國有資產(chǎn)監(jiān)管的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

【摘 要】在國企改制過程中，國有資產(chǎn)流失已經(jīng)引起社會的普遍關(guān)注。造成此現(xiàn)象的原因很繁雜，但其中最普遍而重要的原因就是內(nèi)部人控制。內(nèi)部人控制不僅關(guān)涉到國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，而且關(guān)涉到國有企業(yè)未來改革與發(fā)展的方向。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去重新審視內(nèi)部人控制的產(chǎn)生原因，進(jìn)而提出解決內(nèi)部人控制的可行性方法，能夠從經(jīng)濟(jì)和法律上兩個視角更有效地規(guī)范國有企業(yè)的公司治理，強(qiáng)化國有資產(chǎn)的監(jiān)管。

【關(guān)鍵詞】國有資產(chǎn)；內(nèi)部人控制；監(jiān)管；法經(jīng)濟(jì)學(xué)

一、國有資產(chǎn)監(jiān)管與反內(nèi)部人控制的關(guān)系

伴隨現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展，國家逐步將國有資產(chǎn)投放進(jìn)股份有限公司進(jìn)行資產(chǎn)增值，并在一定程度上承擔(dān)政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)能，但近些年來國有資產(chǎn)的大量流失也引起了社會和學(xué)界的廣泛關(guān)注。顧功耘教授認(rèn)為主要是“我國國有資產(chǎn)流失的根本原因在于我國國家財產(chǎn)所有權(quán)不能被清晰界定”1，趙一錦等教授認(rèn)為“國有資產(chǎn)所有權(quán)的主體缺位是形成‘國有資產(chǎn)人人有份，國有資產(chǎn)流失無人負(fù)責(zé)的首要原因”。2還有學(xué)者認(rèn)為我國國有資產(chǎn)容易流失的原因可以被解釋為國有資產(chǎn)管理法律體系存在漏洞，也可以歸咎于國有資產(chǎn)出資人不到位和對國有企業(yè)缺乏有效監(jiān)督”，歸根究底就是內(nèi)部人控制。內(nèi)部人控制是伴隨著股份有限公司而形成的一種現(xiàn)象，從理論上來說，各類經(jīng)濟(jì)主體都可能會產(chǎn)生這種現(xiàn)象，然而我國“內(nèi)部人控制”最為嚴(yán)重的領(lǐng)域是國有企業(yè)。國有資產(chǎn)經(jīng)營層和政府工作人員利用公司資源和信息牟取私利，侵害公司出資人權(quán)利的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，甚至成為了國有資產(chǎn)流失的根源。因此反內(nèi)部人控制是進(jìn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管最基本、最有效的法律手段。

日本的青木昌彥等認(rèn)為內(nèi)部人控制是轉(zhuǎn)軌過程中的一種潛在現(xiàn)象，是一種內(nèi)生的趨勢。楊文教授提出內(nèi)部人控制是指掌握公司內(nèi)部資源和信息的人和組織，利用該資源和信息進(jìn)行牟取私利的行為。3在國有企業(yè)中，國有資產(chǎn)的控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)等職權(quán)都掌握在公司的部分管理者即內(nèi)部人手中，國資委很難對其決策行為進(jìn)行有效的監(jiān)管。對于國有企業(yè)來說這就意味著國有資產(chǎn)的流失，內(nèi)部人控制問題的存在就是影響國有資產(chǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最大阻礙因素。一旦國家利益與管理者利益產(chǎn)生了沖突，由于權(quán)利過分集中于部分管理者，國有資產(chǎn)勢必會收到一定程度的損害。本文將通過法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對內(nèi)部人控制的形成原因以及反內(nèi)部人控制機(jī)制進(jìn)行分析，規(guī)范國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制。

二、內(nèi)部人控制形成動因

內(nèi)部人控制對于一個公司而言并不一定就是弊端，如果運(yùn)用得當(dāng)可以提高企業(yè)的經(jīng)營效率。但是目前大多數(shù)情況都顯示內(nèi)部人控制很容易失控，從而產(chǎn)生很多問題，對公司的危害十分嚴(yán)重。不同經(jīng)營性質(zhì)的企業(yè)產(chǎn)生內(nèi)部人控制的成因都不盡相同，在國有資產(chǎn)監(jiān)管問題上則以國有企業(yè)為例進(jìn)行探討。國有資產(chǎn)存在著所有和占用、經(jīng)營相分離的現(xiàn)象，這和現(xiàn)代公司制企業(yè)中存在的所有和經(jīng)營分離的現(xiàn)象頗為相似，這種委托代理關(guān)系中的兩者之間就可能產(chǎn)生激勵不相容和信息不對稱問題，如果企業(yè)經(jīng)營過程中出現(xiàn)問題，所有者和經(jīng)營者權(quán)利與職責(zé)也不對等，由此就會產(chǎn)生內(nèi)部人控制問題4。歸納而言，內(nèi)部人控制的形成動因主要有三點(diǎn)：一是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位；二是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)；三是委托代理機(jī)制。

（一） 國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位

目前國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位問題主要有三種表現(xiàn)形式：一是政府的社會公共管理職能與所有者職能沒有真正分開；二是政府部門多頭管理；三是企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任不落實(shí)。企業(yè)出資人職能由多個部門分割行使，許多政府部門都代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，然而實(shí)際上并沒有人真正對國有資產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，無法形成真正的國有資產(chǎn)出資人制度，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和組織實(shí)施。而由于國有資產(chǎn)所有者代表的虛擬性也不能形成責(zé)權(quán)利對稱的約束激勵機(jī)制，難以對國有資產(chǎn)行使有效的監(jiān)督管理。而且市場經(jīng)濟(jì)要求政企能夠分開，因此政府也不可能直接參與國有產(chǎn)權(quán)交易，最終代表全民參與產(chǎn)權(quán)交易的必然是國有企業(yè)的管理層。5而企業(yè)的負(fù)責(zé)人既是經(jīng)營者，也具有部分出資人的權(quán)利，從而就形成了內(nèi)部人控制，國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任難以落實(shí)。這種國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位導(dǎo)致國有企業(yè)的管理層的權(quán)利義務(wù)不明確，產(chǎn)權(quán)的不清晰造成效益低下，資源配置無效，并產(chǎn)生了一些獨(dú)立于市場體系之外、不受市場規(guī)則約束的外部效應(yīng)。6

（二） 經(jīng)濟(jì)人假設(shè)

“經(jīng)濟(jì)人”概念來自亞當(dāng)·斯密的《國富論》，他認(rèn)為人的思考和行為都是目標(biāo)理性的，唯一地試圖獲得的經(jīng)濟(jì)好處就是物質(zhì)性補(bǔ)償?shù)淖畲蠡?。?jīng)濟(jì)人在追求利益最大化的過程中，常常與社會利益發(fā)生沖突，而經(jīng)濟(jì)人的本性也使得他完全可能為了自己的私利而不顧他人利益和社會利益。”7經(jīng)濟(jì)人行為假設(shè)一直都是公司治理問題的基本前提，國有企業(yè)也不例外。在普通的企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)解釋了自然人股東在企業(yè)經(jīng)營中監(jiān)督和激勵經(jīng)營者的動力來源，然而所有者為“國家及全體人民”的國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論中會產(chǎn)生截然相反的情形。

趙旭東教授認(rèn)為內(nèi)部人控制問題的產(chǎn)生原因中有一點(diǎn)就是代理人是一個具有獨(dú)立利益和行為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)人，他的行為目標(biāo)與委托人的利益目標(biāo)不可能完全一致。代理人作為經(jīng)濟(jì)人在代理過程中，其行為存在著機(jī)會主義傾向，可能會偏離委托人的要求8。在國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理中就意味著政府官員在充當(dāng)股東時與真正投資者的行為是不一致的，他們是追求個人效用最大化的經(jīng)濟(jì)人。尤其是政府對企業(yè)在產(chǎn)權(quán)上控制很弱的情形下，使得內(nèi)部人控制更加容易便捷。他們本身擁有和被賦予了過多的權(quán)利，經(jīng)濟(jì)人自利的天性有可能導(dǎo)致他們與經(jīng)營者合謀侵蝕國有財產(chǎn)，因此他們的經(jīng)濟(jì)人天性不僅不能保證國有資產(chǎn)的增值，甚至在權(quán)力尋租的巨大誘惑下事實(shí)上成為國有資產(chǎn)流失的源泉。

（三） 委托代理機(jī)制

我國的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理模式是國家統(tǒng)一所有、政府分級管理、國有企業(yè)自主經(jīng)營。國有資產(chǎn)所有者缺位，必然導(dǎo)致現(xiàn)行特殊的“委托—代理”制，從而導(dǎo)致內(nèi)部人控制現(xiàn)象的產(chǎn)生。全國人民代表大會將國有資產(chǎn)委托于國務(wù)院監(jiān)管，國務(wù)院又將其委托給各級政府進(jìn)行管理。政府作為國有資產(chǎn)所有者代表的委托人同一般代理人一樣地存在機(jī)會主義動機(jī)，而行政任命的董事長或董事長兼總經(jīng)理成為內(nèi)部人，他們同任命者存在激勵不能兼容的利益沖突，這就提供了內(nèi)部人控制的前提。國有企業(yè)中國有財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)全民所有形成的委托代理關(guān)系鏈層次較多，包括全體人民與國家間的委托代理關(guān)系、國家與政府間的委托代理關(guān)系、政府與企業(yè)間的委托代理關(guān)系、企業(yè)法人與經(jīng)理人員間的委托代理關(guān)系，關(guān)系復(fù)雜，鏈條過長，造成在每一級鏈條上，國有產(chǎn)權(quán)都被弱化和稀釋，最終導(dǎo)致國企實(shí)質(zhì)上的所有者缺位，所有權(quán)對經(jīng)理層的約束功能難以奏效。

企業(yè)自身無法合理消除內(nèi)部人控制現(xiàn)象，而政府在信息掌握上也處于劣勢，雙方嚴(yán)重存在著信息不對稱的現(xiàn)象，而且這種內(nèi)部人牟利行為又十分隱蔽，監(jiān)督者很難及時發(fā)現(xiàn)。另一方面政府的業(yè)績并不與企業(yè)效益掛鉤，缺乏對企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督的動力。國家所有者的監(jiān)督職能乏力，對于經(jīng)營者違背所有者利益的行為不能及時發(fā)現(xiàn)并予以糾正，因此國有資產(chǎn)難以得到合理的配置，國家及全民人民承擔(dān)了由此產(chǎn)生的代理成本。

三、反內(nèi)部人控制機(jī)制

目前在國有企業(yè)中常見的反內(nèi)部人控制方式就是國務(wù)院及國資委向國有企業(yè)委派公職人員，但是這在一定程度上造成了對國有企業(yè)的干預(yù)，這種外部影響力對于國有資產(chǎn)的正常運(yùn)用是不利的。從經(jīng)濟(jì)的角度上，激勵與約束機(jī)制，完善國企出資人制度能夠降低國有資產(chǎn)的監(jiān)管成本，而完善法律體系能夠加重違法者的違法成本，因此將三個方面相互結(jié)合就可以有效地進(jìn)行反內(nèi)部人控制。

（一） 激勵與約束機(jī)制

通過發(fā)揮市場競爭機(jī)制的優(yōu)勝劣汰作用來約束和市場主體，可以規(guī)范內(nèi)部人的行為，達(dá)到外部市場對公司內(nèi)部人的監(jiān)督作用。通過資本市場、公司控制權(quán)市場、經(jīng)理市場、商品或服務(wù)市場等外部市場的壓力或者動力，迫使經(jīng)營者放棄一己私利，追求公司利益最大化。然而目前我國經(jīng)理人市場基本上沒有建成，經(jīng)理人市場尚未完成建立，資本市場運(yùn)作不規(guī)范，國有企業(yè)經(jīng)營者的地位、收人、榮譽(yù)跟企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益尚未緊密聯(lián)結(jié)，權(quán)責(zé)不一，也缺乏公正地評價、獎懲、監(jiān)督國有企業(yè)的激勵機(jī)制，不利于調(diào)動企業(yè)經(jīng)營者的積極性。9要想利用市場的一己之力來規(guī)制國有企業(yè)的“內(nèi)部人控制問題”幾乎不具有可能性，必須同時由政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，主要就是法律上的規(guī)制。法律規(guī)制既可以直接對內(nèi)部人科以法律義務(wù)，也可以通過對外部人實(shí)施法律保護(hù)、對內(nèi)部人設(shè)置相關(guān)法律程序來削弱內(nèi)部人控制，進(jìn)而防止國有資產(chǎn)流失。

法律應(yīng)當(dāng)將報酬機(jī)制、控制權(quán)機(jī)制、聲譽(yù)機(jī)制和市場競爭機(jī)制綜合起來，可以建立對現(xiàn)在公司制國有企業(yè)經(jīng)營者的有效激勵和約束機(jī)制10，把公司的利益和經(jīng)理的個人利益結(jié)合起來，從而在減少代理成本的同時，讓經(jīng)理為公司的利益勤勉工作，實(shí)現(xiàn)公司利益的最大化，通過利用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)反過來進(jìn)行內(nèi)部人控制的治理。中共十六大就已經(jīng)提出了要“建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的收入分配機(jī)制，形成有效的激勵和約束機(jī)制”。在國有資產(chǎn)的監(jiān)管上借鑒私人產(chǎn)權(quán)的利益機(jī)制，讓經(jīng)營監(jiān)管者獲得部分剩余索取權(quán)，即分享企業(yè)經(jīng)營的部分財務(wù)成果，從而使個人利益激勵、約束機(jī)制同國有資產(chǎn)密切結(jié)合，以減輕國有資產(chǎn)監(jiān)管負(fù)擔(dān)。11激勵機(jī)制主要是通過將經(jīng)營者的收入與公司的經(jīng)營業(yè)績聯(lián)系在一起的方式，促使經(jīng)營者會出于自身利益的考慮，切實(shí)關(guān)心公司的經(jīng)營業(yè)績和發(fā)展?fàn)顩r。持股制、薪酬制就是讓經(jīng)營監(jiān)管者分享經(jīng)濟(jì)剩余、分擔(dān)財務(wù)成果的較好形式。

持股機(jī)制是指在對經(jīng)營者實(shí)行契約化管理和落實(shí)資產(chǎn)責(zé)任的基礎(chǔ)上，由經(jīng)營者持股經(jīng)營，并在經(jīng)營者取得一定業(yè)績后，在中長期內(nèi)使其享有的各種權(quán)益得以兌現(xiàn)。在設(shè)計管理人員的激勵規(guī)則時借鑒歐美國家的激勵機(jī)制，突破了國有企業(yè)收入分配過多的限制，給管理人員適當(dāng)?shù)墓善焙凸善逼跈?quán)，使得管理人員的報酬和公司的業(yè)績結(jié)合起來。公司經(jīng)理人員擁有了一部分剩余索取權(quán)，就可以促使經(jīng)營者激勵與約束自我，降低了偷懶動機(jī)，也降低了內(nèi)部人控制問題產(chǎn)生的幾率。薪酬制是指經(jīng)營者的薪金待遇由其經(jīng)營業(yè)績來確定。公司實(shí)行薪酬制，就應(yīng)當(dāng)向經(jīng)營者制定具體有效的考核標(biāo)準(zhǔn)，不能偏重于經(jīng)營者在任的當(dāng)期效益，否則就容易引發(fā)經(jīng)營者經(jīng)營行為的短期化。

（二） 完善國企出資人制度

我國《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第12條規(guī)定：國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。它對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。由此可見，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對國有公司履行的是出資人職責(zé)，既不得政企不分，職責(zé)不明；也不得國家所有權(quán)代理人虛位、虛置，否則依法追究國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任。政企分開應(yīng)理解為“兩權(quán)分離”，僅僅改變傳統(tǒng)體制中的政企合一、職責(zé)不明的狀況，而不能是政企絕然分開，互不搭界。也就是說，改革的目標(biāo)是將政府與國有企業(yè)之間的雙重關(guān)系分離開來，行使行政職能的政府部門與國有企業(yè)之間保持單純的行政關(guān)系，即“政企分開”；而行使國有資產(chǎn)所有者職能的政府部門與國有企業(yè)之間則保持單純的資本性委代關(guān)系，即“資企關(guān)系”?！斑@樣，在整個委托代理鏈中，從初始的政治性關(guān)系，越過中間的行政性關(guān)系，最后傳遞為經(jīng)濟(jì)性關(guān)系，從而為實(shí)現(xiàn)政企分離創(chuàng)造了體制基礎(chǔ)?！?2

另一方面我們還應(yīng)從監(jiān)管權(quán)的設(shè)計上來完善出資人制度。尤其是在人事制約權(quán)上，完善的出資人制度應(yīng)當(dāng)通過人事制約權(quán)使公司內(nèi)部達(dá)到有效的分權(quán)制衡的局面。雖然國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的人事任免權(quán)具有較強(qiáng)的行政干預(yù)性，但是作為出資人的國家對國有資產(chǎn)的控制權(quán)卻在逐步減弱。內(nèi)部人對國有公司的控制力較強(qiáng)，尤其是國有獨(dú)資公司。在國有獨(dú)資或者國有控股的情況下，由于國家所有的特殊性，高管的人事任免必須設(shè)置完整、具體、細(xì)致并具有可操作性的常態(tài)機(jī)制，特別是對企業(yè)負(fù)責(zé)人及經(jīng)營管理中存在的決策失誤問題的責(zé)任追究制度都必須配套設(shè)置，才能保證人事任免這一階段不被前一輪的內(nèi)部人所控制。

（三）健全相關(guān)法律體系

無論是《公司法》還是《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》在內(nèi)部人控制方面都缺乏明確的定義和界定。針對反內(nèi)部人控制的法律制度規(guī)范，國際上的做法主要有三種：一是通過《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《公司法》、《證券法》的完善，在其中系統(tǒng)而詳細(xì)地規(guī)定反內(nèi)部人控制制度；二是通過制定公司資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)施細(xì)則，對《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《公司法》、《全民所有制企業(yè)法》中反內(nèi)部人控制的缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)；三是像西方國家采取單獨(dú)制訂專項法規(guī)的做法，制定單獨(dú)的反內(nèi)部人控制法規(guī)，全面詳盡地反映反內(nèi)部人控制的有關(guān)內(nèi)容。13我國《反內(nèi)部人控制法》制定工作與現(xiàn)代企業(yè)制度的建立幾乎同步，經(jīng)過這么多年的努力，雖然已經(jīng)有了一些成績，但有些方面還是存在明顯的缺陷和不足，比如內(nèi)部人控制缺乏明確界定，預(yù)防制度設(shè)計方面的欠缺，行政設(shè)計機(jī)構(gòu)中的漏洞，法規(guī)制裁制度規(guī)定方面的失衡。有鑒于此，我國可在完善《公司法》《證券法》《工會法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等有關(guān)反內(nèi)部人控制交易制度的基本原則和基本制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過國務(wù)院制定單獨(dú)的《反內(nèi)部人控制條例》，從而完善我國反內(nèi)部人控制法規(guī)。

加重“內(nèi)部人控制”的違法成本，目前我國法律對內(nèi)部人控制的法律責(zé)任明顯過輕，在刑法上規(guī)定的懲處偏低。內(nèi)部人控制的行政處罰沒有明確規(guī)定，也不足以威懾違法者。加重內(nèi)部人控制的法律責(zé)任，這是當(dāng)前各國反內(nèi)部人控制立法的一個共同趨勢，在目前的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高內(nèi)部人控制的法律責(zé)任，有助于對內(nèi)部人違法的制約。在公司外部的法律制度中，應(yīng)該適當(dāng)加重“內(nèi)部人控制”的違法成本，并確立起對出資人的法律補(bǔ)償機(jī)制，來盡量避免國有資產(chǎn)流失。國有資產(chǎn)的流失對我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)影響是巨大的，無論我們?nèi)绾翁接懚糁茋匈Y產(chǎn)的流失，最終都要?dú)w咎如何從內(nèi)部進(jìn)行治理，如何從內(nèi)部人角度進(jìn)行約束，如何對國有企業(yè)設(shè)計國有資產(chǎn)的資源和消息進(jìn)行保護(hù)。

作者簡介：舒爽（1993.4-），女，漢，湖北武漢人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院2014級碩士研究生，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，研究方向：公司法。

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