公共財(cái)政管理工具有效嗎？（下）

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摘 要：信息、流程和規(guī)則三大公共財(cái)政管理工具都存在缺陷，如獲取外部信息成本高、信息超載、決策分工沖突、規(guī)則具有副作用等等，但管理工具并非無(wú)用。公共財(cái)政管理現(xiàn)代化是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，需要不斷探尋更完備的信息、更完整的流程、更有效的規(guī)則。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；信息；流程；規(guī)則

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-2265（2016）07-0057-03

（三）角色與關(guān)系

公共財(cái)政管理創(chuàng)新擴(kuò)大了參與者的范圍，重新分配了權(quán)利與義務(wù)，改變了資金支出者與資金控制者之間的關(guān)系。一些任務(wù)變得更集中，有些則不然。財(cái)政總量方面，中央機(jī)關(guān)通常會(huì)更加主動(dòng)關(guān)注且更有權(quán)威性，但對(duì)基層機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)和服務(wù)供給的支持上卻日益消極。政府外圍的參與者——包括地方政府官員——在流程中可能會(huì)獲得更大的影響力和更為正式的角色。在一些國(guó)家，獨(dú)立的財(cái)政機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)努力，在開發(fā)和審查經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、項(xiàng)目數(shù)據(jù)，以及為政府動(dòng)議提供備選方案上，已經(jīng)開始發(fā)揮重要作用。

一些基礎(chǔ)性的任務(wù)只能由中央執(zhí)行，例如發(fā)布權(quán)威的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。在設(shè)定關(guān)鍵的財(cái)政總量、確立正式的財(cái)政目標(biāo)和約束以及向各領(lǐng)域或部門分配資源時(shí)，會(huì)運(yùn)用到這些權(quán)威的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。數(shù)據(jù)和建議可能來(lái)自于多種渠道，但必須由中央權(quán)威機(jī)構(gòu)集中處理，形成有效的規(guī)則或政策以指導(dǎo)或約束支出機(jī)構(gòu)。然而，由于許多國(guó)家中央部門相互割裂，由不同的單位負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)分析、預(yù)算、國(guó)庫(kù)等職能，所以實(shí)際中會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。在中央政府設(shè)立一個(gè)政策小組，或由內(nèi)閣在財(cái)政政策中扮演更積極角色，可能會(huì)讓事情變得更加復(fù)雜。在此情形下，有效的協(xié)調(diào)或清晰的責(zé)任劃分對(duì)于中央扮演權(quán)威角色起到至關(guān)重要的作用。

各部門和機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)中央布置的任務(wù)。這些任務(wù)包括對(duì)投入的控制、對(duì)正在進(jìn)行中的項(xiàng)目和支出進(jìn)行審查、確立部門優(yōu)先事項(xiàng)。目標(biāo)是使部門管理者成為配額接受者而非索取者。盡管“每個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該像預(yù)算主管一樣行事”是一個(gè)很淺顯的概念，但是說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難。在這樣理想化的流程中，權(quán)力將會(huì)從部門總部逐步下放至實(shí)踐操作領(lǐng)域和提供服務(wù)的部門，同時(shí)各個(gè)機(jī)構(gòu)自己控制預(yù)算，并且所有預(yù)算的總額與政府的財(cái)政框架一致。然而在實(shí)際中，由于分配者與支出者的分工不清，以及出乎公共財(cái)政管理設(shè)計(jì)者預(yù)期的沖突摩擦，情況很可能會(huì)更混亂。

（四）時(shí)間框架

公共財(cái)政管理的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間是一個(gè)財(cái)政年度。除了特殊情況外，政府每年都會(huì)提供財(cái)政報(bào)告、審計(jì)、預(yù)算分配及財(cái)政撥款。一個(gè)財(cái)政年度是指通過(guò)審批的資金可用于支出的時(shí)間期限。公共財(cái)政管理改革者認(rèn)為，單一財(cái)政年度是人為割裂的時(shí)間界限，這種界限有可能破壞公共財(cái)政穩(wěn)定，并降低再分配質(zhì)量和工作效率。相對(duì)于經(jīng)過(guò)慎重考慮、能影響未來(lái)的決策而言，一年時(shí)間過(guò)短。但是，對(duì)于快速運(yùn)轉(zhuǎn)的政府機(jī)構(gòu)而言，一年時(shí)間又過(guò)長(zhǎng)。首選的解決方法是在一個(gè)年度之內(nèi)、年度之間或更長(zhǎng)的一個(gè)階段，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整財(cái)政流程。因此，公共財(cái)政管理引發(fā)的改革可能有三種不同的時(shí)間調(diào)整方法。

實(shí)踐中普遍采用（大部分中低收入的國(guó)家）的一種時(shí)間調(diào)整方法是年度內(nèi)調(diào)整。這種方法會(huì)對(duì)支出機(jī)構(gòu)在一個(gè)季度、兩個(gè)月或更短期限內(nèi)預(yù)留的資金額或支出總額進(jìn)行限制。一般來(lái)說(shuō)，限額通常小于撥付的金額。從表面上看，這種限制可使支出與收入匹配，也能使政府為年內(nèi)的支出計(jì)劃儲(chǔ)備資金。不論是出于何種動(dòng)機(jī)，采用較短的時(shí)間框架，都會(huì)讓支出機(jī)構(gòu)不能確定當(dāng)年有多少可用資金，并迫使管理者通過(guò)儲(chǔ)藏或隱匿資金、累積欠款和隱蔽地減少活動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)。這些權(quán)宜之計(jì)推高了成本、降低了效率，并使支出機(jī)構(gòu)蒙混過(guò)關(guān)，直到下一筆撥款到位。

公共財(cái)政管理解決方案是給支出機(jī)構(gòu)提供一整年的資金，也可能會(huì)保留一小部分資金以備不時(shí)之需。這種方法被大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家采用，但這可能不適用于欠發(fā)達(dá)的國(guó)家，其財(cái)政可能因?yàn)椴豢深A(yù)期的收入下滑或支出增加而變得不穩(wěn)定。

第二種調(diào)整方法允許支出機(jī)構(gòu)將未使用的運(yùn)營(yíng)資金留存到下一個(gè)財(cái)政年度，甚至可以在當(dāng)年預(yù)支小部分的來(lái)年資金。經(jīng)過(guò)一個(gè)財(cái)政年度，留存或預(yù)支的金額是非常小的，通常僅限于運(yùn)營(yíng)或投資資金。盡管尚未普及年度間的調(diào)整方法，但其很可能預(yù)示了未來(lái)以財(cái)年為中心的公共財(cái)政管理的革新方向。

第三種調(diào)整將財(cái)政時(shí)間界限擴(kuò)展到中期，通常是未來(lái)三到五年。這一時(shí)間框架迫使政府為當(dāng)前項(xiàng)目和預(yù)算決策，對(duì)未來(lái)財(cái)政承擔(dān)責(zé)任。然而，三到五年的時(shí)間框架不足以衡量一個(gè)政府財(cái)政狀況的長(zhǎng)期可持續(xù)性。為解決這個(gè)問(wèn)題，一些政府嘗試在未來(lái)三十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間框架內(nèi)構(gòu)建收入、支出和其他財(cái)政變量。

（五）決策范圍

公共財(cái)政管理創(chuàng)新擴(kuò)大了政府賬目、預(yù)算和其他報(bào)表中的財(cái)政范圍。不久前，政府的現(xiàn)金流入和流出被納入公共財(cái)政之中。一個(gè)特定時(shí)期內(nèi)的實(shí)際收入和支出被用來(lái)衡量財(cái)政績(jī)效，而非現(xiàn)金交易和未到期債務(wù)均未被考慮在內(nèi)。

隨著時(shí)間推移，財(cái)政事項(xiàng)和財(cái)政狀況的報(bào)告已經(jīng)有了明顯改善。一個(gè)重要的改進(jìn)是采用權(quán)責(zé)發(fā)生制（通常以微調(diào)后）作為政府記賬的標(biāo)準(zhǔn)。雖然不能消除收付實(shí)現(xiàn)制，但是權(quán)責(zé)發(fā)生制涵蓋了尚未收到的收入和尚未支出的債務(wù)。目前只有少部分政府預(yù)算采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。

近年來(lái)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的處置受到了極大關(guān)注，并且將權(quán)責(zé)發(fā)生制擴(kuò)展到或有債務(wù)中。當(dāng)前政府成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，政府應(yīng)當(dāng)識(shí)別在擔(dān)保和保險(xiǎn)制度中的風(fēng)險(xiǎn)，而另一些風(fēng)險(xiǎn)則僅僅基于政府在意外事件發(fā)生時(shí)會(huì)提供援助的預(yù)期。或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是無(wú)成本的，未來(lái)如果不能消除或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府將承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

三、規(guī)則

可靠的信息和完整的流程也并不一定都會(huì)帶來(lái)完美的績(jī)效。例如，做出可靠的中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的政府，有可能會(huì)在預(yù)算赤字和公共債務(wù)上超過(guò)預(yù)定目標(biāo)，從而造成財(cái)政狀況不穩(wěn)定。同時(shí)，一個(gè)依據(jù)產(chǎn)出對(duì)支出進(jìn)行分類，要求行政部門按照實(shí)際的或期望的績(jī)效，合理提出支出金額的預(yù)算體系，在實(shí)際中還是有可能按投入成本來(lái)分配資金。這些例子是《當(dāng)代公共支出管理方法：正當(dāng)程序并不確保滿意的公共財(cái)政管理結(jié)果》一書中所列舉的普遍問(wèn)題。

基于信息和流程的創(chuàng)新，有其固有的內(nèi)在不足。這種不足促使公共財(cái)政管理改革者去設(shè)計(jì)規(guī)則，以約束政治和管理決策制定者。公共財(cái)政管理規(guī)則可能是禁止性的，禁止某一特定的行為和結(jié)果；也可能是規(guī)定性的，規(guī)定如何決策與行動(dòng)。規(guī)則在公共財(cái)政管理中非常普遍，一些重要規(guī)則與對(duì)有些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)有關(guān)，比如，政府賬目中的財(cái)政存量和流量、總支出與收入政策、預(yù)算和其他財(cái)務(wù)報(bào)表中或有負(fù)債的處理，以及當(dāng)財(cái)政結(jié)果偏離規(guī)定水平時(shí)采取的行動(dòng)。

中期預(yù)算框架的演變過(guò)程，較好地闡釋了信息和流程是如何轉(zhuǎn)換為約束性規(guī)則的。在很多實(shí)行中期預(yù)算管理框架的國(guó)家，轉(zhuǎn)換的第一步是信息化：即準(zhǔn)備多年度的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，這通常是政府內(nèi)部事務(wù)。第二步是流程化，在年度財(cái)政預(yù)算中涵蓋對(duì)未來(lái)年度支出與收入的估計(jì)。最后一步是建立中期財(cái)政約束，以限制當(dāng)期預(yù)算決策。

關(guān)于中期預(yù)算管理框架的變化，存在一個(gè)棘手的問(wèn)題——如何區(qū)分側(cè)重于信息或流程的改革與以規(guī)則為中心的改革。畢竟，規(guī)則通常會(huì)驅(qū)使政府機(jī)構(gòu)改變公共財(cái)政管理系統(tǒng)的信息內(nèi)容和流程。當(dāng)國(guó)會(huì)或政府采用變化的規(guī)則時(shí)，與此相對(duì)應(yīng)，通常會(huì)將預(yù)算的時(shí)間框架由一年延長(zhǎng)至三年或更長(zhǎng)，并將績(jī)效信息注入公共財(cái)政管理系統(tǒng)。

如果將信息和流程改變定義為程序創(chuàng)新、將規(guī)則改變定義為行動(dòng)或結(jié)果的有效改變，區(qū)分公共財(cái)政管理工具還是可行的。經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、基準(zhǔn)預(yù)測(cè)、中期預(yù)算改變了公共財(cái)政管理程序，財(cái)政約束改變收入、支出或赤字政策。

由于公共財(cái)政管理的一個(gè)最主要目標(biāo)是提高績(jī)效，將偏好的結(jié)果寫入實(shí)質(zhì)性的規(guī)則是合乎情理的。但是，需要謹(jǐn)慎實(shí)施，實(shí)施不成熟的規(guī)則會(huì)帶來(lái)副作用，并有可能影響公共財(cái)政管理政策的彈性和判斷。過(guò)早建立規(guī)則，還會(huì)遇到信息不充分或執(zhí)行不力的問(wèn)題。

（一）實(shí)體規(guī)則束縛了領(lǐng)導(dǎo)者和管理者

通過(guò)預(yù)先設(shè)定結(jié)果，規(guī)則排除了政府官員或管理者影響公共財(cái)政管理行為的可能性。一個(gè)以規(guī)則為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)，會(huì)要求政府對(duì)能夠產(chǎn)生（或承諾）成果的活動(dòng)（或項(xiàng)目）分配更多的資金，而對(duì)于實(shí)際（或預(yù)期）績(jī)效有缺陷的項(xiàng)目分配較少的資金。如果這一規(guī)則嚴(yán)格應(yīng)用于教育項(xiàng)目時(shí)，政府應(yīng)該削減績(jī)效不佳學(xué)校的資金，增加績(jī)效優(yōu)異學(xué)校的支出。在實(shí)踐中，明智的預(yù)算分配者常常反其道行之，增加較弱學(xué)校的投入以縮小績(jī)效差距。因此，我們可以理解，很少有政府以規(guī)則為導(dǎo)向制定預(yù)算，多數(shù)政府都是以績(jī)效為依據(jù)制定預(yù)算的。

運(yùn)用公共資金的技能，依賴于決策者的經(jīng)驗(yàn)、透過(guò)數(shù)據(jù)找尋機(jī)會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值的能力，以及將公眾意見轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算分配的能力。

（二）實(shí)體規(guī)則引致財(cái)政借口

如果沒有規(guī)則，就沒必要去規(guī)避規(guī)則。一旦政府有了限制財(cái)政的行為和結(jié)果，支出者就有足夠的動(dòng)力對(duì)中央隱瞞。鑒于預(yù)算申請(qǐng)者和監(jiān)督者之間的信息不對(duì)稱，規(guī)避規(guī)則并不難。

通常有如下逃避財(cái)政限制的形式：在預(yù)算總額外設(shè)置預(yù)算外和獨(dú)立的特殊賬戶，增加應(yīng)付賬款，延遲支付賬單，將財(cái)政總額建立在過(guò)度樂觀的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，提高公務(wù)員退休金，以壓低現(xiàn)行工資，通過(guò)發(fā)行擔(dān)保債券代替直接支出。當(dāng)資金逐年滾動(dòng)累積，且增加資金總量獲得許可時(shí)，會(huì)破壞中期預(yù)算管理框架對(duì)未來(lái)支出的硬約束。從技術(shù)上講，這樣做符合中期預(yù)算框架規(guī)則，但損害了作為中期預(yù)算核心的財(cái)政約束力。

即使其中一些規(guī)則常被規(guī)避，其也可能產(chǎn)生有益的影響，關(guān)鍵要看規(guī)避的程度。管理者可以用小額預(yù)算外資金支付未納入預(yù)算的常規(guī)費(fèi)用，這樣做可能會(huì)提升績(jī)效，然而大量的預(yù)算外資金可能會(huì)讓人質(zhì)疑預(yù)算賬戶的可靠性。

（三）實(shí)體規(guī)則與副作用

實(shí)體規(guī)則規(guī)定或禁止了未來(lái)的行為，其可能是在某些具體條件下頒布的，但執(zhí)行時(shí)卻面對(duì)完全不同的情況。在近些年的財(cái)政巨變中，歐盟以及許多國(guó)家所使用的財(cái)政規(guī)則可以解釋這一點(diǎn)。這些規(guī)則是建立在如下假設(shè)基礎(chǔ)上的：經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定或能在可容忍的財(cái)政參數(shù)內(nèi)適應(yīng)周期性的經(jīng)濟(jì)衰退。

有時(shí)，過(guò)于寬松或有意忽視目標(biāo)的規(guī)則會(huì)產(chǎn)生不可預(yù)期的副作用。很少國(guó)家采用基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算，但有支出機(jī)構(gòu)采用折舊提成的方式為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)提供資金。如果將中期消費(fèi)預(yù)算作為未來(lái)支出的下限而非上限，那么，中期預(yù)算管理框架可能會(huì)在無(wú)意中破壞一個(gè)國(guó)家的財(cái)政狀況。

公共財(cái)政管理工具還有效嗎？這些工具存在缺陷但并非無(wú)用。正是因?yàn)楣藏?cái)政管理的工具不夠完善，公共財(cái)政管理現(xiàn)代化才成為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。任重而道遠(yuǎn)，需要我們不斷探尋更完備的信息、更完整的流程、更有效的規(guī)則。

Abstract：There exist shortfalls in the three public finance management tools，namely，information，procedure and rules. For example，the cost of obtaining external information is high，and there is information overload，conflict of policy-making division and negative function of rules. However，the management tools are not totally useless. The modernization of public finance management is a long-term task，which needs to constantly explore more complete information，complete procedure and more effective rules.

Key Words：public finance，information，procedure，rules