城市化進程中破解農(nóng)民市民化問題的思索

曹鋒

[摘 要]隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程的加快，農(nóng)民從農(nóng)村流入城市逐漸成為市民，但農(nóng)民在市民化過程中由于其自身素質(zhì)局限、地方政府偏好等因素的影響導致進程緩慢。因此，迫切需要采取可行措施，加強農(nóng)民工技能培訓，促進農(nóng)民工綜合素質(zhì)的提高，提高各參與主體對農(nóng)民工市民化有利于加快新型城鎮(zhèn)化和城市化建設(shè)進程重要性的認識，推動戶籍制度改革，采取破解城鄉(xiāng)二元戶籍制度等措施，推動農(nóng)民工的市民化。

[關(guān)鍵詞]城市化；社會保障；農(nóng)民市民化；戶籍制度

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.146

[中圖分類號]F299.21 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）06-0-02

城市化是工業(yè)化發(fā)展到一定程度，人類社會經(jīng)濟發(fā)展到一定水平的產(chǎn)物。城市化的規(guī)模和速度反映社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代嬗變的過程，城市化的演變進程在一定程度上也反映了人類社會文明的程度和社會進步的軌跡。就現(xiàn)階段情勢而言，我國工業(yè)化進程尚未完全結(jié)束，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)十分明顯，提高城市化發(fā)展水平的一個主要路徑就是轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，使其由農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)化為市民，也就是農(nóng)民的市民化。因此，在城市化進程中，探討農(nóng)民轉(zhuǎn)移的路徑，使農(nóng)民愿意并且順利從農(nóng)村遷入城市，離開其祖輩耕種的土地，在城市獲得工作機會并留下來生活，成為我國破解城市化困境，解決農(nóng)民市民問題的一個有效途徑。

1 農(nóng)民市民化的涵義

國內(nèi)研究農(nóng)民市民化的學者從不同視角理解其涵義，有學者認為農(nóng)民工市民化是指在工業(yè)化進程中，由于工業(yè)化的帶動，農(nóng)民出于工作的比較效益離開農(nóng)村，到城市從事非農(nóng)務(wù)工活動，由此帶來的生活方式和工作方式的轉(zhuǎn)變，其地位和身份也發(fā)生了相應(yīng)的變化，這是由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的過程。另有學者認為農(nóng)民市民化是指在我國工業(yè)化、城市化發(fā)展進城中，農(nóng)民由于收益比較逐漸進入城市尋找非農(nóng)務(wù)工機會，由農(nóng)民逐漸變?yōu)槭忻竦囊环N狀態(tài)和過程，在轉(zhuǎn)變過程中農(nóng)民的身份、意識形態(tài)、生產(chǎn)和生活方式、行為、地位、民主權(quán)利等相應(yīng)發(fā)生變化。要真正完成農(nóng)民市民化，至少要經(jīng)歷3個過程：首先，完成職業(yè)轉(zhuǎn)換，由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖路寝r(nóng)務(wù)工活動；其次，發(fā)生地域轉(zhuǎn)移，農(nóng)民活動的地域由農(nóng)村流入城市；最后，實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。在此過程中，職業(yè)轉(zhuǎn)化是農(nóng)民市民化的初始階段，地域變化是農(nóng)民市民化的根本標志，身份轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換是農(nóng)民市民化的最終結(jié)果。

2 城市化過程中農(nóng)民市民化存在的突出問題

2.1 農(nóng)民市民化過程中的認識障礙和身份困擾

在農(nóng)民流入城市的市民化過程中也有一只隱形的手在影響政策決策和市民的看法，這種看法直到現(xiàn)在還在依舊發(fā)生作用，影響著農(nóng)民市民化的規(guī)模和速度。城鄉(xiāng)二元戶籍制度人為造成市民與農(nóng)民的身份差異。城市市民在對待農(nóng)民進城方面也表現(xiàn)出十分矛盾的心理：農(nóng)民進城務(wù)工大多從事低端的工作，完成了城市市民不愿做而又不得不作的事務(wù)，市民對此持歡迎態(tài)度，但是，大量農(nóng)民進城會帶來交通擁擠、加大城市住房需求、惡化社會治安狀況和加大勞動力市場的競爭程度，這使市民對待農(nóng)民進城又抱以懷疑和拒絕的態(tài)度。市民對農(nóng)民進城務(wù)工的這種矛盾心理會影響到政府決策。而農(nóng)民市民化的過程本身就是一個尋找身份認同的過程，如果在此過程中農(nóng)民對歸屬和身份不能完成新的認知，那么認識障礙和身份困擾就會影響農(nóng)民市民化的順利實現(xiàn)。

2.2 農(nóng)民市民化過程中的制度障礙和規(guī)定困擾

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度對農(nóng)民市民化進程順利實現(xiàn)產(chǎn)生很大的影響。新中國成立不久后通過的《戶口登記條例》，對農(nóng)村人口遷入城市進行了嚴格限制和詳細規(guī)定，成為中國人口管理制度的分界線。與此同時，戶籍制度的內(nèi)涵和功能也在不斷擴大，該條例出臺前的戶籍制度單純具備統(tǒng)計人口信息與提供公民身份證明，該條例出臺后的城鄉(xiāng)二元戶籍制度人為地使城市和農(nóng)村居民在社會保障、醫(yī)療、教育和就業(yè)等方面存在明顯區(qū)別，二者差距十分懸殊。改革開放以來，由于城鄉(xiāng)務(wù)工待遇差別較大，大量農(nóng)村人口涌入城鄉(xiāng)，農(nóng)村人口流動性加大，形成了中國特有的民工潮現(xiàn)象，導致廣大地區(qū)人戶分離情況十分普遍，這些地區(qū)的戶籍制度形同虛設(shè)，現(xiàn)有的戶籍政策很難對流動人口進行及時有效地管控。

2.3 農(nóng)民市民化過程中的地方政府偏好障礙和困擾

為了應(yīng)對農(nóng)民市民化趨勢，中央政府每年的1號文件從全局著眼出臺了一系列指導意見，譬如：取消和清理對農(nóng)民工進城務(wù)工的歧視性收費和不合理規(guī)定，簡化各種手續(xù)等，但是，地方政府基于區(qū)域發(fā)展及市政建設(shè)供給不足的緣由延緩出臺鼓勵農(nóng)民市民化的具體政策，在對待農(nóng)民和市民問題上出現(xiàn)不同程度的偏移，影響了中央政策的執(zhí)行與落實。由于我國采取的是分級管理與統(tǒng)一決策的政府管理體制，中央與地方政府在社會保障與就業(yè)方面承擔的責任與義務(wù)不同。出于簡單維護市民利益的角度出發(fā)，部分基層地方政府在考慮農(nóng)民市民化問題時，出現(xiàn)消極態(tài)度，支持和鼓勵的政策少，抑制和排斥的政策多。在具體的政策執(zhí)行落實問題上，對農(nóng)民市民化輕服務(wù)重管理，輕疏重堵，輕農(nóng)民工就業(yè)重市民安排的情形。

2.4 農(nóng)民市民化過程中的勞動力市場就業(yè)障礙和困擾

提供更多的就業(yè)崗位滿足農(nóng)村人口流入城市的就業(yè)需求是農(nóng)民市民化的前提和基礎(chǔ)。但是，在我國城市化發(fā)展進程中，就業(yè)矛盾和壓力的一個突出表現(xiàn)就是城市提供的就業(yè)機會難以滿足就業(yè)需求，影響農(nóng)民在城市獲得穩(wěn)定的收入和崗位。由于就業(yè)供求關(guān)系不平衡，勞動力就業(yè)市場競爭十分激烈，農(nóng)民流入城市后由于技能及素質(zhì)等方面的原因很難獲得理想的工作，這大大影響了農(nóng)民市民化的進程。再加上城鄉(xiāng)二元體制分割的作用，許多城市對進城務(wù)工農(nóng)民從事的職業(yè)、工種和行業(yè)等方面有一些不合理的歧視性限制。

2.5 農(nóng)民市民化過程中的農(nóng)民技能障礙和素質(zhì)困擾

農(nóng)民市民化過程中除了農(nóng)民身份、地位、權(quán)利轉(zhuǎn)化外，還應(yīng)當包括農(nóng)民價值觀、生產(chǎn)方式、生活方式與自身素質(zhì)等各個方面的轉(zhuǎn)變。市民與農(nóng)民的許多差異與其自身素質(zhì)的差異密切相關(guān)，也就是只有在農(nóng)民的技能等綜合素質(zhì)提高到一定程度以后，才能帶來生產(chǎn)與生活方式及思想觀念的轉(zhuǎn)變，并逐步適應(yīng)，適應(yīng)到一定程度后才能適應(yīng)農(nóng)民市民化的內(nèi)在要求。在這些差異之中，以教育程度為代表的文化素質(zhì)差距表現(xiàn)最為直接，也是農(nóng)民市民化過程中的一個重大挑戰(zhàn)。就總體情況而言，農(nóng)民的受教育程度普遍較低，農(nóng)民能否順利市民化，與其自身教育經(jīng)歷有非常直接的聯(lián)系。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，社會需求對勞動力素質(zhì)提出了更高的要求，技能缺乏的進城務(wù)工農(nóng)民能從事的行業(yè)越來越少，也影響了農(nóng)民順利轉(zhuǎn)化為市民。

3 城市化進程中推動農(nóng)民市民化進程的策略

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，提高各參與主體對農(nóng)民市民化重要性的認識

黨的十七屆三中全會提出，我國已經(jīng)到了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，在這個關(guān)鍵階段中推動農(nóng)民市民化進程是破解農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移困境的有效手段。同時，推動農(nóng)民市民化進程也是促進農(nóng)民思想文化素質(zhì)提升的必由之路，是推動農(nóng)民全面發(fā)展的可行選擇。但是，認識缺位影響了農(nóng)民市民化的進程。城市的產(chǎn)生、發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，市民是由農(nóng)民逐漸演化而來的。就我國經(jīng)濟發(fā)展進程而言，城市化和農(nóng)民市民化是歷史發(fā)展的必然趨勢，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，是順利實現(xiàn)中國現(xiàn)代化的必要過程。因此，基層地方政府要采取可行措施，通過政策調(diào)整和體制改革，破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，用公正、平等的觀念看待農(nóng)民市民化問題。嚴格貫徹市場經(jīng)濟的公平和機會均等原則，賦予進城農(nóng)民與城市市民在就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、子女教育等方面平等的機會，讓離地入城的農(nóng)民真正成為市民。

3.2 平衡利益，妥善回應(yīng)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益問題

農(nóng)民市民化過程中一個不容回避的問題就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益的置換問題。如何通過制度創(chuàng)新、可行設(shè)計、維護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)益，是農(nóng)民市民化必須解決的問題。在各地的實踐創(chuàng)新中，重慶出現(xiàn)了土地換社保、宅基地換住房的模式、天津出現(xiàn)了兩分兩換的模式。重慶的做法是在確保土地用途不發(fā)生變化和性質(zhì)改變的情形下，通過宅基地和農(nóng)村承包地的集中成片使用，提高土地的使用效益。采取可行措施鼓勵農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地和農(nóng)村宅基地獲取城市住宅和養(yǎng)老保障。在農(nóng)村土地征用過程中，農(nóng)戶可以獲得失地的現(xiàn)金補償和分紅股份補償。這些探索在一定程度上回應(yīng)了農(nóng)民的利益關(guān)切，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐雖然還有待完善和創(chuàng)新，但是它部分賦予了農(nóng)村土地資本化的價值，推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度，有利于推動農(nóng)民市民化的進程。

3.3 提升素質(zhì)，適應(yīng)農(nóng)民市民化對農(nóng)民素質(zhì)提高的要求

農(nóng)民群體的自身素質(zhì)包括身體、技能、文化和思想道德素質(zhì)等幾個方面。文化素質(zhì)的衡量尺度是農(nóng)民受教育的時間長短，也就是農(nóng)民文化水平的高低。由于城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡，城市和農(nóng)村教育客觀上存在一定差距。隨著經(jīng)濟發(fā)展，我國農(nóng)村的教育水平雖然有了較大程度地提高，農(nóng)民文化水平有所提升，但同城市相比，仍然存在較大差距，并且差距有進一步擴大的趨勢。研究數(shù)據(jù)顯示，流入城市的農(nóng)民面臨的最大壓力就文化水平不高，受教育年限不足。農(nóng)民的文化水平越高，迅速適應(yīng)城市生活的能力和城市生活的舒適度也就越高。提升農(nóng)民的職業(yè)技能水平可以通過各種技能培訓機構(gòu)、職業(yè)院校等開展有針對性的培訓，迅速提高農(nóng)民的就業(yè)能力。

3.4 加快改革，取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度對農(nóng)民的歧視

在我國，廣大由農(nóng)村遷入城市的農(nóng)民很難轉(zhuǎn)換為市民。這主要是由于我國不公平的戶籍制度造成的。同時，城鄉(xiāng)二元戶籍制度導致我國產(chǎn)生了一個脫離農(nóng)村社區(qū)組織管理的龐大群體，也帶來了很大的社會成本。因此，黨的十七屆三中全會提出要采取可行措施推動農(nóng)村戶籍制度改革，放寬中小城市的落戶條件，推動在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻瘛Ｒ?guī)定的出臺必將對我國戶籍制度改革產(chǎn)生深遠的影響。改革的方向是逐步取消城鄉(xiāng)有別的二元戶籍制度，實行以住所和就業(yè)為條件的戶口遷移制度。

3.5 消除歧視，完善勞動者平等就業(yè)制度

就我國就業(yè)市場的總體情況而言，城鄉(xiāng)就業(yè)市場是分割的，不統(tǒng)一的。按照市場經(jīng)濟規(guī)律運行的要求，迫切需要改變城鄉(xiāng)分割的勞動力就業(yè)市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的就業(yè)市場，這是推動農(nóng)民市民化進程的基本要求。消除就業(yè)歧視，完善勞動者平等就業(yè)制度，首先要建立在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，我國《就業(yè)促進法》明確規(guī)定，國家實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的就業(yè)政策，實行城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)平等的制度，引導農(nóng)村勞動力的有序轉(zhuǎn)移。進城務(wù)工的農(nóng)民要享有與城市勞動者同等的就業(yè)機會，不得對進城務(wù)工農(nóng)民做出歧視性的規(guī)定。農(nóng)民市民化不僅僅是農(nóng)民身份的變化、職業(yè)的轉(zhuǎn)變，也不僅僅是農(nóng)民居住地域的空間轉(zhuǎn)移，更不是人口統(tǒng)計的簡單數(shù)字變化，而是一系列思想觀念、社會權(quán)利、角色意識、生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)型和變遷。只有當農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生根本性變化以后，農(nóng)民市民化才具有實際的意義和價值。

主要參考文獻

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