新型城鎮(zhèn)化背景下中山城鎮(zhèn)居民住房保障問(wèn)題研究

彭杏芳

【摘要】住房問(wèn)題一直是人類關(guān)注的焦點(diǎn)，我國(guó)政府也明確提出：“人人享有適當(dāng)?shù)淖》渴且豁?xiàng)最基本的人權(quán)，是人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容”，人只有安居后才能樂(lè)業(yè)，解決好居民住房問(wèn)題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的關(guān)鍵工作。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，居民的住房支付能力非常有限，大多數(shù)中低收入群體缺乏基本的住房保障能力。筆者以中山城鎮(zhèn)居民的房?jī)r(jià)收入比為切入點(diǎn)，分析了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中居民住房支付能力不足的問(wèn)題。并結(jié)合中山目前開展保障房建設(shè)的情況，提出必須建立完善的住房保障供應(yīng)結(jié)構(gòu)體系，并大力發(fā)展公共租賃住房，積極拓展保障房房源和保障房建設(shè)資金，真正實(shí)現(xiàn)中低收入群體的住房問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；保障房；公共租賃房；住房保障

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與居民住房保障建設(shè)形成良性互動(dòng)

新型城鎮(zhèn)化以統(tǒng)籌兼顧為原則，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所，而“居者有其屋”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中關(guān)鍵環(huán)節(jié)。保障性住房建設(shè)可在較大程度滿足城市中低收入階層住房需求，增加其穩(wěn)定性和歸屬感，推動(dòng)城市各項(xiàng)基層服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)工作穩(wěn)步開展，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，二者良性互動(dòng)，最大化提升城市整體運(yùn)營(yíng)效率和競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展可有效完善城鎮(zhèn)住房保障體系建設(shè)質(zhì)量

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)人口快速增加，普通百姓尤其是中低收入群體的保障性住房需求壓力越來(lái)越大，中高等收入群體改善性住房需求也越來(lái)越強(qiáng)烈，新型城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中的住房保障體系工作挑戰(zhàn)也越來(lái)越多。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求政府更加注重質(zhì)和量的發(fā)展，增加城鎮(zhèn)人口數(shù)量同時(shí)提升城鎮(zhèn)人口對(duì)城市發(fā)展?jié)M意度，同樣對(duì)住房保障體系建設(shè)質(zhì)量提出具體要求。在加大保障住房類型和數(shù)量同時(shí)，各地政府部門必須結(jié)合當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》啃枨笳叩木唧w需求、商品住房市場(chǎng)情況、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入水平等多項(xiàng)因素，合理確定保障房類型、位置及數(shù)量，確保建成后的保障性住房確實(shí)滿足中低收入者需求，不再出現(xiàn)保障房建成后無(wú)人問(wèn)津或者由于周邊配套匱乏而無(wú)法入住的情況。

（二）新型城鎮(zhèn)化要求更加重視城市新移民的住房保障問(wèn)題

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷提速，近年來(lái)部分城市房?jī)r(jià)上漲過(guò)快、供求矛盾突出，既阻礙一些“新移民”在城市的安居樂(lè)業(yè)，又增加部分“原住民”合理改善住房條件難度，這些新情況讓住房市場(chǎng)受到詬病。為解決上述問(wèn)題，必須堅(jiān)持住房市場(chǎng)化基礎(chǔ)地位同時(shí)，著力改革創(chuàng)新市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，合理配置保障住房資源，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中更加重視城市新移民的住房保障問(wèn)題，多種措施確保新移民在城市中有相對(duì)穩(wěn)定的工作和固定的居住場(chǎng)所，使其逐步穩(wěn)定下來(lái)。

（三）住房保障體系的優(yōu)化，可以加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐

住房保障體系的優(yōu)化，可以確保城市保障性住房覆蓋更多城市中低收入人群和剛參與社會(huì)工作的大學(xué)生，進(jìn)而增加中低收入人群幸福感，提升大學(xué)生對(duì)城市的歸屬感，促進(jìn)其能更加專心、高效去工作。例如，保障性住房設(shè)置公租房后，打破住房保障體系在戶籍方面局限性，促進(jìn)外來(lái)務(wù)工人員加快融入城市，更加主動(dòng)、安心、開心、高效工作，從而促進(jìn)城市各項(xiàng)工作更加穩(wěn)定、高效開展，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。

二、城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題是制約新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

正如國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵李鐵所言：城鎮(zhèn)化首先應(yīng)該明確，其核心是讓低收入農(nóng)民進(jìn)城，而不是有錢人進(jìn)城；是讓自愿上樓的農(nóng)民上樓，而不是農(nóng)民被迫上樓。住房問(wèn)題是農(nóng)民工能否在城市留下來(lái)的第一個(gè)要素，如果住都解決不了，他不可能在這座城市長(zhǎng)期居住。新型城鎮(zhèn)化必須首先重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)居民的住房問(wèn)題，特別是中低收入人群的住房問(wèn)題。

恩格斯在《論住宅問(wèn)題》中指出，“…一方面，大批農(nóng)村工人突然吸引到以發(fā)展為中心大城市里來(lái)，另一方面，這些舊城市的布局已經(jīng)不適合新的大工業(yè)的條件和與此相適應(yīng)的交通；…正當(dāng)工人成群涌入城市的時(shí)候，工人住宅卻在大批拆除…”住房缺乏是工業(yè)化迅速發(fā)展的必然結(jié)果，是城市化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，我國(guó)城市化進(jìn)程也正面臨這一難題。

目前，“住房難”成為新的“三座大山”，住房問(wèn)題成為百姓、業(yè)界和政府共同關(guān)注的焦點(diǎn)，住房是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市承載能力的核心要素，是制約人口城鎮(zhèn)化水平和量的關(guān)鍵?！吨猩绞谐鞘锌傮w規(guī)劃（2010至2020年）》顯示，到2020年，中山市人口規(guī)模將增至420 萬(wàn)，較目前增加100萬(wàn)，住房需求巨大，城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題對(duì)新型城鎮(zhèn)化的制約將更加明顯。

三、中山房?jī)r(jià)收入比與城鎮(zhèn)居民住房支付能力分析

在研究一個(gè)城市居民住房問(wèn)題時(shí)，可以從房?jī)r(jià)收入比和居民住房支付能力兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)入手。國(guó)際上衡量一個(gè)家庭住房支付能力的指標(biāo)主要有住房消費(fèi)收入比與房?jī)r(jià)收入比兩種，由于中山家庭消費(fèi)相關(guān)數(shù)據(jù)無(wú)法準(zhǔn)確獲得，因此筆者通過(guò)房?jī)r(jià)收入比來(lái)分析中山居民住房支付能力。房?jī)r(jià)收入比是指住房?jī)r(jià)格與城市居民家庭年收入之比，反映居民家庭收入水平與房?jī)r(jià)水平的匹配程度，也反映了房?jī)r(jià)水平是否脫離居民可支付能力。

鑒于中山住房面積和現(xiàn)代家庭人口特點(diǎn)，采取家庭平均面積90平米、三口之家為標(biāo)準(zhǔn)，以2003-2014年中山數(shù)據(jù)為例，根據(jù)房?jī)r(jià)收入比計(jì)算方法，筆者得出如下數(shù)據(jù)：

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)中山市統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)、中山中原地產(chǎn)年報(bào)整理而得

從上表可知，中山城鎮(zhèn)居民房?jī)r(jià)收入比呈現(xiàn)“倒U型”趨勢(shì)，2011年甚至超出國(guó)際警戒線標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)居民平均住房支付能力不足，政府已經(jīng)在制定相應(yīng)政策進(jìn)行調(diào)整。

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)中山市統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)、中山中原地產(chǎn)年報(bào)整理而得

中山城鎮(zhèn)居民人均可支配收入呈逐年上升趨勢(shì)， 2012年和2013年增長(zhǎng)幅度最大，商品房均價(jià)在2010年和2011年增長(zhǎng)幅度最大。中山商品房?jī)r(jià)格上漲幅度高于城鎮(zhèn)人均可支配收入上漲水平。對(duì)于中低收入群體而言，他們的住房問(wèn)題更是成為了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的一大難題。

四、中山保障性住房建設(shè)概況

中山保障性住房建設(shè)主要經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段，2007年前的探索階段，主要圍繞解決 “雙困戶”住房問(wèn)題、改造低保危房等問(wèn)題進(jìn)行，保障方式以實(shí)物配租為主，租金核減為輔。由于缺少總體規(guī)劃及相關(guān)法律法規(guī)的不完善，保障性住房建設(shè)呈現(xiàn)總量少、位置偏、配套差、分配不公等突出特征。第二階段，2008-2010年完善和法制階段，中山2008年制定《中山市經(jīng)濟(jì)適用住房暫行辦法》和《中山市廉租住房保障暫行辦法》，正式以法律法規(guī)形式規(guī)定實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的保障房形式，為保障房各項(xiàng)政策的落實(shí)提供法律依據(jù)，保障房建設(shè)速度明顯加快。第三階段，2011年以后快速發(fā)展階段，2011年成為廣東省創(chuàng)新住房保障制度試點(diǎn)城市，2012年將本市流動(dòng)人員積分制管理范圍的外來(lái)務(wù)工人員納入保障對(duì)象，保障住房覆蓋面不斷擴(kuò)大，不再區(qū)分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)。2013年，中山公租房首次全面惠及外來(lái)務(wù)工人員。2014年，保障對(duì)象準(zhǔn)入門檻再次作出調(diào)整：申請(qǐng)人為本市戶籍人員，上年度家庭人均月可支配收入由1556元以下調(diào)整為1714元及以下；人均住房建筑面積從低于13平方米調(diào)整為低于15平方米，人均住房套內(nèi)面積從低于10平方米調(diào)整為低于12平方米。2015年，中山住房保障開工任務(wù)為2068套，同時(shí)要求基本建成保障房1800套、新增發(fā)放租賃補(bǔ)貼600戶，中山市政府年初已批發(fā)《中山市落實(shí)2015年住房保障目標(biāo)任務(wù)方案》，并與各鎮(zhèn)區(qū)簽訂了工作責(zé)任書，預(yù)計(jì)此年度任務(wù)已完成。

中山市前期實(shí)施的保障性住房包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房三種形式，目前已經(jīng)統(tǒng)一為公租房一種形式，其保障對(duì)象主要是城市中等偏低收入家庭住房困難家庭，新就業(yè)職工并在城市居住一定年限的中低收入外來(lái)務(wù)工人員也在保障范圍內(nèi)，沒(méi)有戶籍限制，保障房建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

五、解決城鎮(zhèn)居民住房保障問(wèn)題的措施

（一）建立完善的住房保障體系結(jié)構(gòu)

由于城鎮(zhèn)居民的收入水平有明顯區(qū)分，故針對(duì)不同群體的住房需求，須建立階梯式多層次住房保障體系結(jié)構(gòu)，及時(shí)有效緩解住房壓力。筆者在現(xiàn)行住房保障體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個(gè)包括三個(gè)層次的住房保障系統(tǒng)結(jié)構(gòu)模型，如下圖：

第一層次是廉租房和部分由政府投資的公租房，救助對(duì)象是城市中最低收入家庭和永久性貧困人群，提供給處在生活最低保障線上下人群居住，并由政府提供相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼。

第二層次是社會(huì)力量投資建設(shè)的公租房，保障對(duì)象范圍更廣一些，包括城市戶籍和中非戶籍中低收入群體。同時(shí)，第二層次也應(yīng)包括租賃型限價(jià)商品房，涉及人群無(wú)力購(gòu)買銷售型商品房和限價(jià)房，但又高出低保線，可采取租賃限價(jià)商品房形式解決住房保障問(wèn)題，預(yù)計(jì)將是未來(lái)住房保障發(fā)展的一個(gè)方向。這一層還應(yīng)服務(wù)第三類人群，即臨時(shí)突發(fā)貧困人群，主要針對(duì)突發(fā)災(zāi)害、惡性事故、重大疾病等人群。

第三層次是購(gòu)買限價(jià)商品房，主要針對(duì)城市中中等偏低收入者，其居住條件和收入狀況符合購(gòu)買限價(jià)商品房條件，也有一定資金積累，能夠承擔(dān)起購(gòu)買住房產(chǎn)權(quán)的財(cái)力，但前提條件是需政府給予一定限價(jià)引導(dǎo)，否則他們也無(wú)力承擔(dān)起總價(jià)較高的商品房。再往上層次就是商品房，主要面向城市中高收入者，供應(yīng)完全市場(chǎng)化，不納入住房保障體系范疇。

（二）科學(xué)發(fā)展公共租賃住房

大力發(fā)展公用租賃房，能夠真正讓住房保障落到實(shí)處，同時(shí)不會(huì)擾亂商品房市場(chǎng)正常運(yùn)行，有效避免經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)際操作過(guò)程中的種種弊端，既適當(dāng)擴(kuò)大住房保障的覆蓋范圍，同時(shí)將常住本地低收入非戶籍人口納入公租房體系中來(lái)，進(jìn)一步縮小貧富差距、構(gòu)建穩(wěn)定和諧社會(huì)。

另外，公租房屬于過(guò)渡性保障房，使用者有能力支付購(gòu)房資金后就必須及時(shí)離開公共租賃住房，到市場(chǎng)上購(gòu)買或者承租住房。中山政府要建立合理的公租房進(jìn)入和退出機(jī)制，尤其是退出機(jī)制，嚴(yán)格限制高收入群體進(jìn)入，做到個(gè)人收入完全透明化，對(duì)個(gè)人信用進(jìn)行嚴(yán)格管理。建議中山政府住房保障管理部門成立專門工作組，對(duì)申請(qǐng)保障型住房居民收入進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和管理，當(dāng)其有了一定支付能力后，及時(shí)對(duì)保障措施和對(duì)象做出相應(yīng)調(diào)整。

（三）拓寬保障房房源

（1）調(diào)動(dòng)社會(huì)募資興建保障房

2012年省政府下達(dá)中山住房保障任務(wù)為4500套，為此，中山在相關(guān)鎮(zhèn)區(qū)籌建7個(gè)保障房項(xiàng)目，分別為小欖鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)木林森二期宿舍樓、臨海工業(yè)起步區(qū)宿舍B區(qū)、祈安苑三期、黃圃鎮(zhèn)石軍村股份合作社經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社宿舍樓、南頭鎮(zhèn)愛迪電子有限公司宿舍樓、大涌鎮(zhèn)嵐田村保障房、古鎮(zhèn)鎮(zhèn)慈善會(huì)保障房等，一共提供4420套保障房。

為了破解建設(shè)融資難題，確保項(xiàng)目順利開展，不少鎮(zhèn)區(qū)都紛紛調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與保障房建設(shè)。在古鎮(zhèn)鎮(zhèn)，由古鎮(zhèn)慈善會(huì)投資興建的保障性住房“天朗明居”是2013年該鎮(zhèn)慈善會(huì)的“重頭項(xiàng)目”。這也是中山首個(gè)通過(guò)社會(huì)募集資金興建的保障性住房項(xiàng)目。

（2）將員工宿舍樓納入保障性住房

據(jù)調(diào)查資料顯示，作為后發(fā)鎮(zhèn)區(qū)，中山阜沙鎮(zhèn)也從實(shí)際出發(fā)，向全社會(huì)大力宣傳有關(guān)保障性住房的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，發(fā)動(dòng)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與保障性安居工程建設(shè)。據(jù)透露，阜沙鎮(zhèn)政府將阜沙工業(yè)園區(qū)的廣東興達(dá)鴻業(yè)電子有限公司的宿舍區(qū)納入2012年的公租房任務(wù)，并與該公司簽訂了公租房項(xiàng)目的管理協(xié)議。此外，阜沙鎮(zhèn)政府根據(jù)該鎮(zhèn)存量出租房的實(shí)際情況，還投入了100多萬(wàn)元將鎮(zhèn)屬公有物業(yè)阜沙科技園宿舍進(jìn)行翻新改造，共改造宿舍250套，建筑面積10096平方米。

（3）到戶監(jiān)督危房

根據(jù)全市保障性住房的工作要求，解決低保戶和優(yōu)撫對(duì)象住房問(wèn)題，成為保障性住房的首要任務(wù)。除了住房保障外，中山各鎮(zhèn)還連續(xù)多年對(duì)低保、低收入家庭進(jìn)行危房改造。

（四）積極開拓保障房資金來(lái)源

要解決城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題，關(guān)鍵還是要拓寬房源，增加供應(yīng)量，特別是滿足中低收入人群住房需求的保障性住房數(shù)量。保障性住房資金來(lái)源是保障型住房建設(shè)過(guò)程中最關(guān)鍵的問(wèn)題，僅僅依靠政府財(cái)政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立起多元化的融資渠道。筆者認(rèn)為中山政府可以采取如下做法，第一，提高土地出讓金的提取比例至10%，用于保障性安居工程建設(shè)；第二，將公積金增值收益部分產(chǎn)生資金統(tǒng)籌用于保障性住房建設(shè)；第三，由商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款來(lái)解決，房屋建成后出租收益在一定年限內(nèi)償還貸款；第四，鼓勵(lì)社會(huì)力量投資建設(shè)公租房，特別是鼓勵(lì)那些有志于慈善事業(yè)的有實(shí)力的企業(yè)和私人加入保障房建設(shè)。第五，考慮引入保險(xiǎn)資金，探索設(shè)立城鎮(zhèn)建設(shè)融資平臺(tái)，鼓勵(lì)重點(diǎn)區(qū)域整合打包優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，注入市級(jí)融資平臺(tái)，拓寬融資渠道。

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