海事行政審批制，如何合理化構(gòu)建？

文丨魏　群

海事行政審批制，如何合理化構(gòu)建？

文丨魏群

黨的十八大以來，國務院多次取消下放行政審批項目，極大推動市場環(huán)境的進一步優(yōu)化，契合了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，政府公共服務水平得到提高。海事行政審批在這個大的背景下，也面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，建立健全符合海事系統(tǒng)發(fā)展需要的行政審批制度就顯得尤為重要。

目前，海事行政審批全部集中在政務中心。

目前，海事海事系統(tǒng)行政審批主要存在兩種模式：即受理、審批集中模式和受理、審批分離模式。筆者就湛江海事局行政審批運轉(zhuǎn)模式為例，探討海事行政審批制的合理化構(gòu)建。

兩種模式定義

受理、審批集中模式。在這種審批模式下，海事靜態(tài)審批許可業(yè)務的受理權(quán)與審批權(quán)以及證書（文書、證明等）的簽發(fā)、制證、發(fā)證全部集中在政務中心完成?；鶎雍Ｊ聢?zhí)法部門負責現(xiàn)場的動態(tài)監(jiān)管，業(yè)務部門實施行政管理、強化事中事后監(jiān)管。靜態(tài)審核與動態(tài)執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動，形成閉環(huán)管理。這種審批模式切斷了行政相對人與相關(guān)業(yè)務處室的直接聯(lián)系，行政相對人只需在政務中心一個部門就完成所有審批業(yè)務的辦理流程，使業(yè)務處室從紛繁復雜的審批工作中解放出來，專心做好行政管理與監(jiān)管。并且所有審批業(yè)務在一個部門即能辦結(jié)，容易形成統(tǒng)一口徑，避免了行政相對人因為不同部門對法規(guī)規(guī)章的理解存在偏差而增加辦事難度。但是，受理審批全部集中在政務中心，權(quán)限過于集中，如果缺少強有力的監(jiān)督制約，則容易滋生權(quán)力腐敗。這種審批模式對政務中心在機構(gòu)設置、人員配備、業(yè)務水平等硬軟件方面的要求極高，一旦這些硬軟件條件跟不上，就會大大降低辦事效率以及行政審批的準確性。

受理、審批分離模式。在這種審批模式下，海事靜態(tài)行政審批許可業(yè)務的受理權(quán)與審批權(quán)分別在政務中心和業(yè)務部門，政務中心負責受理材料的接收與流轉(zhuǎn)，業(yè)務部門按照三級或者二級審批制進行審批，審批完成后，按照執(zhí)法業(yè)務流程進行證書（文書、證明等）的制作、校核、移交。最終，證書（文書、證明等）流轉(zhuǎn)至政務中心發(fā)證窗口進行集中發(fā)證、收費等工作。此種審批模式，受理權(quán)與審批權(quán)分別在兩個不同的部門，權(quán)力分離可以有效的實現(xiàn)權(quán)力之間的相互監(jiān)督與制約，避免了一個部門獨大的情況發(fā)生。整個行政審批流程的第一步與最后一步都在政務中心完成，行政相對人在政務中心一進一出即可完成辦理，事實上也沒有增加行政相對人的辦事負擔。但是，由于權(quán)力分離，窗口職能在事實上被虛化，政務中心往往只充當“收發(fā)室”的角色，行政相對人經(jīng)常直接到業(yè)務部門或者與業(yè)務部門工作人員接觸，容易形成不一致的口徑，引起行政相對人的誤解。而業(yè)務處室也常常因為審批事項過于繁雜而形成“重審批、輕管理”的現(xiàn)象，導致事中與事后監(jiān)管滯后或者欠缺。

湛江海事局行政審批運轉(zhuǎn)流程

湛江海事局的行政審批制度采取的是受理、審批相分離的模式。局政務中心政務窗口負責本局機關(guān)許可審批事項（包括通航管理業(yè)務、船舶管理業(yè)務、危防管理業(yè)務、船員管理業(yè)務、港建費減緩免業(yè)務）的統(tǒng)一受理工作，接收申請人申請材料后分類流轉(zhuǎn)至局機關(guān)相關(guān)業(yè)務處室審批，并提醒或催促機關(guān)業(yè)務處室注意辦結(jié)時限，業(yè)務處室及局分管領導審批結(jié)束之后，交由政務中心制證室制作證書（文書、證明等），并將制作完成的證書（文書、證明等）流轉(zhuǎn)至政務中心政務窗口，申請人到政務中心政務窗口即可領取審批結(jié)果（相關(guān)證書、證明、文書等）并依法繳納規(guī)費，整個工作流程按規(guī)定時限（甚至提前）完成。在該種模式下，行政相對人只需前往政務中心兩次（一進一出）就可以實現(xiàn)其辦理需求，在事實上實現(xiàn)了“一站式”辦理。

但是，目前這種行政審批模式在長時間的運轉(zhuǎn)過程中也暴露出了一些問題。由于行政審批中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)全部集中在業(yè)務部門，政務中心的形式審查功能被虛化，經(jīng)常是行政相對人先將受理材料拿給審批人員審過之后再到政務中心進行受理，政務中心處于被動地位。受理、初審、復審流程往往在事實上被簡化為初審、復審，不僅違背了海事業(yè)務執(zhí)法流程中關(guān)于受理審批權(quán)限的界定，也在一定程度上增加了審批人員的廉政風險，為審批權(quán)尋租提供了可能性。

海事行政審批模式的合理化構(gòu)建

一是全面梳理海事業(yè)務權(quán)力清單，建立統(tǒng)一的受理登記平臺，一個窗口對外。合理化的行政審批模式應該以便利行政相對人為主要目的，讓行政相對人只需跑一個窗口就可以完成所有海事靜態(tài)業(yè)務受理審批事項。這就需要按照《交通運輸部關(guān)于全面推行直屬海事系統(tǒng)權(quán)力清單制度的通知》中的要求，全面梳理權(quán)力清單，將全部海事靜態(tài)業(yè)務的受理以及制證、發(fā)證、收費納入政務中心。

政務中心建立統(tǒng)一的受理登記平臺，按照對外公布的受理材料清單接收受理材料，對照海事業(yè)務執(zhí)法流程的要求對受理材料進行形式審查。對于資料齊全并符合法定要求的決定予以受理，并出具加蓋受理專用章的《海事業(yè)務受理通知書》；對于資料不齊全或者不符合法定要求的，當場或者5個工作日內(nèi)一次性告知需要補正的資料，并向申請人出具加蓋受理專用章的《海事業(yè)務補正通知書》。如果受理人員對資料的完備性有疑義，應向申請人出具加蓋受理專用章的《海事業(yè)務申請材料收存單》，對收存情況進行登記并及時跟蹤處理，5個工作日內(nèi)未對申請人做出答復的，則視為受理。經(jīng)過形式審查，受理人員依法不需要辦理或者申請事項依法不屬于本機構(gòu)職權(quán)范圍的，應當做出不予受理的決定，向申請人出具加蓋受理專用章的《海事業(yè)務不予受理通知書》。

受理人員必須嚴把形式審查關(guān)，能夠流轉(zhuǎn)到審批流程的必須是資料齊全并且符合法定要求的，不允許行政相對人與審批人員先行接觸，從源頭切斷行政相對人與審批人員的直接聯(lián)系，從而切斷利益關(guān)系，形成受理與審批之間的制約與監(jiān)督。

二是行政受理、動態(tài)監(jiān)管、行政審批相分離，強化政務中心的監(jiān)督功能。 政務中心對受理內(nèi)容僅限于形式審查，不進行實質(zhì)性的內(nèi)容審核。申請人的申請材料經(jīng)過受理窗口的形式審查后，資料齊全并符合法定條件的由受理人員通過內(nèi)部流轉(zhuǎn)渠道流轉(zhuǎn)至相關(guān)業(yè)務處室進行審批。在此過程中，還應注意靜態(tài)審批與動態(tài)監(jiān)管的相互協(xié)同呼應。《行政許可法》規(guī)定：“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行審核的，行政機關(guān)應當指派兩名以上工作人員進行核查?！币簿褪钦f，在業(yè)務處室進行審批的過程中，如果遇到需要現(xiàn)場檢查的情況，應當有基層執(zhí)法部門派出執(zhí)法人員進行現(xiàn)場檢查，以動態(tài)監(jiān)管配合業(yè)務處室完成對申請材料的審查。從實踐來看，書面審查、實地核查、當面詢問、聽取第三人意見、召開專家論證會等是海事機關(guān)審查申請材料的幾種方式，其中書面審查（靜態(tài)）與實地核查（動態(tài)）是海事行政審批過程中最為常見的兩種方式。在海事行政審批中將形式審查、靜態(tài)審批與動態(tài)監(jiān)管有效結(jié)合起來，形成完整的受理審批鏈條，實現(xiàn)閉環(huán)管理。

政務中心應當被賦予監(jiān)督權(quán)，所有業(yè)務一經(jīng)受理，該業(yè)務的辦理全過程就應完全處在政務中心的監(jiān)督之下，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，受理該業(yè)務的人員都要在第一時間進行干預，提醒并監(jiān)督相關(guān)環(huán)節(jié)工作人員合法合規(guī)辦結(jié)。這既在最大程度上避免了窗口“虛化”，又可以與審批權(quán)形成權(quán)力制約，從而形成職責清晰、相互監(jiān)督和制約的行政審批管理體制框架，最大限度的減少自由裁量權(quán)，體現(xiàn)公平公正原則。

三是在審批過程中引入聽證制度。《行政許可法》第四十六規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應當向社會公告，并舉行聽證?！痹诤Ｊ滦姓徟校矐敻鶕?jù)具體情況科學的組織聽證。在海事行政審批項目中，有許多是涉及到社會公共利益的，比如水上水下施工許可申請、劃定禁航區(qū)等，近年來的海事監(jiān)管實踐也反映出，涉及社會公共利益的重大行政許可事項，實施主體向社會公告、并舉行符合法定程序的聽證可以廣泛聽取社會公眾的意見，有效的減少社會矛盾，便于海事機構(gòu)做出公平公正合理的行政審批決定。

海事政務要融入到群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督之中。

四是充分發(fā)揮監(jiān)督作用。海事行政審批作為一項行政行為，要做到公開、透明、陽光，預防不作為亂作為現(xiàn)象發(fā)生。關(guān)鍵在于制度性監(jiān)督平臺的建立，紀檢與法規(guī)部門應加強明察暗訪和執(zhí)法督查，及時發(fā)現(xiàn)行政審批各環(huán)節(jié)違規(guī)違紀問題。上級海事機關(guān)也應加強對下級海事機關(guān)行政審批行為的監(jiān)督檢查，及時糾正行政審批過程中的違法行為。制度性監(jiān)督平臺還應發(fā)揮第三方監(jiān)督的作用。首先應將海事行政審批的法律依據(jù)、實施主體、申報要求、辦結(jié)時限、收費標準、救濟渠道等通過網(wǎng)絡、微博微信或者政務公開欄依法向全社會公開，接受全社會的監(jiān)督，把海事政務融入到群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督之中。其次，辦理的進程與結(jié)果也應該通過政務中心的電子顯示大屏、觸摸屏查詢系統(tǒng)及短信發(fā)送平臺等向行政相對人公布，及時收集信息，并向行政相對人反饋情況。通過對審批各環(huán)節(jié)的廣泛監(jiān)督，使公開、透明、陽光行政在海事系統(tǒng)蔚然成風。