于住宅供應(yīng)商

本文所說的住宅供應(yīng)商，廣義地說就是房地產(chǎn)開發(fā)商，狹義地說則僅指住宅開發(fā)商。從供應(yīng)對象上分析，住宅供應(yīng)商服務(wù)的對象包括生存必須型、發(fā)展改善型、享受奢侈型、非法貪占型和投資牟利型等五大類型。對于住宅供應(yīng)商來講，所追求的是利潤最大化。從這個(gè)意義上講，住宅供應(yīng)商對各種類型的住宅需求者一視同仁。但是，由于不同類型的住宅需求者群體的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力是不同的，他們之間的盈利空間也就大不相同。據(jù)多方面的資料綜合分析，為富豪提供住宅盈利空間最大；為投資者提供住宅又次之；為發(fā)展改善型住宅需求者提供住宅盈利平平；而為生存必須型住宅需求者提供住宅幾乎就很難盈利了。所以，在沒有政府干預(yù)的住宅市場上，住宅供應(yīng)商提供住宅供應(yīng)的順序是富豪、投資者、發(fā)展改善型住宅需求者，最后才有可能是生存必須型住宅需求者。在中國城市化過程中，由于長期積累下的弊端，住宅市場供求結(jié)構(gòu)劣化，市場規(guī)則失范，市場心理扭曲，大量官員、富豪和住宅投資者對住宅需求總量的支付能力，足以支持一個(gè)高房價(jià)條件下的的住宅供給量。這樣一種住宅市場供求結(jié)構(gòu)，并不是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律正常運(yùn)行的結(jié)果，而是市場嚴(yán)重扭曲和失靈的弊病。

從住宅供應(yīng)商的企業(yè)性質(zhì)上分析，目前中國主要有三大類：國企、混合制企業(yè)和私企。國有房地產(chǎn)企業(yè)按自由經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)入住宅市場，是中國城市化過程中住宅市場嚴(yán)重扭曲和失靈的深層根源。本人在研究城市化發(fā)展理論與實(shí)踐的同時(shí)，1990年至今始終關(guān)注著中國的房地產(chǎn)市場動(dòng)態(tài)和城市化過程中的住宅問題。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，在中國城市化過程中，部分在籍城市居民和大量進(jìn)城農(nóng)民工的住宅問題之所以有條件解決而沒有解決，原因很多，也很復(fù)雜。有專家指出，中國的房地產(chǎn)業(yè)本質(zhì)上已經(jīng)不是一種行業(yè)，像中國大陸的稅收與壟斷行業(yè)的壟斷價(jià)格一樣，成了少數(shù)人剝奪多數(shù)人財(cái)富的一種工具。

從住宅供應(yīng)商的角度看，要想從根本上解決中國城市化進(jìn)程中住宅問題，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的民生大計(jì)，除了做好一系列的相關(guān)工作之外，當(dāng)務(wù)之急是使國有房企退出市場，讓其恢復(fù)原形，歸位政府，履行其政府調(diào)節(jié)住宅市場的職能，至少也要嚴(yán)格限定，讓其“為窮人建房子”。這是全世界的慣例，包括像美國政府支持和資助的“房利美”（也稱聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會(huì)）和“房地美”（也稱聯(lián)邦住房抵押貸款公司），其主要職能也都是為了美國中低收入家庭更容易獲得房屋貸款。在當(dāng)前中國政治、經(jīng)濟(jì)制度框架下要使國有房企退出市場，難度非常大。從表面上看，這些房地產(chǎn)利益集團(tuán)，規(guī)模已達(dá)到相當(dāng)大的程度，它不但操縱著中國住宅市場的走向，而且影響著政府的“頂層設(shè)計(jì)”。

三、幾點(diǎn)建議

在中國城市化發(fā)展過程中，解決窮人住宅的基本需求，已完全具備了條件和能力，而遲遲沒有解決，責(zé)任肯定不在住宅需求者。而在一個(gè)反壟斷的住宅市場經(jīng)濟(jì)條件下，無論是住宅需求者還是政府或是社會(huì)各界，要求住宅供應(yīng)商微利或不盈利甚至賠錢“為窮人建房子”，是違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。只要住宅供應(yīng)商依法在市場上公平競爭，照章納稅，就說明他們已經(jīng)盡了社會(huì)責(zé)任。因此，從這個(gè)意義上講，責(zé)任也不能籠統(tǒng)地說在住宅供應(yīng)商。

由此可見，在中國城市化過程中，解決窮人特別是農(nóng)民工的住宅問題，其主要責(zé)任，既不在住宅需求者，也不在住宅供應(yīng)商，而在政府。無論從政府的性質(zhì)還是從其職能上講，都是不言而喻的。同時(shí)，從根本解決窮人特別是農(nóng)民工的住宅問題，是一個(gè)系統(tǒng)工程，在繼續(xù)深化政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革的同時(shí)，必須進(jìn)一步深化住宅制度、就業(yè)制度、土地制度、戶籍制度等具體方面的改革。鑒于本文主旨，這里暫不對這些方面的改革展開論述，只是提幾點(diǎn)具體的建議。

第一，建立定期持續(xù)的全國住房普查制度。某些做法可參照全國人口普查制度，具體普查內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由專業(yè)部門組織專家研究設(shè)計(jì)出一套科學(xué)合理的普查指標(biāo)體系。當(dāng)務(wù)之急是盡快組織力量對全國的房產(chǎn)狀況進(jìn)行一次全面普查?？纯慈珖降子卸嗌僮》糠慨a(chǎn)，其中有多少是空置的房產(chǎn)？農(nóng)村有多少？城市有多少？普通住宅有多少？超標(biāo)豪宅有多少？無房戶有多少？缺房戶有多少？只有一套住宅的戶有多少？有兩套以上住宅的戶有多少？60平方米以下的戶型有多少？60平方米以上的戶型有多少？超過300平方米的戶型又有多少？等等。當(dāng)然，這項(xiàng)住房普查工程，將牽扯很多人力物力，而且耗資耗時(shí)巨大，但勢在必行。其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益乃至生態(tài)環(huán)保效益將更加巨大。有了權(quán)威系統(tǒng)連續(xù)的國家房產(chǎn)普查數(shù)據(jù)，就有了制定房地產(chǎn)政策和住宅政策的科學(xué)依據(jù)，從而整個(gè)房地產(chǎn)供求總市場結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)也就比較清楚了。

第二，完善社會(huì)保障住房體系，重點(diǎn)保障農(nóng)民工的基本生存需求住房。到目前為止，我國社會(huì)保障住房體系很不完善。特別是在保障農(nóng)民工基本生存住宅需求的制度上，無論在住宅金融、住宅建設(shè)、住宅供給方面，還是住宅類型的各個(gè)方面，都很不完善。既沒有硬性的制度保障措施，也沒有嚴(yán)格的政策執(zhí)行力度。既沒有對相關(guān)政府官員的嚴(yán)格問責(zé)制度，也沒有專項(xiàng)政績考核指標(biāo)。同時(shí)，當(dāng)前我國住房制度和住房體系也比較混亂，執(zhí)行起來使人們無所適從。有研究表明，住房制度改革已探索20多年，上個(gè)世紀(jì)末停止福利分房，近幾年來似乎彷徨徘徊，在商品房開發(fā)售租政策翻云覆雨的同時(shí)，又出現(xiàn)了所謂普通商品住房、政策性商品住房、限價(jià)商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、廉租住房，以及棚戶區(qū)（危舊房）改造住房等諸多種類，住房政策和住房體系越來越混亂。目前，我們對高檔商品房缺少有效調(diào)控手段，對保障性住房諸如政府責(zé)任邊界、土地供應(yīng)、建設(shè)資金、供應(yīng)方式、租售和使用管理、退出機(jī)制、上市交易收益調(diào)節(jié)等缺乏制度性規(guī)定，照此下去形勢只會(huì)越來越復(fù)雜，問題可能越來越難解決。還有一個(gè)更為嚴(yán)重的問題是，由于社會(huì)保障制度不完善，許多社會(huì)保障房或經(jīng)濟(jì)適用房被某些人所騙占。事實(shí)表明，隱瞞已有住房，超標(biāo)騙得保障性住房申請資格的人不在少數(shù)。由此可見，完善社會(huì)保障住房體系，保障基本生存住宅需求，已刻不容緩。

第三，徹底改革國有房地產(chǎn)企業(yè)體制。當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場亂象橫生，窮人的基本生存住宅都解決不了，其中一個(gè)重要的原因是國有房地產(chǎn)企業(yè)體制不合理，必須徹底改革，不改沒有出路。具體如何改革，筆者認(rèn)為改革國有房地產(chǎn)企業(yè)的核心目標(biāo)是，在相關(guān)法律中明確規(guī)定：國有房地產(chǎn)企業(yè)的基本屬性是國家調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的財(cái)政工具，而不是直接參與房地產(chǎn)市場競爭的開發(fā)商，由此屬性決定其基本職能就是“為窮人建房子”。中國農(nóng)民工，作為一個(gè)階段性的階層，他們自1949年至今，作出了巨大貢獻(xiàn)，從經(jīng)濟(jì)上分析，他們應(yīng)得的回報(bào)是體面的城市住宅，而不是無房可住或廉租房、適應(yīng)房等保障房?！盀楦F人建房子”這個(gè)核心目標(biāo)達(dá)到了，“窮人”的住宅問題也就有希望了。

第四，健全住宅金融體系，多渠道、多元化解決農(nóng)民工住宅問題。同時(shí)，鼓勵(lì)個(gè)人聯(lián)合籌資合作建房，讓過渡性的“貧民窟”從隱蔽轉(zhuǎn)入公開，從“地下”轉(zhuǎn)向合法。

本文受到“新型城鎮(zhèn)化與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)河南省協(xié)調(diào)創(chuàng)新中心”資助。

（作者單位：河南大學(xué)中原發(fā)展研究院）