易地扶貧搬遷貸款的困境及解決路徑

方韜

【摘要】易地扶貧搬遷是一項龐大而系統(tǒng)的工程，不但涉及到住房、鄉(xiāng)村道路和農田水利等基礎設施建設，而且需要教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及增收產業(yè)的配套支撐，工程建設周期長、資金需求量大。加大低成本信貸資金的投入力度，提高資金的管理和使用效率是持續(xù)推進易地扶貧搬遷項目的重要保障。本文以四川省巴中市為例，分析貧弱地區(qū)易地扶貧搬遷貸款的現(xiàn)狀、存在的問題，并提出相應的政策建議。

【關鍵詞】貧弱地區(qū) 易地扶貧搬遷貸款 困境 路徑

易地扶貧搬遷是我國在貧困地區(qū)組織實施的專項扶貧工程，旨在通過對生存環(huán)境惡劣地區(qū)的農村貧困人口實施易地搬遷安置，從根本上改善其生存和發(fā)展環(huán)境，拔除窮根、實現(xiàn)脫貧致富。巴中市所轄三縣兩區(qū)均為國家級貧困縣（區(qū)），全市有近140萬人居住在海拔800米以上的地質災害隱患區(qū)、洪水淹沒區(qū)和北部高山區(qū)等生存條件惡劣的環(huán)境中，每年因災返貧人口約2萬人，加快實施易地扶貧搬遷項目成為巴中實現(xiàn)全域脫貧的關鍵。

一、巴中市易地扶貧搬遷貸款的實踐

（一）貸款投放情況

2015年，巴中三縣兩區(qū)共向農發(fā)行巴中分行申報審批易地扶貧搬遷貸款項目5個，凈額399900萬元。截至2016年1月，農發(fā)行巴中分行已累計為4個易地扶貧搬遷項目發(fā)放貸款26億元，并且對此類項目貸款執(zhí)行優(yōu)惠信貸政策：一是貸款期限最長可達30年；二是貸款利率按照集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣執(zhí)行基準利率下浮20%、其它區(qū)域下浮10%執(zhí)行。為提高辦貸時效，巴中農發(fā)行還專門開辟了綠色辦貸通道，實行隨報隨批、速報速批。易地扶貧搬遷項目貸款資料報送至其市分行后，前臺1個工作日內就會派出調查小組開展現(xiàn)場調查指導，在操作風險可控的情況下，盡可能精簡業(yè)務流程，大幅提升了項目審批效率。

（二）貸款運作模式

巴中易地扶貧搬遷貸款項目的實施，主要遵循“政府主導、精準扶貧、轉款專用、條件特惠、保本經營”的原則，采用的是政府“委托代建購買服務”的運作模式。由區(qū)（縣）政府與承貸公司簽訂《易地扶貧搬遷工程建設項目委托代建購買服務合同》，通過地方人大決議將委托代建購買服務資金分年度列入地方財政預算，分期向承貸主體公司支付委托代建購買服務所需的資金款項。承貸公司在收到地方財政支付款后，再償還農發(fā)行易地扶貧搬遷項目的貸款本息。其中，三縣兩區(qū)地方財政的資金來源主要為上級專項扶貧補助資金。

（三）貸款初步成效

一是改善了安置點的基礎設施條件。在農發(fā)行信貸資金的支持下，巴中轄內易地扶貧搬遷項目的建設進度不斷加快，搬遷居民的生產生活條件持續(xù)優(yōu)化。如，截至2015年12月，通江縣新建安置房525套，回購已建成安置點房屋1355套，新修公路51.7公里，解決了縣域內大部分搬遷群眾的住房和交通問題。二是推動了安置地特色產業(yè)發(fā)展。如，通江縣民勝鎮(zhèn)方山村扶貧搬遷安置點以發(fā)展有機果蔬和鄉(xiāng)村旅游為產業(yè)提升思路，采用“公司+農戶”的模式建成柚園、桃園和藕園1000畝，并正在建設1家四星級度假旅游村，為安置點農戶的穩(wěn)定脫貧和特色產業(yè)的延伸發(fā)展奠定了堅實的基礎。三是保護了生態(tài)環(huán)境。如，南江縣在易地扶貧搬遷項目的帶動下，每年減少薪柴砍伐52600立方米，綜合治理水土流失面積22.2平方公里。

二、巴中市易地扶貧搬遷貸款的主要困境

（1）易地扶貧搬遷項目貸款來源渠道較為單一。易地扶貧搬遷項目屬于農村基礎設施建設項目，建設資金籌措渠道應當是多元的。一方面，搬遷項目的資金需求量大、建設周期長，客觀上需要多種金融工具的支持方能事半功倍。另一方面，實踐已多次證明，充分利用市場化資金、撬動市場力量，有利于加快扶貧項目的實施進度。但目前來看，巴中市易地扶貧搬遷的資金來源主要為財政資金和農發(fā)行的政策性貸款，資金投入方式的單一使易地扶貧搬遷項目缺乏持續(xù)、穩(wěn)定、高效的資金保障。

（2）項目貸款具有潛在的政策連續(xù)性風險和抵押物風險。在巴中易地扶貧搬遷項目的實施中，地方政府作為委托人與承貸公司簽訂《委托代建購買服務合同》，將合同項下的資金款項納入本級財政預算。由于易地扶貧搬遷項目的貸款期限最高可達30年，在如此漫長的貸款期內地方政府換屆等不穩(wěn)定因素可能產生政策不連續(xù)的風險。此外，易地扶貧搬遷貸款采用的是抵押擔保和抵質押組合擔保的方式，承貸主體公司提供的抵押物大部分為房地產，其在貸款期內存在貶值、損害和拆遷等外部風險。

（3）政策性銀行持續(xù)投放易地扶貧搬遷項目貸款的內在動力不足。巴中社會經濟發(fā)展水平滯后，地方財政資金短缺，對中央和省級轉移支付具有嚴重依賴性，高速發(fā)展的資金需求和薄弱不足的地方財力之間存在尖銳矛盾。調查中發(fā)現(xiàn)，農發(fā)行巴中分行對地方政府的償債能力非常擔憂。而易地扶貧搬遷項目的承貸主體又多為區(qū)縣政府附屬企業(yè)，自有資金和收益項目很少，基本不具備足夠的還款能力，潛在的違約風險造成銀行持續(xù)發(fā)放搬遷貸款的內在動力較弱。

（4）貸后監(jiān)督難度較大，項目資金的專項使用難以得到充分保證。按照農發(fā)行易地扶貧搬遷貸款的相關規(guī)定，款項的支付必須落實到具體的項目甚至拆遷農戶。為保證貸款的合規(guī)使用，就需要派人對搬遷項目現(xiàn)場進行密切監(jiān)督，將工程的實施進度與資金的使用情況進行匹配對比，同時還需對承貸主體的運營情況、收支情況、貸款擔保變動情況進行全程跟蹤調查。但農發(fā)行巴中分行人員短缺且素質參差不齊，貸后有效監(jiān)督的實施難度較大。與此同時，在宏觀經濟持續(xù)下行，地方財政資金趨緊的情形下，易地扶貧搬遷貸款可能會被用于彌補其他建設項目的資金缺口，導致轉款不專用現(xiàn)象的發(fā)生。

三、政策建議

（1）積極整合各類資源，提高財政和信貸資金使用效率。一是整合地方政府各部門的扶貧資金，實行統(tǒng)一調度，探索研究財政資金和信貸資金配套使用的可行方法和有效機制，形成資源的規(guī)模效益，集中力量辦大事。二是通過給予稅收優(yōu)惠以及政策補貼等方式鼓勵社會資本積極參與易地扶貧搬遷項目，撬動市場力量推進易地扶貧搬遷工程建設。三是逐步完善易地扶貧搬遷貸款使用評估監(jiān)測體系，對貸款使用效益進行全程跟蹤和密切監(jiān)督，不斷提高貸款的管理水平，確保財政資金和政策性貸款的高效運行。

（2）強化貸款風險管控，提高信貸資金的安全性。一是要引導承貸企業(yè)創(chuàng)新融資手段和保障措施，降低信貸風險。建議承貸企業(yè)采用優(yōu)質資產注入以及社會資金募集等方式形成多元化的扶貧搬遷項目融資結構，減弱過于依賴政策性貸款而形成的信貸風險聚集。二是對于可能出現(xiàn)的政策不連續(xù)性問題，農發(fā)行應密切關注地方政府動向，在地方政府換屆前后主動做好銜接工作，時刻關注地方政府的財政收支情況，深入發(fā)掘貸款的潛在風險因素并及時采取措施進行風險防御，確保易地扶貧搬遷信貸業(yè)務的持續(xù)健康發(fā)展。

（3）優(yōu)化搬遷區(qū)域的金融生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)新針對性的金融服務方式。一是加快推進搬遷區(qū)域農村土地產權抵押融資試點，支持搬遷區(qū)域建設農地、林地和農房等農村產權流轉交易平臺，促進農村各類產權可抵押、可流轉、可入股，為搬遷地區(qū)擴大信貸投放和創(chuàng)新金融服務提供必要的金融生態(tài)環(huán)境。二是推行產業(yè)鏈貸款模式。按照“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+基地+農戶”的發(fā)展模式，實行產業(yè)鏈貸款，帶動金融扶貧創(chuàng)新。在安置區(qū)選取幾家具有市場核心競爭力的涉農企業(yè)進行優(yōu)惠、充足的資金供給，但要求其作為擔保方，為產業(yè)鏈上下游的企業(yè)和農戶提供信貸擔保，構建一體化的利益鏈接機制，形成信貸規(guī)模聚集效應。

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