規(guī)范完善征地補(bǔ)償工作 切實(shí)維護(hù)征地農(nóng)民利益

高佳

[摘 要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，大量的集體土地被征為建設(shè)用地，此時(shí)，制度完善滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、征地補(bǔ)償方式過(guò)于單一、征地過(guò)程透明度和民眾參與度不高等土地征收中的矛盾開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。因此，要通過(guò)抓源頭、抓標(biāo)準(zhǔn)、抓分配等措施來(lái)規(guī)范完善征地補(bǔ)償工作、確保農(nóng)民利益，提高和改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的潛在問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]征地補(bǔ)償；補(bǔ)償安置；失地農(nóng)民

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.144

[中圖分類(lèi)號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）06-0-01

0 引 言

長(zhǎng)期以來(lái)，土地征收為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出了巨大貢獻(xiàn)，特別是改革開(kāi)放30年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，無(wú)論是城市還是新郊區(qū)、新農(nóng)村，大量的住宅、商業(yè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)，都需要占用大量的集體土地。然而，隨著征收集體土地成為新增建設(shè)用地的主要來(lái)源，土地征收中的矛盾開(kāi)始顯現(xiàn)：征地補(bǔ)償工作不到位、財(cái)物補(bǔ)償不合理、社會(huì)保障不落實(shí)、征地制度不完善、監(jiān)管不夠有力等。因此，如何確保農(nóng)民隨著城市化的推進(jìn)，提高和改善生產(chǎn)生活質(zhì)量，成為城市化的最大受益者，是一個(gè)需要予以高度重視、妥善解決的重大問(wèn)題。

2010年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，對(duì)征地拆遷管理工作提出了更嚴(yán)格的要求。2010年6月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院通知精神。2011年，上海市政府下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定〉的通知》，進(jìn)一步對(duì)征地補(bǔ)償過(guò)程中房屋補(bǔ)償（動(dòng)拆遷）工作進(jìn)行了規(guī)范。因此，上海作為一個(gè)正在高速開(kāi)發(fā)建設(shè)的發(fā)達(dá)城市，在開(kāi)展征地補(bǔ)償工作過(guò)程中，應(yīng)該始終把切實(shí)維護(hù)征地農(nóng)民的利益放在首位，不斷規(guī)范工作機(jī)制、完善管理制度，把因征地補(bǔ)償工作引起的農(nóng)民信訪矛盾降到最低。

1 當(dāng)前征地補(bǔ)償工作中的主要問(wèn)題

一是制度完善滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對(duì)于“公共利益需要”的內(nèi)涵和范圍又限制不夠，從而形成了一種無(wú)論何種投資主體搞建設(shè)，均可征收集體土地的現(xiàn)象，征地范圍的界定過(guò)于寬泛。在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)于市場(chǎng)因素的考慮也不夠充分。在征收行為過(guò)程中，被征收農(nóng)民的生活水平發(fā)生了變化，就業(yè)、居住等狀況與征地之前有所不同，因此，農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償?shù)乃饺杂幸庖?jiàn)，認(rèn)為現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能實(shí)現(xiàn)完全的生活保障，且與被征地前的生活水平相比存在差距。此外，征地后實(shí)施土地出讓所得的土地出讓金與被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償之間落差懸殊，使農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生不滿。

二是征地補(bǔ)償安置方式過(guò)于單一。失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置主要是采取貨幣補(bǔ)償+養(yǎng)老保障的方式，其他補(bǔ)償安置方式在實(shí)踐中幾乎沒(méi)有應(yīng)用。雖然這樣的安置方式簡(jiǎn)化了政府、開(kāi)發(fā)商、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在征地補(bǔ)償安置方面相互扯皮的繁雜過(guò)程，且又具有低成本、易操作等優(yōu)勢(shì)，但也給被征地農(nóng)民今后的生活與就業(yè)埋下了諸多隱患。失地農(nóng)民普遍文化程度不高，缺少有效的就業(yè)技能和手段，因此，失地農(nóng)民的就業(yè)十分困難，很容易造成失地又失業(yè)的困境。在收入不穩(wěn)定、生活沒(méi)有保障的情況下，一旦有限的補(bǔ)償費(fèi)用用完，沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，生活陷入了困境，很容易成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素，造成不良的社會(huì)影響。

三是征地過(guò)程透明度和民眾參與度不高。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》，在擬征地告知、征地補(bǔ)償安置方案公告（包括征地房屋補(bǔ)償方案公告）的環(huán)節(jié)中都明確了被征地農(nóng)民有聽(tīng)證的權(quán)利，但在實(shí)際過(guò)程中，由于被征地農(nóng)民對(duì)聽(tīng)證程序缺乏了解、相關(guān)部門(mén)宣傳不到位等等原因，聽(tīng)證程序多數(shù)流于形式，民眾的參與度較低。

2 規(guī)范完善征地補(bǔ)償工作的對(duì)策和建議

一是抓源頭。將公共利益具體化，并規(guī)定相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍，以控制集體土地征收，為判別征收行為是否符合公共利益提供法律依據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)征收的價(jià)值目標(biāo)。同時(shí)，在建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)征地前由用地審批部門(mén)嚴(yán)格把關(guān)，梳理擬用地范圍內(nèi)涉及征地補(bǔ)償及居住房屋補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)情況，在確保征地單位預(yù)算充分、資金落實(shí)的情況下，給予用地審批。

二是抓標(biāo)準(zhǔn)。將土地補(bǔ)償費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整與最低工資收入、國(guó)民生產(chǎn)宗旨等相關(guān)指數(shù)進(jìn)行掛鉤，改變土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的定期調(diào)整思路，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)調(diào)整。此外，還要完善征地補(bǔ)償工作制度，對(duì)征地過(guò)程中集體資產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格認(rèn)定，對(duì)居住房屋、共同舉辦企業(yè)等適用市場(chǎng)評(píng)估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，也確保通過(guò)規(guī)范、公開(kāi)的方式予以評(píng)估。確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合法合理，認(rèn)定過(guò)程公開(kāi)公正。

三是抓分配。創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置模式，探索實(shí)施組合式的安置方式，即根據(jù)失地農(nóng)民的實(shí)際需要，將不同的安置方式組合在一起，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，供其自愿選擇，比如：“貨幣補(bǔ)償+社會(huì)保障+就業(yè)服務(wù)”安置模式、“住房保障+社會(huì)保險(xiǎn)”安置模式、“住房保障+社會(huì)保險(xiǎn)+就業(yè)安置（服務(wù)）”安置模式、“貨幣補(bǔ)償+社會(huì)保障+就業(yè)安置+農(nóng)民長(zhǎng)期收益補(bǔ)償”安置模式，等等。努力探索這些組合式的安置模式，切實(shí)做到滿足失地農(nóng)民的實(shí)際需要，又能解決他們的實(shí)際困難，確保他們失地后生活水平不降低，既能享受土地增值和改革帶來(lái)的收益分配，又能融入城市生活，完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。