教育服務(wù)合作供給視角下的民辦學(xué)校：角色定位與政策支持①

韓巍

（中國勞動(dòng)保障科學(xué)研究院，北京100029）

教育服務(wù)合作供給視角下的民辦學(xué)校：角色定位與政策支持①

韓巍

（中國勞動(dòng)保障科學(xué)研究院，北京100029）

當(dāng)前我國的民辦教育正遭遇著在理念上受到高度重視，但在政策和現(xiàn)實(shí)中卻處于發(fā)展相對(duì)無力的悖論。從教育服務(wù)公私合作供給的角度來看，可以將教育服務(wù)的供給模式劃分為五種模式：教育產(chǎn)業(yè)化模式、企業(yè)化辦學(xué)模式、非營利模式、政府購買模式、傳統(tǒng)公辦和捐助模式。如果將民辦學(xué)校作為分析的中心，從民辦學(xué)校的數(shù)量（所占比重）和性質(zhì)（公益性還是營利性）兩個(gè)維度出發(fā)，可以建構(gòu)出民辦學(xué)校在這五種模式中所扮演角色的一個(gè)分析框架。在未來，應(yīng)該建立起民辦學(xué)校和公辦學(xué)校合作發(fā)展的制度安排；合理界分非營利性民辦教育和營利性民辦學(xué)校，制定分類管理的政策體系；在不同教育階段和領(lǐng)域，要對(duì)民辦學(xué)校的功能從質(zhì)和量兩個(gè)層面做出頂層設(shè)計(jì)。

民辦學(xué)校；公私合作；角色定位；政策支持

一、問題：民辦教育在整個(gè)教育服務(wù)體系中應(yīng)扮演何種角色

改革開放之前以及改革開放之初的一段時(shí)間內(nèi)，政府和單位是教育服務(wù)的壟斷性供給主體，社會(huì)上缺乏足夠的制度和資源空間來支持民辦教育的生存和發(fā)展，直至進(jìn)入20世紀(jì)90年代，中國的市場化改革正式開始之后，民辦教育才逐漸獲得生機(jī)（見圖1）。1993年2月，黨中央和國務(wù)院印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，次年6月國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》，提出在辦學(xué)體制上要改革政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主，社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制，這些規(guī)定標(biāo)志著民辦教育取得了正式的制度認(rèn)可。改革開放以來，我國的民辦教育發(fā)展取得了長足進(jìn)展。

圖1　1994-2012年各類民辦學(xué)校占比（%）［1］

不難看出民辦教育的發(fā)展是與我國市場化改革的浪潮息息相關(guān)的，在民辦教育發(fā)展之初，營利性是其產(chǎn)生和發(fā)展的原動(dòng)力。但是在之后發(fā)展中，法律又將民辦教育規(guī)定為公益事業(yè)，對(duì)民辦教育提出了“合理回報(bào)”的限定?！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)?！币蚨诿褶k教育最初的發(fā)展動(dòng)機(jī)和之后的法律定位之間產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)拿埽谌狈ξ鞣矫褶k教育發(fā)展的文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景的情況下，這種矛盾在理論上、政策上以及現(xiàn)實(shí)中都導(dǎo)致了許多問題。

理論上，這種矛盾引出了關(guān)于民辦學(xué)校到底是營利性還是非營利性的理論爭議，基本形成了四條道路：一是民辦教育的非營利性道路，認(rèn)為民辦學(xué)校并不因其學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源、辦學(xué)主體而失去公益性，因?yàn)槊褶k學(xué)校通過培養(yǎng)人才、開辦學(xué)校、緩解國家教育投入、促進(jìn)教育改革而體現(xiàn)其公益性［2］［3］；二是民辦教育的營利性道路，認(rèn)為民辦學(xué)校是可以營利的［4］；三是民辦教育的第三條道路，認(rèn)為可以將教育的公益性與投資的營利性有機(jī)統(tǒng)一，創(chuàng)辦“投資舉辦但不要求取得回報(bào)的民辦高校和要求取得合理回報(bào)但又不是營利性的民辦高校”［5］；四是分類管理的思路，即將營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校進(jìn)行區(qū)分，適用不同導(dǎo)向的政策［6］［7］。政策上，這種矛盾造成了對(duì)民辦教育的定位模糊，并由此造成了政策無力：如果是營利事業(yè)，缺乏足夠的行業(yè)規(guī)制和監(jiān)管，如果是非營利事業(yè)，缺少來自政府的政策扶持?，F(xiàn)實(shí)中，即使全社會(huì)都形成了發(fā)展民辦教育非常有必要的共識(shí)，民辦教育的發(fā)展步伐仍舊步履蹣跚。

事實(shí)上，將民辦教育從整個(gè)教育服務(wù)體系中剝離出來給予“一刀切”式的定性是不恰當(dāng)?shù)?，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中既可以是非營利性的也可是營利性的，如民辦義務(wù)教育既可以是高檔雙語學(xué)校，也可以是滿足基本需要的打工子弟學(xué)校。從理論上看，公共物品的概念本身存在張力，如果以非競爭性和非排他性作為公共物品的辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，那么教育服務(wù)可以是完全的私人物品，而如果從外部性的角度來看，那么教育服務(wù)，特別是基礎(chǔ)教育又屬于公共物品。因而要判斷民辦教育的屬性關(guān)鍵要看其制度安排與制度環(huán)境。

在當(dāng)前公共服務(wù)供給主體日益多元化，供給機(jī)制靈活化的背景下，民辦和公辦學(xué)校之間的關(guān)系不再是營利與非營利的平行對(duì)立關(guān)系，相反雙方互相合作，通過各種方式（制度安排）共同提供教育服務(wù)的趨勢日益顯著，這種現(xiàn)象使這個(gè)問題更加復(fù)雜，也更值得在理論上、政策上重新進(jìn)行梳理和分析。基于這樣的視角，本文試圖從教育資源整體配置的角度回答民辦教育在整個(gè)教育體系中扮演什么角色、民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的關(guān)系如何以及促進(jìn)民辦教育發(fā)展的政策應(yīng)當(dāng)如何定位等問題。

二、理論：公共服務(wù)供給視角下的民辦學(xué)校

在當(dāng)代的公共服務(wù)供給中，服務(wù)生產(chǎn)者和提供者的區(qū)分構(gòu)成了服務(wù)供給制度的初始設(shè)定，其中，“服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)……服務(wù)提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者”［8］。這樣的角色區(qū)分源自于對(duì)政府角色和效率的認(rèn)知，即出于公共服務(wù)的非營利性，政府對(duì)公共服務(wù)的供給要承擔(dān)起付費(fèi)責(zé)任以及由此衍生出的監(jiān)管責(zé)任，但是出于政府和市場或社會(huì)在具體生產(chǎn)公共服務(wù)中的比較效率優(yōu)勢，具體的生產(chǎn)活動(dòng)可能要交由市場或社會(huì)主體來完成。基于這種角色區(qū)分，在理論上可以形成多樣化的公共服務(wù)供給制度安排。

表1：公共服務(wù)供給的制度安排［9］

表1顯示了生產(chǎn)者與提供者分離后公共服務(wù)供給的基本制度框架。從理論上說，提供者是承擔(dān)付費(fèi)責(zé)任的主體，決定提供者的標(biāo)準(zhǔn)主要是“非營利性”標(biāo)準(zhǔn)，即特定服務(wù)或物品的非營利性程度越高就越應(yīng)該由政府作為提供者來承擔(dān)付費(fèi)責(zé)任；而生產(chǎn)者是具體組織生產(chǎn)服務(wù)或物品的組織，根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的契約理論，決定治理結(jié)構(gòu)（科層或市場）的核心因素是交易成本，即選擇科層（公共部門）還是市場（私人部門）作為具體的生產(chǎn)機(jī)制要看哪種生產(chǎn)機(jī)制的交易成本更低［10］。

不難看出，在兩“P”（producer和provider）分離的背景下，公共服務(wù)供給的機(jī)制得到了極大的豐富，并且對(duì)于私人部門來說，兩“P”分離給他們的生存和發(fā)展提供了另外的契機(jī)和道路。特別是對(duì)于中國這樣從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而來的國家，公共部門在服務(wù)供給方面有著數(shù)量上、傳統(tǒng)上的多方面優(yōu)勢，對(duì)于私人部門來說，在服務(wù)供給方面與公共部門形成競爭態(tài)勢并不現(xiàn)實(shí)，而在公共部門覆蓋能力之外尋找生存空間又面臨著諸多制度和服務(wù)接受者方面的阻礙，所以通過這種公共服務(wù)供給的多元化制度安排形成與公共部門的合作關(guān)系可能成為未來私人部門供給服務(wù)、獲取資源并且取得發(fā)展的一種重要途徑。

同樣，對(duì)于民辦學(xué)校而言，在教育服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者分離的背景下，也可以發(fā)展出這種多元化的制度安排從而為民辦學(xué)校的發(fā)展創(chuàng)造空間。以服務(wù)供給的一般性制度安排框架為藍(lán)本，結(jié)合當(dāng)前我國民辦教育的具體政策，可以發(fā)展出教育服務(wù)公私合作供給的制度框架（見表2）。

表2：教育服務(wù)公私合作供給的制度框架

經(jīng)費(fèi)來源方面，目前教育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要來自于政府財(cái)政撥款、社會(huì)捐資助學(xué)和社會(huì)投資辦學(xué)三個(gè)方面，從服務(wù)的非營利性角度來看，政府財(cái)政撥款和社會(huì)捐資主要用于非營利性較為明顯的教育階段和群體，而社會(huì)投資則主要用于一些營利性教育項(xiàng)目。生產(chǎn)方式方面，教育服務(wù)的生產(chǎn)主體有公辦學(xué)校和民辦學(xué)校兩類。

結(jié)合付費(fèi)方式和生產(chǎn)方式就產(chǎn)生了教育服務(wù)供給的五種模式：

第一，由社會(huì)投資公辦學(xué)校而產(chǎn)生的教育產(chǎn)業(yè)化。傳統(tǒng)的公辦學(xué)校都是以開展非營利性教育為宗旨的，但是近年來在教育產(chǎn)業(yè)的浪潮中，公辦學(xué)校也通過與社會(huì)力量合作開展?fàn)I利性項(xiàng)目，如社會(huì)教育機(jī)構(gòu)與大學(xué)合作開展的同等學(xué)力進(jìn)修班、企業(yè)與大學(xué)合辦的獨(dú)立學(xué)院等就是這些機(jī)構(gòu)利用公辦學(xué)校的資源進(jìn)行營利性教育活動(dòng)。由于這種形式的教育容易使公辦學(xué)校滋生強(qiáng)烈的營利性傾向而忽視其本應(yīng)承擔(dān)的公益性責(zé)任，所以對(duì)這類教育應(yīng)當(dāng)加以收縮。此外，國內(nèi)一些地方還通過國有民辦、名校專制等形式將公辦學(xué)校交由社會(huì)籌資舉辦。

第二，企業(yè)化辦學(xué)模式，即以經(jīng)營企業(yè)的理念、方式來供應(yīng)教育服務(wù)，同時(shí)在法律上受民商法律關(guān)系的調(diào)整。這類教育供給模式是改革開放之后隨著教育服務(wù)需求的多樣化而產(chǎn)生的，通過企業(yè)化辦學(xué)，可以快速回應(yīng)社會(huì)上對(duì)教育服務(wù)的各種需求。但是這種模式是以營利為目的的，而教育本身就帶有公益性，所以企業(yè)化辦學(xué)模式有著特定的邊界，主要集中在高端基礎(chǔ)教育服務(wù)、社會(huì)培訓(xùn)等領(lǐng)域。在未來，隨著公眾教育服務(wù)需求的日益豐富和多樣，這種模式還將繼續(xù)發(fā)展。

第三，非營利模式，即社會(huì)通過捐助的方式興辦的民辦教育。從組織屬性上看，非營利模式主要通過非營利組織開展教育服務(wù)，在中國，相應(yīng)的組織形式為民辦非企業(yè)單位，目前大多數(shù)民辦學(xué)校都屬于民辦非企業(yè)單位。出于其非營利組織的屬性，這類辦學(xué)模式的財(cái)務(wù)、收益、組織等都受到國家法律法規(guī)的嚴(yán)格約束。

第四，政府購買模式，即由政府出資向民辦學(xué)校購買教育服務(wù)的模式，這種模式是公私合作提供教育服務(wù)的典范。國外，政府購買教育服務(wù)的制度安排有多種的形式，上文提到的憑單、補(bǔ)助等都是較為常見的制度，當(dāng)前，我國的南京等地也在一定范圍內(nèi)推行了教育券制度。另外，我國的許多地方也創(chuàng)新出了一些中國特色的政府教育服務(wù)的制度，如公辦托管、民辦公助（政策補(bǔ)貼）、公建民營、租賃托管等。

第五，傳統(tǒng)的捐助和辦學(xué)模式，即由社會(huì)向公辦學(xué)校捐助以及財(cái)政撥款辦學(xué)的傳統(tǒng)模式。

需要注意的是，這五種模式是一種理論上的分類，在實(shí)踐中，一所學(xué)校內(nèi)可能會(huì)同時(shí)存在若干種情況，如政府可能會(huì)向企業(yè)化辦學(xué)的民辦學(xué)校購買一些服務(wù)項(xiàng)目，此處只是出于研究的目的將這些情況進(jìn)行模式化。在教育服務(wù)供給的五種模式中，涉及到民辦學(xué)校（包括付費(fèi)和生產(chǎn)兩個(gè)方面）的主要是前四種模式，這四種模式中又以第一種和第四種模式為較為典型的公私合作模式。出于本文的立足點(diǎn)，后文將著重對(duì)這幾種模式涉及到的問題和政策進(jìn)行研究。

如果轉(zhuǎn)換教育服務(wù)供給制度分析框架的視角，將焦點(diǎn)放在民辦學(xué)校上，就可以得到一個(gè)分析民辦教育在整個(gè)教育服務(wù)供給體系中所扮演角色的理論框架，即就特定的教育階段和領(lǐng)域來說，民辦學(xué)校是非營利性的還是營利性的是從服務(wù)性質(zhì)的維度進(jìn)行的說明，決定這種性質(zhì)的主要是付費(fèi)的主體，同時(shí)民辦學(xué)校在這個(gè)階段和領(lǐng)域的角色還有數(shù)量的維度，即民辦學(xué)校在這個(gè)階段和領(lǐng)域中所占的比重或份額有多大。非營利性和數(shù)量這兩個(gè)維度一個(gè)關(guān)注的是民辦學(xué)校的質(zhì)，一個(gè)關(guān)注的是民辦學(xué)校的量，兩個(gè)維度相互結(jié)合構(gòu)成了對(duì)民辦學(xué)校角色的分析框架（見表3）。

表3：民辦學(xué)校角色的分析框架

三、現(xiàn)實(shí)：民辦學(xué)校在不同教育階段的角色分析

（一）學(xué)前教育階段：主導(dǎo)非營利+補(bǔ)充營利

自1994年到2012年，我國民辦幼兒園的數(shù)量在全部幼兒園中所占的比重由10.47%提高到了68.75%，民辦幼兒園幼兒數(shù)量占全部幼兒園幼兒的比重由3.94%增加到了50.27%，民辦幼兒園在整個(gè)學(xué)前教育體系中已經(jīng)占據(jù)了半壁江山。

從功能上看，學(xué)前教育階段對(duì)幼兒身心健康、習(xí)慣養(yǎng)成、智力發(fā)展等方面都有著重要作用，同義務(wù)教育一樣，這類教育也具有顯著的公益性，因而政府需要承擔(dān)起付費(fèi)責(zé)任。但是與其他公共服務(wù)相同，政府在這類服務(wù)中的責(zé)任是有限的，只能滿足大眾的基本需求。與此同時(shí)，在作為公共服務(wù)的學(xué)前教育之外，還存在很多滿足高端需求的民辦幼兒園，這類學(xué)前教育主要是營利性的，遵循市場法則開展運(yùn)營活動(dòng)。另外，在農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)等社會(huì)資本不愿投資的地方，政府不僅要承擔(dān)起付費(fèi)責(zé)任，還要親自“生產(chǎn)”這類服務(wù)，以保障這些地區(qū)幼兒的基本權(quán)益，并維護(hù)社會(huì)公平正義的價(jià)值。

因而，結(jié)合數(shù)量和性質(zhì)兩方面情況，民辦幼兒園的角色應(yīng)該包括兩種情況：一種是占有主導(dǎo)地位的非營利性民辦幼兒園，另一種是補(bǔ)充地位的營利性民辦幼兒園。對(duì)于前一種情況，由于政府要承擔(dān)付費(fèi)責(zé)任，所以對(duì)應(yīng)的制度安排是政府購買服務(wù)，其具體形式非常多樣，包括對(duì)供給方付費(fèi)的補(bǔ)貼制度，對(duì)需求放付費(fèi)的教育券制度以及承包等，這幾種形式在中國都得到了嘗試。對(duì)于后一種情況，則由私人部門進(jìn)行投資，面向市場中有需要的群體提供服務(wù)，民辦幼兒園的運(yùn)營遵循市場法則，收益由幼兒園的投資人支配。

（二）義務(wù)教育階段：補(bǔ)充非營利+補(bǔ)充營利

由于歷史的路徑依賴，在義務(wù)教育階段，我們國家主要是以公辦學(xué)校為主，2012年我國民辦初中的學(xué)校數(shù)量占全部初中學(xué)校數(shù)量的比重為8.15%，民辦小學(xué)的學(xué)校數(shù)量占全部小學(xué)數(shù)量的比重僅為2.24%。所以在義務(wù)教育階段民辦教育只能扮演補(bǔ)充性的角色。

與此同時(shí)，我們國家的義務(wù)教育法規(guī)定“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施”，因而從法律上講，國家對(duì)義務(wù)教育負(fù)有完全的付費(fèi)責(zé)任，民辦義務(wù)教育學(xué)校僅僅應(yīng)該以滿足高端需求為目標(biāo)，但是在實(shí)踐中情況卻更加復(fù)雜。除了滿足高端需求的義務(wù)教育之外，還存在許多滿足基本需求的民辦義務(wù)教育學(xué)校，其典型的代表就是打工子弟學(xué)校。從性質(zhì)上來看，打工子弟學(xué)校的學(xué)生家庭都是城市的中下收入階層，所以本應(yīng)該由政府承擔(dān)這部分學(xué)齡兒童的義務(wù)教育付費(fèi)責(zé)任，但是由于城市中義務(wù)教育供求的不均衡，許多公辦義務(wù)教育學(xué)校設(shè)定了戶籍等方面的限制，不對(duì)這些兒童和家庭開放，為了解決這部分群體的就學(xué)問題，就產(chǎn)生了非營利性的民辦義務(wù)教育學(xué)校。

所以，從現(xiàn)實(shí)情況來看，民辦義務(wù)教育學(xué)校的角色包括了兩種情況：一種是向高端需求群體服務(wù)的，以商業(yè)化模式運(yùn)作的補(bǔ)充性民辦義務(wù)教育學(xué)校；另一種是向無法進(jìn)入公辦義務(wù)教育學(xué)校的家庭提供的非營利性、補(bǔ)充性義務(wù)教育服務(wù)。從趨勢來看，前一種民辦義務(wù)教育學(xué)校還將繼續(xù)得到發(fā)展，后一種則會(huì)隨著戶籍制度改革、國家投入力度的加大逐漸被并入普通的公辦義務(wù)教育學(xué)校行列之中。

（三）職業(yè)教育階段：從補(bǔ)充非營利到半主導(dǎo)非營利

我們國家的職業(yè)教育體系包括由教育部門主管的學(xué)歷職業(yè)教育和人力資源社會(huì)保障部門主管的職業(yè)培訓(xùn)，其中學(xué)歷職業(yè)教育又包括初等職業(yè)教育、中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育，職業(yè)培訓(xùn)包括技工學(xué)校教育（學(xué)制教育）和職業(yè)技能培訓(xùn)（短訓(xùn)）兩類。

從數(shù)量上看，民辦職業(yè)院校占職業(yè)院校的比重是較小的，根據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，近年來我國高等職業(yè)院校的在校生中民辦高等職業(yè)院校在校生的比重穩(wěn)定在大約20%左右，而民辦中等職業(yè)院校的在校生數(shù)占全部中等職業(yè)院校在校生數(shù)的比重則持續(xù)下降，由2009年的大約14%下降到2013年的大約10%（見圖2），這其中的原因主要是中等職業(yè)院校的生源減少以及職業(yè)教育的布局調(diào)整等?？梢娔壳懊褶k職業(yè)院校在整個(gè)職業(yè)教育體系中是補(bǔ)充性的，公辦職業(yè)院校仍然占據(jù)著職業(yè)教育的主體。

圖2　民辦職業(yè)院校在校生占職業(yè)教育在校生的比重

從性質(zhì)上看，民辦職業(yè)院校大多是依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》在民政部門注冊(cè)登記成立，因而這些學(xué)校并不以營利為目的，舉辦者可以在保證培訓(xùn)機(jī)構(gòu)正常發(fā)展的基礎(chǔ)上，從辦學(xué)收益中適量提取合理回報(bào)或不要求取得合理回報(bào)，從理論上說，這類民辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)屬于前文所說的“非營利模式”。另外，也存在一些經(jīng)營性質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，目前這些機(jī)構(gòu)在培訓(xùn)市場中非?；钴S，但是其具體數(shù)量并不明確。

綜合來看，目前民辦職業(yè)院校在職業(yè)教育體系中的角色分兩類：一類屬于補(bǔ)充性非營利性院校，主要指登記為民辦非企業(yè)單位的那些民辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，另一類是處于主導(dǎo)地位的營利性院校，主要是提供經(jīng)營性培訓(xùn)服務(wù)的那部分機(jī)構(gòu)。

職業(yè)教育作為一種強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)學(xué)生實(shí)際操作能力的教育類型，與市場的需求有著天然的聯(lián)系，甚至可以說職業(yè)教育的活力來自于和市場、社會(huì)的良性互動(dòng)，因而在職業(yè)教育領(lǐng)域，民辦院校有著特殊的重要地位，基于這一點(diǎn)，民辦職業(yè)院校在未來將成為重要的增長點(diǎn)。同樣，也是出于職業(yè)教育與市場的緊密聯(lián)系，政府在職業(yè)教育領(lǐng)域的過多干涉可能會(huì)阻礙職業(yè)教育的發(fā)展和職業(yè)教育質(zhì)量的提升，但與此同時(shí)，職業(yè)教育的成功與否關(guān)系到我們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整能否有足夠的技能人才作為支撐，所以政府對(duì)職業(yè)教育的責(zé)任卻是不可推卸的，因而在制度安排上，將負(fù)有付費(fèi)責(zé)任的政府和民辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)相結(jié)合是當(dāng)前最優(yōu)的選擇，即將民辦職業(yè)院校的角色轉(zhuǎn)向主導(dǎo)地位的非營利性事業(yè)，以政府購買服務(wù)作為主要的制度安排。與此同時(shí)，對(duì)于市場上經(jīng)營性的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也應(yīng)促進(jìn)其大力發(fā)展，滿足社會(huì)中各個(gè)類別、各個(gè)層次的培訓(xùn)需求，發(fā)揮政府和市場兩方面的作用，為我國技能人才隊(duì)伍的建設(shè)鋪平制度道路。

四、政策：基于不同角色定位的民辦學(xué)校政策

第一，在制度安排上，改變民辦學(xué)校和公辦學(xué)校平行發(fā)展的思路，走向二者共融發(fā)展。在對(duì)民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的關(guān)系上，“人們對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》總則第二條‘利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)’的規(guī)定常常片面地理解為‘民辦學(xué)校不能利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)’”，但是從立法精神的層面來看，這一條文“應(yīng)該被理解為對(duì)舉辦者設(shè)立民辦學(xué)校時(shí)需要具備的法律要件的規(guī)定，并不是對(duì)民辦學(xué)校運(yùn)行過程中得到政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的禁止性規(guī)范”［11］。所以在具體的制度安排上，通過購買服務(wù)、補(bǔ)貼、委托管理等多種方式可以在市場經(jīng)濟(jì)條件下最大限度地調(diào)動(dòng)雙方的優(yōu)勢資源，對(duì)于政府和公辦教育來說，通過合作可以汲取市場中的優(yōu)勢資源，增強(qiáng)公辦教育的活力，同時(shí)可以降低政府的管理成本，對(duì)于民辦學(xué)校來說，在當(dāng)前辦學(xué)資源緊缺的情況下，公私合作的方式更是可以為其補(bǔ)充包括經(jīng)費(fèi)資源、政策資源與合法性資源在內(nèi)的各種資源，在雙方互利共融的制度安排下，最終實(shí)現(xiàn)整體教育資源的優(yōu)化配置。

第二，合理界分非營利性民辦學(xué)校和營利性民辦學(xué)校，以此作為民辦教育政策的基石。前文已述，在公共服務(wù)供給制度多元化的時(shí)代，作為生產(chǎn)機(jī)制的民辦學(xué)校既可以是非營利性的，也可以是營利性的，兩種情況經(jīng)?；ハ嘟豢?，因而需要在制定政策時(shí)首先加以明確界分。非營利性民辦學(xué)校是以政府財(cái)政投入或社會(huì)捐資作為付費(fèi)機(jī)制，不以營利為目的，在實(shí)際運(yùn)作中獲取合理回報(bào)或不獲取回報(bào)的民辦學(xué)校，這類民辦教育機(jī)構(gòu)的組織類型通常是民辦非企業(yè)單位（國際上通行的是非營利組織）；營利性民辦教育機(jī)構(gòu)則通常以社會(huì)投資為經(jīng)費(fèi)來源，以獲取利潤為目的，通常在工商部門登記注冊(cè)為企業(yè)法人。這些是兩類民辦教育機(jī)構(gòu)的基本區(qū)分點(diǎn)。

對(duì)于非營利性民辦學(xué)校，政府應(yīng)當(dāng)以非營利組織管理法律為基本依據(jù)進(jìn)行管理，其財(cái)務(wù)、人事、運(yùn)行等都要符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法》等規(guī)章的規(guī)定，負(fù)有管理責(zé)任的主要是民政部門和教育部門；對(duì)于營利性民辦學(xué)校，則應(yīng)當(dāng)遵循市場監(jiān)管的規(guī)則，由工商行政管理部門主要負(fù)責(zé)管理，管理依據(jù)主要是民商法。

第三，在不同教育階段和領(lǐng)域，要對(duì)民辦學(xué)校的功能從質(zhì)和量兩個(gè)層面做出頂層設(shè)計(jì)。由于民辦學(xué)校和公辦學(xué)校各有優(yōu)勢和特色，在每個(gè)教育階段和領(lǐng)域，民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的邊界應(yīng)該有所側(cè)重。如在義務(wù)教育階段應(yīng)當(dāng)以非營利性為本位，具體應(yīng)該以民辦學(xué)校還是公辦學(xué)校為服務(wù)的主體則要結(jié)合具體情況來分析和決策，營利性民辦學(xué)校只能作為補(bǔ)充，而在職業(yè)教育階段，民辦院校則可以憑借其優(yōu)勢發(fā)揮更突出的作用。在實(shí)踐中，要充分考慮政府責(zé)任的邊界以及民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的比較優(yōu)勢來制定決策。

［1］中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1995-2013）［M］.北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，1995-2013.

［2］杜咪達(dá).民辦教育中的合理回報(bào)與教育公益性關(guān)系研究［D］.上海：華東政法大學(xué)，2012：7-8.

［3］高志國.民辦學(xué)校營利與公益關(guān)系的哲學(xué)思考［D］.呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué)，2012：21.

［4］王媛媛.民辦教育機(jī)構(gòu)營利問題研究［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004，（1）：59-62.

［5］潘懋元，鄔大光，別敦榮.我國民辦高等教育發(fā)展的第三條道路［J］.高等教育研究，2012，（4）：1-8.

［6］王烽.談營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理問題［J］.廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（3）：6-8.

［7］黎小明.挑戰(zhàn)民辦教育非營利性［D］.上海：上海師范大學(xué)，2004：11.

［8］［9］［美］薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］，周志忍譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：68、70.

［10］［美］奧利弗·E.威廉姆森.資本主義經(jīng)濟(jì)制度［M］.段毅才，王偉譯.北京：商務(wù)印書館，2002：539.

［11］陶西平，王佐書.中國民辦教育［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2010：302.

（責(zé)任編輯：趙曉梅；責(zé)任校對(duì)：楊玉）

Role and Policy Support of Private School from the Perspective of Cooperation Service Supply

HAN Wei
（China Institute of labor and social security，Beijing 100029）

China’s current private education is highly valued in concept，but in terms of policy and the reality it is far from satisfactory.From the perspective of public-private partnerships serving education，the supply pattern of educational services can be divided into five modes：education industrialization，running enterprise，nonprofit mode，outsourcing，traditional public and donors mode.The private schools as a central analysis，from the number（proportion）and nature（nonprofit or for-profit）of private schools，we can construct an analytical framework of the role of private school in five modes.In the future，we should establish institutional arrangements of private schools and public schools cooperation for development；differentiate non-profit and for-profit private education private schools，classified management system policy；at different stages of education and in the field，to make top-level private schools design from qualitative and quantitative aspects.

private school；public-private cooperation；role；policy support

G648.7

A

1674-5485（2016）09-0070-06

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基層政府社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（11&ZD032）。

韓巍（1987-），男，青海樂都人，中國勞動(dòng)保障科學(xué)研究院助理研究員，博士，主要從事公共服務(wù)、公共管理研究。