我國(guó)公共教育財(cái)政支出存在的主要問(wèn)題及對(duì)策①

劉暢

（遼寧大學(xué)，遼寧沈陽(yáng)110036）

我國(guó)公共教育財(cái)政支出存在的主要問(wèn)題及對(duì)策①

劉暢

（遼寧大學(xué)，遼寧沈陽(yáng)110036）

我國(guó)當(dāng)前公共教育財(cái)政支出領(lǐng)域中，存在各級(jí)教育在事業(yè)費(fèi)支出與基本建設(shè)費(fèi)支出上比例失衡，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育生均支出差距持續(xù)擴(kuò)大，特殊教育支出比例過(guò)低等問(wèn)題。這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因在于我國(guó)公共教育財(cái)政支出制度缺乏理念的指引，沒(méi)有充分發(fā)揮預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付制度均衡教育發(fā)展的功能。因此，我國(guó)公共教育應(yīng)將底線公平作為目標(biāo)，將公共教育財(cái)政收支納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)教育預(yù)算的公共性與公平性；同時(shí)，還應(yīng)創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付工具，增加對(duì)特殊教育的支出力度，建立公共教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付檢測(cè)指標(biāo)體系。

公共教育；教育財(cái)政；財(cái)政支出

公共教育領(lǐng)域是對(duì)社會(huì)整體公共教育利益的訴求與社會(huì)成員個(gè)體對(duì)于教育利益價(jià)值追求的平衡，公共教育成為涉及分配教育資源的敏感區(qū)域。在公共教育領(lǐng)域內(nèi)，人們開(kāi)始關(guān)注公共教育的公平，并具體體現(xiàn)為對(duì)于社會(huì)不同階層、教育不同級(jí)別、不同地域、城鄉(xiāng)之間公共教育發(fā)展差異的關(guān)注。而這些關(guān)注的背后都牽系著公共教育領(lǐng)域的一個(gè)最基本、最根源性的問(wèn)題，即我國(guó)公共教育財(cái)政支出問(wèn)題。

一、公共教育財(cái)政支出存在問(wèn)題的實(shí)證分析

公共教育支出是公共支出的應(yīng)有組成部分，是一個(gè)國(guó)家政府或公共組織為開(kāi)展公共教育事務(wù)，提供公共教育服務(wù)而管理公共資金的行為。區(qū)別于私人支出和單純性為了個(gè)人或國(guó)家的利益而產(chǎn)生的國(guó)家支出，公共教育支出應(yīng)以包含在“文明社會(huì)的社會(huì)生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要或愿望”為內(nèi)容的公共利益為目標(biāo)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立和政府職能轉(zhuǎn)變的條件下，滿(mǎn)足人民對(duì)于公共教育服務(wù)領(lǐng)域整體需求的支出。［1］因此，公共教育支出應(yīng)該將整體的教育支出中以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益為內(nèi)容的教育支出和公共教育的個(gè)人支出排除在外。

政府對(duì)于公共教育的供給需要依靠國(guó)家的財(cái)政支出來(lái)實(shí)現(xiàn)，在公共財(cái)政支持公共教育的過(guò)程中，無(wú)論是在公共教育財(cái)政支出資金的來(lái)源保障上，還是公共財(cái)政支出資金在公共教育領(lǐng)域的使用上，公共教育財(cái)政支出資金在結(jié)構(gòu)上的失衡，都將給教育利益的實(shí)現(xiàn)以及均衡發(fā)展帶來(lái)最為重要的影響。當(dāng)前，我國(guó)公共教育財(cái)政支出的問(wèn)題主要有如下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用與教育事業(yè)費(fèi)支出的發(fā)展趨勢(shì)在基礎(chǔ)教育與高等教育中表現(xiàn)出的反轉(zhuǎn)型差別

從2006年到2014年的相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，義務(wù)教育預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用的支出比例呈上升態(tài)勢(shì)，但教育事業(yè)費(fèi)支出卻逐年下降；相應(yīng)的，這兩個(gè)比例的增長(zhǎng)水平在高等教育學(xué)校支出中表現(xiàn)為相反的情況；2014年比2011年小學(xué)教育預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)了2402.88億元，普通初中教育預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出增加了1342.15億元；從總體的增長(zhǎng)比例來(lái)看，2006年到2010年，基礎(chǔ)教育預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出占公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)總支出的比例達(dá)到34.13%，這一比例在2011年到2015年降低到21.93%。2008年到2011年，義務(wù)教育比高等教育的公共教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)總支出高出近四成；高等教育機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用支出一直占比較高，從2006年到2009年這一比例高等教育要比義務(wù)教育整體支出高出近10%。2009年到2013年，高等教育預(yù)算內(nèi)基建經(jīng)費(fèi)支出增速逐漸趨緩到2013年出現(xiàn)負(fù)向增長(zhǎng)；而在相同階段，普通初中預(yù)算內(nèi)基建經(jīng)費(fèi)支出的增速明顯加快。整體來(lái)看，從2010年開(kāi)始，高等教育基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用支出比例略有下降，但仍舊高于普通初中及小學(xué)的支出比例，占年整體預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)支出中的最大份額。2006-2014年公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)，基本建設(shè)費(fèi)支出變化情況見(jiàn)表1。

（二）農(nóng)村和城市地區(qū)公共教育財(cái)政支出總量差距在縮小，但城鄉(xiāng)小學(xué)、普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出差距在擴(kuò)大

2006年到2015年全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額逐年上漲。2006年，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量為1921.83億元，2014年經(jīng)費(fèi)總量達(dá)到7648.13億元，年均增長(zhǎng)率為22.25%。但2008年與2007年相比，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)新增支出增加826.23億元，2011年相比2010年則減少到591.27億元，直到2012年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)新增支出才大幅增長(zhǎng)了1023.58億元，并在2013年和2014年持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度總體是在逐年放緩的。在2006年到2010年期間，農(nóng)村義務(wù)教育生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出年均增長(zhǎng)率高于城市地區(qū)約3%，達(dá)到27.59%。一方面，從2006年到2014年農(nóng)村小學(xué)、普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出逐年增長(zhǎng)，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的質(zhì)量和水平在逐漸提高，這對(duì)于解決由于城鄉(xiāng)二元化發(fā)展模式下所帶來(lái)的農(nóng)村地區(qū)教育水平落后的現(xiàn)狀具有促進(jìn)的作用；另一方面，2006年農(nóng)村小學(xué)與城市小學(xué)平均生均支出相差250.78元，2012年這一差距擴(kuò)大到了399.53元；2006年農(nóng)村地區(qū)普通初中平均生均支出相差458.41元，到2012年增加至739.55元。可見(jiàn)，在近十年之間，雖然政府對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的小學(xué)、普通初中的支出總量水平在不斷增長(zhǎng)，但是實(shí)際上城鄉(xiāng)生均教育支出的差距在不斷的加大，農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)教育公平的過(guò)程中尚存在推動(dòng)的空間。2006-2014年，農(nóng)村、城市小學(xué)、普通初中生均教育支出情況見(jiàn)表2。

表2：2006-2014年農(nóng)村、城市小學(xué)、普通初中生均教育支出的情況單位：元

（三）我國(guó)公共教育支出經(jīng)費(fèi)在在特殊教育領(lǐng)域中的分配比例極低

有研究認(rèn)為，為了提高教育投資的使用效率，事業(yè)性經(jīng)費(fèi)的使用中個(gè)人部分與公用部分的比例應(yīng)維持在7：3更為合理。［2］事業(yè)經(jīng)費(fèi)的使用中個(gè)人部分與公用部分的比例在2014年接近5∶5，這表明我國(guó)特殊教育的公共財(cái)政支出經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，教師待遇水平低下，從表象上這導(dǎo)致了我國(guó)特殊教育師生比例失調(diào)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)特殊教育實(shí)現(xiàn)特殊群體獨(dú)立性、生產(chǎn)性和綜合性的教育目標(biāo)［3］。2006-2014年公共教育財(cái)政支出在特殊教育教育中支出變化見(jiàn)表3。

表3：2006年-2014年公共教育財(cái)政支出在特殊教育中支出變化情況

二、公共教育財(cái)政支出問(wèn)題的原因解析

家庭教育、學(xué)校教育和終身教育被認(rèn)為是一般人從出生以來(lái)所需要進(jìn)行的教育的三個(gè)組成部分［4］，其中每一個(gè)部分都需要公共資金支出的支持和補(bǔ)償，國(guó)家政府成為直接或間接負(fù)擔(dān)的主體。從理論上看，公共教育屬于在一定條件下具有非競(jìng)爭(zhēng)性、排他性和巨大收益外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于公共產(chǎn)品供給本就存在失靈，而且由于公共教育收益的不可既得性，以及教育投資成本間接沉淀客體缺失造成的風(fēng)險(xiǎn)性，使公共教育的供給責(zé)任必然由國(guó)家政府承擔(dān)。隨著現(xiàn)代國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)于社會(huì)整體公共利益的實(shí)現(xiàn)成為各國(guó)政府的主要工作重心。當(dāng)前我國(guó)公共教育財(cái)政支出存在問(wèn)題的主要原因可以概括為三個(gè)方面：

（一）公共教育財(cái)政支出制度缺乏相應(yīng)的理念指引

馬克思提出“法的關(guān)系……根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”，“這些生產(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會(huì)意識(shí)形態(tài)與之相適應(yīng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)”，法“不過(guò)是一些生產(chǎn)的特殊的方式，并且受生產(chǎn)的普遍規(guī)律的支配”。恩格斯指出“自由是一定歷史發(fā)展的產(chǎn)物”。可見(jiàn)，一切事物都是發(fā)展、變化的，法的理念不應(yīng)該是恒常不變、絕對(duì)化的，作為上層建筑的法律及其理念應(yīng)該是一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的反映，是隨著生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展而發(fā)展。應(yīng)該說(shuō)，法的理念具有多維度的內(nèi)涵，底線公平是公共教育財(cái)政支出法律制度中公平理念在實(shí)踐維度的具體表現(xiàn)和要求。理念應(yīng)是隨著對(duì)現(xiàn)實(shí)事物復(fù)雜性的發(fā)現(xiàn)和深入思考而修正和變化的觀點(diǎn)，從這個(gè)意義上說(shuō)，法的理念也是法的時(shí)代精神的觀念表達(dá)與自我反省的結(jié)果。由于社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的時(shí)代進(jìn)步，人類(lèi)對(duì)于社會(huì)物質(zhì)生活環(huán)境以及對(duì)自身的認(rèn)識(shí)都進(jìn)一步深化，從而引起時(shí)代精神的更新?！胺刹⒉挥肋h(yuǎn)導(dǎo)致立法者所期望的那些行為。正如人們扣動(dòng)扳機(jī)時(shí)，槍卻不發(fā)火，甚或更糟，它就在獵手的臉前爆炸。如果發(fā)生這種情況，那么法律是失效的?！保?］法律的失效原因?qū)嶋H上就是其與法律制度的理念相悖離。偏離或僭越了公平理念，公共教育財(cái)政支出法律制度從立法開(kāi)始就無(wú)法順應(yīng)和實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域中國(guó)家意志所代表和追求的社會(huì)整體利益，因此在公共教育財(cái)政法律制度的實(shí)施過(guò)程中也必然因此使社會(huì)整體的公共利益被扭曲、誤解和畸形的實(shí)踐。只有在公平理念下制定和執(zhí)行法律制度，才能防止公平理念被扭曲，公共教育財(cái)政支出法律制度失效的可能性和程度可以受到一定的控制；公平的法律理想才能夠成為公共教育領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)；公共教育以及社會(huì)整體在公平理念不斷實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中才能向前發(fā)展和進(jìn)步。

（二）公共教育財(cái)政支出預(yù)算制度無(wú)法有效發(fā)揮均衡教育發(fā)展的功能，我國(guó)公共教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育支出分配結(jié)構(gòu)的不合理

實(shí)際上，我國(guó)農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)教育階段的許多基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問(wèn)題十分嚴(yán)峻，仍然需要大量的公共資金注入以完善和提高基礎(chǔ)教育的設(shè)施條件；而我國(guó)許多高等教育機(jī)構(gòu)在建國(guó)前業(yè)已存在，多數(shù)高等教育機(jī)構(gòu)自建國(guó)后，經(jīng)過(guò)近五十余年的發(fā)展，也基本已經(jīng)形成穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)體系，在公共教育財(cái)政支出中分配到的基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出本應(yīng)該是穩(wěn)定或減少的；同時(shí)，隨著人們對(duì)于教育重要性認(rèn)識(shí)程度的提高，特殊教育群體也普遍的增加了對(duì)于接受公共教育服務(wù)的需求，因此政府本應(yīng)投入更多的財(cái)政資源以實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域發(fā)展的平衡性和教育公平的可能性。相反的，與中小學(xué)相對(duì)穩(wěn)定的師資隊(duì)伍以及事業(yè)費(fèi)支出相比，我國(guó)在技術(shù)和理論上的科研、創(chuàng)新任務(wù)主要集中于大多數(shù)的高等教育機(jī)構(gòu)，因此高等教育機(jī)構(gòu)的事業(yè)費(fèi)支出不應(yīng)該是穩(wěn)定不變的。

（三）公共教育財(cái)政支轉(zhuǎn)移支付工具作用不顯著

我國(guó)已經(jīng)基本形成了規(guī)范化的公共教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)，其運(yùn)行機(jī)制主要：通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付保證地方政府投入公共教育資金的充足性和資金來(lái)源的穩(wěn)定性；通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)制地方政府予以相應(yīng)的資金配套，并明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的公共教育資金的用途；中央政府直接承擔(dān)占基礎(chǔ)公共教育財(cái)政支出最大比重的教師工資。但在實(shí)踐中，由于公共教育財(cái)政支出沒(méi)有相應(yīng)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏檢測(cè)的指標(biāo)體系；中央公共教育一般性轉(zhuǎn)移支付缺乏有效、及時(shí)的信息反饋；教育行政部門(mén)內(nèi)部聯(lián)合向中央財(cái)政施壓，以及專(zhuān)項(xiàng)性公共教育轉(zhuǎn)移支付的配套機(jī)制給地方政府帶來(lái)的客觀財(cái)政負(fù)擔(dān)，使轉(zhuǎn)移支付財(cái)政工具的效力不強(qiáng)。

三、公共教育財(cái)政支出的發(fā)展對(duì)策

（一）確立底線公平為公共教育財(cái)政支出法律制度所蘊(yùn)含公平理念的實(shí)踐目標(biāo)

據(jù)世界銀行相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，勞動(dòng)者受教育的時(shí)間與本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有密切聯(lián)系，前者每增加一年，國(guó)家的GDP能夠增加9個(gè)百分點(diǎn)。［6］政府不應(yīng)將公共教育支出責(zé)任停留于保障公民接受一定年限基本公共教育，保證適齡公民享有平等的接受基本公共教育的機(jī)會(huì)，這是對(duì)于公平理念在公共教育領(lǐng)域過(guò)于狹隘的底線劃定。國(guó)家政府在公共教育領(lǐng)域價(jià)值目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)始終在促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體公平的理念指引下，不僅要為處于相同條件下的群體提供同等的對(duì)待，更為重要的是為處于不同階層和弱勢(shì)地位的群體提供“最必要、最優(yōu)先保證、最不能含糊”［7］的傾向性、差別性的對(duì)待，實(shí)現(xiàn)公共教育領(lǐng)域整體底線公平的首要目標(biāo)。在公共教育財(cái)政支出中設(shè)定何種制度才能保證公平理念的實(shí)現(xiàn)呢？在一定程度上，這是一個(gè)國(guó)家在歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、政治、宗教和社會(huì)背景等各種因素作用下的選擇。這種選擇并非僅僅停留在理論的抽象上，更需要在社會(huì)發(fā)展的不同領(lǐng)域，根據(jù)公共利益與社會(huì)群體中個(gè)體聯(lián)系的緊密程度區(qū)別不同程度的公平。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)公共教育領(lǐng)域的公平就是要在支出上保證公共教育的底線公平，即實(shí)現(xiàn)多數(shù)人最基本對(duì)于教育的公共需求，滿(mǎn)足人民群眾個(gè)人發(fā)展的基本保障。底線公平并不能被狹隘的解釋為資金支出水平上的最低位階，它是在當(dāng)前特定發(fā)展時(shí)期和發(fā)展階段上，解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中處于弱勢(shì)地位、弱勢(shì)領(lǐng)域和因特殊原因而導(dǎo)致雙向拉扯、扭曲發(fā)展部門(mén)所面臨迫切問(wèn)題的目標(biāo)；公共教育財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)的底線公平是政府必須承擔(dān)的責(zé)任，是需要優(yōu)先保證的社會(huì)公平在公共教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

隨著世界范圍內(nèi)對(duì)于公民生存權(quán)保障的提高和穩(wěn)定，發(fā)展權(quán)成為各國(guó)政府和本國(guó)公民更加重視的內(nèi)容。接受普遍的基礎(chǔ)教育，公平的享有社會(huì)整體的教育資源和利益，為個(gè)人發(fā)展提供公平的機(jī)會(huì)和條件成為公共教育領(lǐng)域底線公平的主要內(nèi)容。以底線公平為公共教育財(cái)政支出制度的目標(biāo)，為城鄉(xiāng)、地區(qū)間，不同階層群體和弱勢(shì)群體能夠獲得最基本的教育公平提供方向性的制度保障；體現(xiàn)出所有公民個(gè)體所享有的基本公共教育權(quán)利的一致性。

（二）完善公共教育財(cái)政支出預(yù)算的制度性規(guī)范，發(fā)揮預(yù)算制度平衡各級(jí)教育發(fā)展的功能

美國(guó)對(duì)于公共教育財(cái)政預(yù)支出制度在全球非常具有代表性，選取美國(guó)近幾年的預(yù)算案中有關(guān)教育財(cái)政的內(nèi)容進(jìn)行比較分析，美國(guó)的教育支出預(yù)算經(jīng)費(fèi)一直是在整個(gè)國(guó)家預(yù)算案中僅次于國(guó)防預(yù)算的比重最大的預(yù)算內(nèi)容之一。從2007年到2009年，布什政府在教育財(cái)政預(yù)算案中逐年提高對(duì)于資助《不讓一個(gè)兒童掉隊(duì)法案》的經(jīng)費(fèi)，體現(xiàn)出布什政府對(duì)于基礎(chǔ)教育的重視。2009年奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)以來(lái)，他一直強(qiáng)調(diào)改善美國(guó)教育體系是他執(zhí)政期間的首要任務(wù)之一。2013財(cái)政年度，即使面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的巨大財(cái)政壓力，奧巴馬政府的財(cái)政預(yù)算中仍然為教育增加資金投入，并提議將教育經(jīng)費(fèi)著重用于教育改革、職業(yè)培訓(xùn)、提高教師專(zhuān)業(yè)水平和大學(xué)支付能力上。［8］

我國(guó)為實(shí)現(xiàn)預(yù)算對(duì)于公共教育財(cái)政支出的有效調(diào)控，均衡各級(jí)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，第一，公共教育財(cái)政收入和支出都必須盡可能的納入預(yù)算的范圍，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的集中管理；只有國(guó)家和政府對(duì)于公共教育從資金籌集、分配到使用等活動(dòng)被預(yù)算體系覆蓋，才能在公眾的約束與限制下，保障國(guó)家和政府的行為是出于公共性的目標(biāo)，而非國(guó)家或政府本身的利益。第二，公共教育財(cái)政支出預(yù)算管理制度必須保證公共教育支出預(yù)算的制定、執(zhí)行是在公眾的參與和監(jiān)督下開(kāi)展的；“在民主制下，集體支出應(yīng)該由集體監(jiān)督。既然基本權(quán)利的實(shí)施以稀缺公共經(jīng)費(fèi)的支出為前提條件，那么公眾就有權(quán)知道是否得不償失，是否得到的利益大致等于支出”［9］。知情權(quán)背后所隱含的是公眾不知情的狀況，其原因在于公眾相對(duì)于擁有公權(quán)力的政府，其對(duì)于政策、信息掌握的弱勢(shì)性。公眾的知情權(quán)不會(huì)自然獲得，只有上升到制度層面，通過(guò)法律規(guī)范確定和保障。這就要求保證預(yù)算制度的公開(kāi)、透明，這是社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政對(duì)于“人民當(dāng)家作主”的具體體現(xiàn)，也只有這樣財(cái)政的公共性、公平性才能落到實(shí)處。第三，公共教育支出預(yù)算需要從制度上剔除非公共性和不公平的內(nèi)容或項(xiàng)目，從而使預(yù)算，乃至整體財(cái)政制度實(shí)現(xiàn)公共化，促進(jìn)社會(huì)整體利益的公平實(shí)現(xiàn)。預(yù)算管理制度是公共財(cái)政存在的前提條件，預(yù)算法的公共性促進(jìn)了公共財(cái)政體制的確立。因此，公共教育支出預(yù)算制度的公共性為國(guó)家對(duì)公共教育體系的管理和治理能力的現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)性的制度保障。

（三）以公平理念為引導(dǎo)，充分發(fā)揮公共教育財(cái)政支出轉(zhuǎn)移支付的均衡性功能

轉(zhuǎn)移支付是政府加強(qiáng)對(duì)公共事業(yè)的財(cái)政保障，均衡公共領(lǐng)域的利益分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體公平的主要財(cái)政工具?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確提出：“義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的投入體制。進(jìn)一步完善中央財(cái)政和地方財(cái)政分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，提高保障水平。盡快化解農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校債務(wù)?！辈⑼ㄟ^(guò)一系列的改革措施，逐步擺脫公共教育轉(zhuǎn)移支付“中央包辦，自上而下”的傳統(tǒng)模式，并進(jìn)一步完善了“省級(jí)統(tǒng)籌”的轉(zhuǎn)移支付體制。

我國(guó)公共教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兼具保障制度有效實(shí)施和實(shí)現(xiàn)教育均衡化發(fā)展的雙重目標(biāo)，為了更好的實(shí)現(xiàn)公共教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，首先，要結(jié)合公共教育財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付工具。一方面，為避免政府對(duì)公共事業(yè)投入偏好帶來(lái)的地方政府對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付的過(guò)度依賴(lài)，以及地方財(cái)政對(duì)于公共教育投入努力水平的降低，應(yīng)改變公共教育財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)無(wú)附加限制，明確地方政府在接受一般性轉(zhuǎn)移支付用于公共教育的支出資金后，其自有財(cái)政收入同樣需要按照一定比例用于地方公共教育，從整體上提升公共教育財(cái)政投入的水平。另一方面，為改善由于公共教育財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付給地方政府帶來(lái)的沉重配套資金負(fù)擔(dān)導(dǎo)致地方政府爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付資金動(dòng)力不足的現(xiàn)狀，需要以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式配合將部分專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付向一般性轉(zhuǎn)移支付模式轉(zhuǎn)變；將公共教育財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)權(quán)限下放至省級(jí)政府，發(fā)揮省級(jí)政府對(duì)于地方信息反饋的及時(shí)性、充分性的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)地方政府公共教育財(cái)政一般支出方式與轉(zhuǎn)移支付支出模式的有效配合和合理配置。其次，增加公共教育財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付對(duì)于解決我國(guó)特殊教育發(fā)展落后問(wèn)題的力度和作用。專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付方式的突出作用在于有針對(duì)性的解決公共事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題，其中最為突出的就是對(duì)于特殊教育的支出投入不足問(wèn)題。因此，中央和省級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付對(duì)殘疾等特殊教育群體的直接支出形式實(shí)現(xiàn)公共教育的整體公平性。第三，建立公共教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付檢測(cè)指標(biāo)體系。轉(zhuǎn)移支付作為一種以投入為主的財(cái)政工具，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的后續(xù)工作一般也僅限于具體資金的分配層面，但究竟財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是否實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)并無(wú)有效的測(cè)量監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。逐步建立對(duì)于公共教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果具體量化的指標(biāo)體系，不僅能夠提高轉(zhuǎn)移支付工具使用的精確性，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)公共教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有效監(jiān)督提供保障。

［1］劉暢.推進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化的財(cái)政支出法律制度研究［J］.現(xiàn)代教育管理，2015，（6）：71-75.

［2］王根順，孟子博.西部地區(qū)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)狀、成因及對(duì)策分析［J］.甘肅聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（2）：99-102.

［3］熊琪，雷江華.我國(guó)特殊教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)探析［J］.中國(guó)特殊教育，2012，（3）：21-27.

［4］許志雄.現(xiàn)代憲法論［M］.臺(tái)北：臺(tái)灣元照出版有限公司，2008：200-201.

［5］［美］安·塞德曼，羅伯特B·賽德曼.法律秩序與社會(huì)改革［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992：34.

［6］靳希斌.政府教育管理職能轉(zhuǎn)變與公共教育財(cái)政體制構(gòu)建［J］.現(xiàn)代教育管理，2011，（10）：1-4.

［7］景天魁.底線公平與社會(huì)保障的柔性調(diào)節(jié)［J］.社會(huì)學(xué)研究，2004，（6）：32-40.

［8］The President's Budget for Fiscal Year 2013［EB/OL］.http：//www.whitehouse.gov/omb/budget/，2013.

［9］［美］史蒂芬·霍爾姆斯，凱斯·R·桑斯坦.權(quán)利的成本——為什么自由依賴(lài)稅［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005：169.

（責(zé)任編輯：李作章；責(zé)任校對(duì)：于翔）

The Main Problems and the Countermeasures on Public Educational Fiscal Expenditure in China

LIU Chang
（Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）

Nowadays there are several problems existing in the public educational fiscal expenditure field，which includes the ratio imbalance between the educational operation expense and capital construction expenditure in public educational fiscal expenditure，the gap on the per-student expenditure between urban and rural basic education continues to expand，and the low expenditure ratio on special education.The reason lies in the lack of the concept to guide the public educational fiscal expenditure.Furthermore，the budget and the transfer payment system did not play the part to balance the educational development.Therefore，the baseline equity should be taken as the target in the public education in China.The fiscal revenue and expenditure of public education should be brought into the budget management.At the same time，we should make innovations in the transfer payment instruments，increase the expense on the special education.We should also establish public educational fiscal transfer payment system testing indicators.

public education；educational finance；fiscal expenditure

G40-054

A

1674-5485（2016）09-0047-06

全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃2011年度單位資助教育部規(guī)劃課題“公共教育財(cái)政適應(yīng)國(guó)家財(cái)政體制改革與法律化研究”（FFB110011）。

劉暢（1979-），女，遼寧沈陽(yáng)人，遼寧大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事財(cái)稅法學(xué)研究。