棚戶區(qū)改造項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理研究

陳廣麗

[摘要]文章探討了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工結(jié)算過程中可能存在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，以為保障棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供一定的借鑒作用。

[關(guān)鍵詞]棚戶區(qū);審計(jì)風(fēng)險(xiǎn);管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.26.

棚戶區(qū)改造（以下簡稱棚改）工作是我國的一項(xiàng)民生工程，關(guān)系著千千萬萬人民的安居問題，是保障人民能夠安居樂業(yè)的一項(xiàng)重要舉措。以廣西為例，廣西從2010年開始實(shí)施棚戶區(qū)改造，到目前為止，棚改已改善了超過百萬家庭的居住環(huán)境。因此，為了合理確定和有效控制工程造價(jià)、確保棚改資金合理合法合規(guī)使用，有必要對(duì)棚戶區(qū)改造工程進(jìn)行審計(jì)。

但是，由于棚改項(xiàng)目完整的建造過程要經(jīng)過立項(xiàng)、施工、竣工結(jié)算等基本的建設(shè)程序，項(xiàng)目建設(shè)周期長。而且，在建設(shè)過程中涉及政府、設(shè)計(jì)方、建設(shè)方、施工方、監(jiān)理等多方主體，各主體所追求的利益不盡一致。以上因素會(huì)導(dǎo)致在審計(jì)過程中不確定因素增加，從而審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加。

1 ?棚戶區(qū)改造項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)概述

風(fēng)險(xiǎn)是指發(fā)生傷害、毀損、損失的可能性。棚戶區(qū)改造工程審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指審計(jì)人員在對(duì)棚戶區(qū)改造工程審計(jì)過程中由于棚戶區(qū)改造工程本身存在重大錯(cuò)報(bào)而導(dǎo)致審計(jì)人員發(fā)表不恰當(dāng)審計(jì)意見的可能性。從棚改工程的審計(jì)角度來說，這種可能性包括固有風(fēng)險(xiǎn)和檢查風(fēng)險(xiǎn)。固有風(fēng)險(xiǎn)是指假設(shè)不存在相關(guān)的內(nèi)部控制，棚戶區(qū)改造工程本身存在重大錯(cuò)報(bào)的可能性。檢查風(fēng)險(xiǎn)是指審計(jì)人員在審計(jì)過程中由于疏忽導(dǎo)致未發(fā)現(xiàn)錯(cuò)報(bào)，而這一疏忽會(huì)導(dǎo)致結(jié)果失準(zhǔn)，并且會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重后果的可能性。

2 ?棚戶區(qū)改造項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

2.1 ?立項(xiàng)階段存在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

2.1.1 ?程序不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)

棚改項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)有嚴(yán)格的審批程序，特別是涉及危舊房改造時(shí)程序更復(fù)雜。屬于危舊房改造的，對(duì)于涉及的危舊房要確定是否屬于危舊房，是否已到拆除年限，嚴(yán)格履行各項(xiàng)審批手續(xù)之后才對(duì)危舊房進(jìn)行拆除，否則一旦拆錯(cuò)就可能遭到建設(shè)主管部門的處罰。如某棚改項(xiàng)目未等審批通過就把危舊房拆除完畢，結(jié)果有一棟已被拆除的樓房未被認(rèn)定為危舊房，因而遭到了相關(guān)部門的罰款。

2.1.2 ?招標(biāo)清單項(xiàng)目存在漏項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)

一般來說，棚改項(xiàng)目內(nèi)容包括工程主體部分和附屬設(shè)施部分，性質(zhì)類似房地產(chǎn)公司所建造的房地產(chǎn)項(xiàng)目。所不同的是大部分單位的棚改項(xiàng)目由單位成立專門的棚改部門進(jìn)行管理，而房地產(chǎn)項(xiàng)目由專門的房地產(chǎn)公司進(jìn)行管理。雖然棚改部門成員中有從工程管理部門抽調(diào)的工程人員，但缺乏管理棚改項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，也就難以發(fā)現(xiàn)招標(biāo)清單存在漏項(xiàng)。比如中介機(jī)構(gòu)編制的招標(biāo)清單未包含監(jiān)控和圍墻等附屬設(shè)施，而棚改的工程人員在工程招標(biāo)之前未能發(fā)現(xiàn)這些漏項(xiàng)。

2.1.3 ?合同漏洞風(fēng)險(xiǎn)

合同為保障整個(gè)棚改項(xiàng)目的規(guī)范進(jìn)行起著至關(guān)重要的作用。因此在擬定合同的時(shí)候應(yīng)該對(duì)合同條款進(jìn)行充分論證，特別是涉及合同價(jià)款與合同工期的條款更要清楚明確。比如合同價(jià)款是采用固定總價(jià)還是固定單價(jià);合同價(jià)款是否可以調(diào)整，采用哪種方式進(jìn)行調(diào)整;有無進(jìn)度款支付，具體的支付節(jié)點(diǎn)是何時(shí);合同工期為多長時(shí)間，工期是否可以調(diào)整，工期調(diào)整造成的成本增加由哪方承擔(dān)等等。如果合同內(nèi)容前后矛盾，合同條款措辭不嚴(yán)謹(jǐn)就可能造成不必要的糾紛。比如某棚改合同關(guān)于進(jìn)度款支付有這樣的條款：“第二次付款時(shí)間：拆遷工程竣工結(jié)算完成，余款一次性支付完畢;勘察設(shè)計(jì)費(fèi)：施工圖設(shè)計(jì)完成并通過審查后，承包人根據(jù)審查后的施工圖編制出來預(yù)算控制價(jià)提交發(fā)包人，發(fā)包人委托具備資質(zhì)的中介咨詢單位審核，發(fā)包人根據(jù)審核確定勘察設(shè)計(jì)費(fèi)的80%支付?！辈疬w工程已經(jīng)結(jié)束，將很難進(jìn)行竣工結(jié)算，且拆遷工程費(fèi)屬于建安工程費(fèi)的一部分，但進(jìn)度款支付卻與建安工程費(fèi)進(jìn)度款節(jié)點(diǎn)分開，條款前后矛盾?？辈煸O(shè)計(jì)費(fèi)支付條款貌似規(guī)范勘察設(shè)計(jì)費(fèi)支付比例，但條款內(nèi)容只涉及設(shè)計(jì)費(fèi)，未對(duì)勘察費(fèi)進(jìn)行約定，合同條款措辭不嚴(yán)謹(jǐn)。

雖然審計(jì)人員有對(duì)合同提出修改意見，但是由于招標(biāo)清單與合同分開審閱，故審計(jì)人員不能發(fā)現(xiàn)合同條款中存在的所有問題。

2.2 ?施工階段存在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

2.2.1 ?設(shè)計(jì)變更和簽證風(fēng)險(xiǎn)

棚改施工階段是工程建設(shè)過程中最關(guān)鍵的階段，也是資金投入最大的階段。棚改施工階段要謹(jǐn)防設(shè)計(jì)變更和簽證。如某棚改項(xiàng)目施工過程中發(fā)現(xiàn)部分地塊需要換土。基礎(chǔ)施工時(shí)，部分地塊開挖后發(fā)現(xiàn)地下是淤泥，可能無法滿足高樓層基礎(chǔ)的施工要求，因此施工方建議購買堅(jiān)硬的土質(zhì)來替換掉淤泥部分。但這個(gè)換土項(xiàng)目是原清單項(xiàng)目沒有的，需要簽證增加，此項(xiàng)簽證造成基礎(chǔ)部分費(fèi)用增加，無疑使整個(gè)工程成本增加。

2.2.2 ?工期延長風(fēng)險(xiǎn)

工程項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工一般都需經(jīng)過很長時(shí)間，棚改項(xiàng)目也不例外。所以對(duì)于棚改項(xiàng)目，也需謹(jǐn)防工期延長風(fēng)險(xiǎn)。如某棚改項(xiàng)目，原工期為三年，實(shí)際竣工日期可能會(huì)延長半年多，其中主要原因有兩個(gè)，一個(gè)是舊房未被拆除完，一個(gè)是周邊住戶投訴晚上施工影響夜間休息。該棚改項(xiàng)目原計(jì)劃要拆除10棟舊房，但施工方進(jìn)場后，發(fā)現(xiàn)有2棟舊房在新樓主體占地面積之外，這段位置可作為附屬設(shè)施工程最后施工。因此施工方申請將這兩棟舊房作為施工管理人員和施工工人住所，等主體施工結(jié)束后再拆除。但在施工過程中施工方發(fā)現(xiàn)無法按原工期完成該項(xiàng)目，向建設(shè)方申請延長工期，原因是拆除兩棟舊房需要一定的時(shí)間。同時(shí)由于該棚改項(xiàng)目位于市區(qū)，夜間施工影響周邊居民休息而收到投訴，夜間不能正常施工，也可能導(dǎo)致工期延長。工期延長，最終必然導(dǎo)致成本增加。

2.2.3 ?施工程序不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)

棚改項(xiàng)目可能涉及到危舊房改造，而周邊附屬設(shè)施可能無法滿足棚改施工的要求。如某棚改項(xiàng)目臨街，施工后發(fā)現(xiàn)原市政管道經(jīng)過最靠近街邊的樓棟。如果不將那一段的市政管道改道，該樓棟勢必會(huì)破壞原市政管道。因此，那一棟基礎(chǔ)施工前要先對(duì)市政管道進(jìn)行改道。由于市政管改道不屬于棚改項(xiàng)目施工方的施工范圍，建設(shè)方建議重新確定施工方。從施工方的選定到該市政改道最終竣工驗(yàn)收耗時(shí)一個(gè)月。結(jié)果造成棚改施工方以這段時(shí)間未能正常施工為由申請延長工期。可見，如果建設(shè)方能在棚改施工前將市政管道改道，施工就可順利進(jìn)行。

2.3 ?竣工結(jié)算階段存在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

竣工結(jié)算階段是棚改項(xiàng)目完成的最后階段，這一階段棚改項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)主要有施工方虛報(bào)或亂報(bào)竣工結(jié)算金額，而棚改部門人員未發(fā)現(xiàn)這一情況。比如某棚改項(xiàng)目施工圖上的某個(gè)項(xiàng)目已取消，但施工方送審的竣工圖并未取消該項(xiàng)目，報(bào)結(jié)算時(shí)該項(xiàng)目仍然計(jì)算價(jià)款。棚改部門人員沒有進(jìn)行核對(duì)即將該工程送審，導(dǎo)致審核費(fèi)用增加，從而棚改項(xiàng)目成本增加。由于審計(jì)人員沒有全程參與棚改項(xiàng)目的建設(shè)過程，故未能發(fā)現(xiàn)施工方虛報(bào)結(jié)算。

3 ?棚戶區(qū)改造項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

3.1 ?針對(duì)程序不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)人員要先學(xué)習(xí)棚改的相關(guān)報(bào)批文件，熟悉棚改報(bào)批過程中的程序。對(duì)棚改報(bào)批過程中發(fā)生的沒有按規(guī)定執(zhí)行的行為要及時(shí)提醒相關(guān)部門人員，建議他們及時(shí)停止不合規(guī)的行為。以此，避免程序不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 ?針對(duì)招標(biāo)清單漏項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于招標(biāo)清單，棚改部門可以邀請兩家中介公司分別編制標(biāo)底。棚改部門收到中介發(fā)來的標(biāo)底之后逐項(xiàng)對(duì)工程量進(jìn)行核對(duì)，對(duì)于兩個(gè)清單都列示且工程量一致的項(xiàng)目，就按該項(xiàng)目作為標(biāo)底清單項(xiàng)目;對(duì)于不同的項(xiàng)目，比如其中一份標(biāo)底有，而另一份標(biāo)底無的項(xiàng)目，或者工程量不一致的項(xiàng)目，棚改部門要積極跟中介溝通找出不一致的原因，直到兩個(gè)公司報(bào)送的清單項(xiàng)目一樣且工程量一致才作為標(biāo)底項(xiàng)目，從而避免招標(biāo)清單漏項(xiàng)。

3.3 ?針對(duì)合同不嚴(yán)謹(jǐn)風(fēng)險(xiǎn)

合同訂立前，棚改部門應(yīng)召集各部門（包括招標(biāo)采購部門、工程主管部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門等）和法律顧問開會(huì)討論，對(duì)合同條款提出修改意見。對(duì)各部門和法律顧問提出的意見，棚改部門要積極采納，對(duì)不一致的意見，應(yīng)再次進(jìn)行討論，以達(dá)到意見一致為止。已訂立合同的，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的不嚴(yán)謹(jǐn)條款，棚改部門應(yīng)積極跟施工方協(xié)商，訂立補(bǔ)充協(xié)議，以將合同風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

3.4 ?針對(duì)設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于設(shè)計(jì)變更和簽證，要履行嚴(yán)格的變更手續(xù)。有工程變更和簽證文件的，按照變更、簽證文件的要求執(zhí)行，確需變更的，經(jīng)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、建設(shè)方等各方同意方可進(jìn)行變更;屬于簽證的，審計(jì)人員還要到場確認(rèn)之后方可進(jìn)行簽證。以此，降低變更和簽證的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 ?針對(duì)工期延長風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)人員應(yīng)督促棚改工作人員做好施工過程中停工或者不能正常施工的記錄，包括何時(shí)何原因使棚改停工或者不能正常施工，然后根據(jù)合同做好工期延長的責(zé)任劃分。屬于施工方原因的工期延長，對(duì)工期延長期間增加的成本不予增加，并要求對(duì)方給予一定的賠償;屬于建設(shè)方原因造成的工期延長，對(duì)工期延長期間增加的成本計(jì)入總成本中，并做好棚改住戶的思想工作?？傊獙⒐て谘娱L造成的成本增加降到最低。

3.6 ?針對(duì)施工程序不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)

棚改部門在施工方進(jìn)場前，要充分了解施工范圍內(nèi)的規(guī)劃情況，對(duì)可能影響到施工進(jìn)度的情況，先跟相關(guān)部門溝通，解決了影響施工進(jìn)度的問題后再讓施工方進(jìn)場，以避免類似市政管道這樣的情況發(fā)生。

3.7 ?針對(duì)竣工結(jié)算虛報(bào)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于施工方報(bào)送的竣工結(jié)算材料，審計(jì)人員應(yīng)要求棚改部門人員對(duì)材料進(jìn)行初審，初審過程中如發(fā)現(xiàn)施工方存在虛報(bào)亂報(bào)情況的，退回施工方修改后才能再次報(bào)送，直到初審沒有問題再送外審，且施工方報(bào)送材料日期為再次報(bào)送資料日期;初審過程中沒有發(fā)現(xiàn)問題的，直接送外審。通過主管部門的初審來避免施工方虛報(bào)亂報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。

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