從經(jīng)濟(jì)民主原則淺談?wù)蠓珠_(kāi)著力點(diǎn)

曹瀾潔

【摘要】國(guó)企再掀熱潮，改革勢(shì)在必行。國(guó)企改革的關(guān)鍵在于政企分開(kāi)，多年未得成效，拋開(kāi)具體改革行為落腳與經(jīng)濟(jì)民主原則來(lái)看，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制，保障了具體改革行為的合法性以及順利實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】民主 國(guó)企

一、政企分開(kāi)的劃定范圍

如前文所述，今天討論的政企分開(kāi)的國(guó)有企業(yè)為狹義的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)并能夠?yàn)閲?guó)家提供未來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)來(lái)講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，可分為市場(chǎng)有效領(lǐng)域和市場(chǎng)失效領(lǐng)域，無(wú)論西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)有效領(lǐng)域中都是市場(chǎng)機(jī)制起作用，在市場(chǎng)失效領(lǐng)域中由計(jì)劃?rùn)C(jī)制起作用。不同于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)有效領(lǐng)域中主體除了企業(yè)、個(gè)人還存在資本所有者、政府及其財(cái)政。而存在與市場(chǎng)失效領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)在西方稱為的公共企業(yè)（Public Enterprises），以提供公共服務(wù)為目的的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。公共企業(yè)的活動(dòng)范圍一般被嚴(yán)格限定在市場(chǎng)失效領(lǐng)域，其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)也被嚴(yán)格限定為非市場(chǎng)盈利性。廣義的國(guó)有企業(yè)不僅活動(dòng)于市場(chǎng)失效領(lǐng)域（公共企業(yè)），而且活動(dòng)于具有充分競(jìng)爭(zhēng)性有效領(lǐng)域。因?yàn)楣财髽I(yè)的產(chǎn)生原因——市場(chǎng)失靈，在筆者看來(lái)，政企是分不開(kāi)的。

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，公共企業(yè)是一種典型的自然壟斷，以效率價(jià)值觀之，不宜將其列為壟斷規(guī)制的對(duì)象。所謂自然壟斷，是指存在規(guī)模報(bào)酬遞增的行業(yè)，其產(chǎn)品長(zhǎng)期成本曲線下降，那么在這種行業(yè)內(nèi)由大企業(yè)獨(dú)占市場(chǎng)比導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠更有效的利用資源。

經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)中，在市場(chǎng)中，企業(yè)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)人、理性人，必然追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化而不是公共利益最大化。若是政府對(duì)公用企業(yè)放棄控制權(quán)引入競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致其重復(fù)投資社會(huì)資源浪費(fèi)，公用企業(yè)對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)本身具有不可替代性和消費(fèi)的“不可拒絕性”，價(jià)格再高也要消費(fèi)，把公用企業(yè)委任給市場(chǎng)主體必然會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)?！肮檬聵I(yè)是天然壟斷性的。因此，除非它們受到調(diào)控和管理，否則，私營(yíng)公用企業(yè)就會(huì)像壟斷者一樣，限制產(chǎn)量并提高價(jià)格。這會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率和收入分配帶來(lái)惡果?！边@是世界銀行在《變革世界中的政府》中所述。所以筆者認(rèn)為，政企分開(kāi)也是有一定范圍，那就是狹義的國(guó)有企業(yè)的范圍，雖然如此并不代表公共企業(yè)本身不存在問(wèn)題，其創(chuàng)新能力低，缺乏技術(shù)的問(wèn)題普遍存在，只不過(guò)解決它另當(dāng)別論，解決方式也不同譬如嚴(yán)格的政府管制。

二、適用經(jīng)濟(jì)民主原則的出發(fā)點(diǎn)

商法是調(diào)整平等主體之間商事關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，商事關(guān)系調(diào)整的主體為商法人，商個(gè)人，商合伙。而國(guó)有企業(yè)中主體為政府機(jī)構(gòu)，不屬于商法所調(diào)整的對(duì)象，相對(duì)與其他主體處于不平等的地位。而從經(jīng)濟(jì)法的視野看待國(guó)有企業(yè)更為合理，對(duì)經(jīng)濟(jì)法的定義筆者采用李昌麒教授所述：經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整需要由國(guó)家干預(yù)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。經(jīng)濟(jì)法介于公私法之間的“第三法域”，其不僅調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系，還包括從傳統(tǒng)行政法劃分出來(lái)的具有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的行政管理關(guān)系。無(wú)論從調(diào)整對(duì)象還是調(diào)整范圍來(lái)看，國(guó)有企業(yè)都應(yīng)屬于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整。

著眼于經(jīng)濟(jì)法，除了我國(guó)《反壟斷法》相關(guān)行為的事后調(diào)整，細(xì)讀次法并沒(méi)有更多的專門(mén)的法律條文涉及。也就是說(shuō)對(duì)于國(guó)有企業(yè)的法律規(guī)范是缺失的。如今國(guó)有企業(yè)改革迫在眉睫，除開(kāi)相應(yīng)的政策頒布與實(shí)施落實(shí)其必要性的同時(shí)還應(yīng)有相關(guān)法律的確定為其提供合法性。在現(xiàn)下改革進(jìn)行時(shí)，法律缺失的情況下便考慮到了其他的救濟(jì)措施。法的原則便隨之而彌補(bǔ)漏洞。

法律原則是指可以作為法律規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則。從法律實(shí)施方面來(lái)看，法律原則補(bǔ)充了法律漏洞，具有宏觀調(diào)控能力也確定行使自由裁量權(quán)的合理范圍。

經(jīng)濟(jì)民主原則屬于特有的經(jīng)濟(jì)法的原則。其結(jié)合目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的形勢(shì)與新的狀況，作出的適時(shí)的回應(yīng)，這也是經(jīng)濟(jì)法原則的內(nèi)在要求，于是經(jīng)濟(jì)民主原則應(yīng)運(yùn)而生。

現(xiàn)代企業(yè)制度是混合所有制經(jīng)濟(jì)的有效途徑，而現(xiàn)代企業(yè)制度的核心也是政企分開(kāi)。

政府規(guī)制俘獲是指在政府對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行規(guī)制的過(guò)程中，由于立法者和管制機(jī)構(gòu)耶追求自身利益最大化，因而某些特殊利益集團(tuán)（主要是被規(guī)制企業(yè)）通過(guò)收買(mǎi)或賄賂立法者或管制機(jī)構(gòu)，而使其提供對(duì)他們有利的管制政策的行為。斯蒂格勒在1971年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)規(guī)制論》一文中提出，規(guī)制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來(lái)的，規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為規(guī)制產(chǎn)業(yè)自己服務(wù)的。規(guī)制俘虜理論（Regulatory Capture Theory）描述了一種政治腐敗或政府行政失敗的現(xiàn)象。在這個(gè)層次上，并不是說(shuō)政府的干預(yù)完全就可以治療市場(chǎng)失靈，有可能產(chǎn)生新的問(wèn)題——腐敗問(wèn)題。于是經(jīng)濟(jì)民主原則在保證經(jīng)濟(jì)自由的前提上對(duì)政府進(jìn)行一個(gè)法律規(guī)制。將政府的權(quán)力至于規(guī)則之中，按照法律的原則正確行使權(quán)力才能發(fā)揮最大的功效。

總之，交出控制權(quán)是政企分開(kāi)的根本途徑。

利用經(jīng)濟(jì)民主原則對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行法律化管制。經(jīng)濟(jì)民主原則劃定了國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍，在自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中導(dǎo)入法律意義上的自由。受約束的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能比完全的經(jīng)濟(jì)行為帶來(lái)更有效的價(jià)值。

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