地方財(cái)政收入預(yù)決算偏離問題及對策探究

梁飛

[摘 要]地方財(cái)政收入預(yù)決算偏離度是地方政府預(yù)算管理水平高低的重要衡量指標(biāo)之一，它是以地方政府年度決算收支為對比衡量標(biāo)準(zhǔn)，分析其與地方政府年度預(yù)算收支之間的差異程度?；诖?，本文以地方財(cái)政預(yù)決算偏離度形成的原因?yàn)橹埸c(diǎn)，從加強(qiáng)預(yù)決算管理、加大預(yù)決算法制建設(shè)力度等方面對地方財(cái)政收入預(yù)決算偏離問題提出了改進(jìn)策略，旨在解決地方財(cái)政收入預(yù)決算偏離過大問題。

[關(guān)鍵詞]地方財(cái)政；預(yù)決算；偏離

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.098

[中圖分類號]F812.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）06-0-02

地方財(cái)政收入預(yù)決算編制是以GDP計(jì)劃增長率為參考指標(biāo)，預(yù)算年度內(nèi)地方財(cái)政的實(shí)際GDP增長率，它既能夠?qū)Φ胤焦賳T的晉升產(chǎn)生影響，還能夠?qū)ω?cái)政決算大小發(fā)揮直接決定性的作用。所以，黨的十八屆三中全會明確提議“改革現(xiàn)代財(cái)政制度，對預(yù)算編制實(shí)行精細(xì)化管理。”然而，我國目前地方財(cái)政收支普遍缺乏有效地監(jiān)督與管理，使政府財(cái)政預(yù)決算偏離過大，導(dǎo)致地方政府債務(wù)積累。因此，如何增強(qiáng)預(yù)算編制的合理性、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，防范地方債務(wù)積累已成為現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建過程中必須重視的問題。

1 地方財(cái)政收入預(yù)決算偏離現(xiàn)狀

從我國開始推行分稅制以后，國內(nèi)財(cái)政收入增長迅猛，且每年年初預(yù)算總額大幅度低于年末決算總額。從全國范圍內(nèi)來分析，1994年稅收改革后財(cái)政預(yù)決算開始出現(xiàn)了較大偏差，偏差額從1994的458.15億元增至2010年的9 171.51億元，中央政府財(cái)政支出超預(yù)算的擴(kuò)張政策得益于這種跨越式的收入偏差增速。從某種層面而言，長時(shí)間的大幅度財(cái)政超支是我國擴(kuò)張性財(cái)政策略的發(fā)展結(jié)果，對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長發(fā)揮著積極的促進(jìn)作用。

然而，近年來較低的財(cái)政收支偏離度并不能正確反映地方預(yù)算編制的真實(shí)水平及財(cái)政監(jiān)督工作效率。比如，當(dāng)?shù)胤截?cái)政收入維持超預(yù)算增速時(shí)，預(yù)算額長期大幅度高于支出決算額。與全國5.2%的均值水平相比，大部分地方政府存在20%以上的財(cái)政負(fù)偏差。

2 地方財(cái)政收入預(yù)決算存在較大偏離的主要原因

2.1 預(yù)算編制不精細(xì)

政府預(yù)算即為財(cái)政年度收支計(jì)劃，經(jīng)法定程度批準(zhǔn)，具有法律效應(yīng)。預(yù)算編制水平能直接影響人民生活水平與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，必須從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況為基礎(chǔ)實(shí)施預(yù)算編制，實(shí)現(xiàn)收支平衡。但經(jīng)對比發(fā)現(xiàn)，最近幾年來我國GDP增長速度明顯慢于財(cái)政收入的增長速度。財(cái)政預(yù)決算編制環(huán)節(jié)，存在較大的“超收”空間，地方財(cái)政超收的持續(xù)擴(kuò)大，原因多在于預(yù)算編制不夠精細(xì)，實(shí)際財(cái)政收入增長幅度遠(yuǎn)高于預(yù)算計(jì)劃方案中的財(cái)政收入增長幅度。這樣一來，財(cái)政超預(yù)算收入無形中被增大多倍，多余的財(cái)政超收金額被許多地方政府隨意支配，且沒有形成有效地監(jiān)督。

2.2 地方政府基本支出與項(xiàng)目支出預(yù)算缺乏規(guī)范性

部門預(yù)算必須以部門年度工作任務(wù)及發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)，根據(jù)年度工作計(jì)劃安排，科學(xué)、合理地編制項(xiàng)目與基本支出預(yù)算，以確保地方各部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從各地方政府調(diào)查現(xiàn)狀來看主要存在下列問題：首先，地方政府各部門實(shí)有人數(shù)嚴(yán)重超編；其次，部分項(xiàng)目預(yù)算未經(jīng)嚴(yán)格的審批程序（論證、評審、申報(bào)等），項(xiàng)目支出預(yù)算無依據(jù)可循，僅部分地方政府的個(gè)別部門設(shè)立了項(xiàng)目支出預(yù)算試點(diǎn)考評機(jī)制；最后，沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)分類對項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行詳細(xì)劃分，不同部門的預(yù)算收入和支出未落實(shí)到相關(guān)執(zhí)行單位。

2.3 預(yù)算監(jiān)督不到位

我國地方財(cái)政預(yù)算在執(zhí)行期間所受監(jiān)督管轄范圍面較窄，監(jiān)督實(shí)效性較差，其原因主要為以下幾點(diǎn)：第一，預(yù)算編制籠統(tǒng)，數(shù)字與指標(biāo)過于模糊，極大地增加了審計(jì)監(jiān)督難度；第二，財(cái)政審計(jì)監(jiān)督制度不合理，自我審計(jì)現(xiàn)象較為普遍；第三，財(cái)政監(jiān)督審計(jì)工作人員綜合素質(zhì)偏低，缺乏專業(yè)性的審計(jì)人才；第四，財(cái)政監(jiān)督時(shí)效性差。

2.4 收入預(yù)測不能充分反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況

通常情況下，收入預(yù)測多以增加GDP百分點(diǎn)的方式進(jìn)行，這樣就會形成相對較大的超收空間。地方政府預(yù)算多根據(jù)中央政策執(zhí)行，其自主權(quán)較少。大部分情況下，負(fù)責(zé)編制財(cái)政收入預(yù)決算的財(cái)政部門無法控制政策變化，從預(yù)算角度審查與核對政策成本的可能性不高。同時(shí)，非稅收納入預(yù)算管理的范疇較窄，但最近幾年來，非稅收入增長率卻持續(xù)增加，與同期地方稅收收入總額相比，非稅收總額已經(jīng)超出，但并不在財(cái)政預(yù)算管理之內(nèi)。

已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算資金并不能通過與預(yù)算外資金收入使用情況所體現(xiàn)出來。近年來的相關(guān)數(shù)據(jù)資料表明，大幅度的超收與大規(guī)模的超支之間呈正比關(guān)系，政府根據(jù)需要將大量的稅收超收金額用于預(yù)算追加撥款中，使國家預(yù)算的統(tǒng)籌規(guī)劃被打破。

3 縮小地方財(cái)政收入預(yù)決算偏離度的對策

3.1 實(shí)行事前預(yù)防、事中調(diào)整、事后監(jiān)督

3.1.1 事前預(yù)防

事前預(yù)防是為了提高財(cái)政收入預(yù)決算編制的合理性，防患于未然。筆者建議完善部門預(yù)算編制工作：第一，提前做好預(yù)算編制準(zhǔn)備工作，預(yù)留編制時(shí)間，確保時(shí)間充分；第二，以地方政府各部門的實(shí)際情況為著眼點(diǎn)，制定財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，防止“一刀切”；第三，將稅收管理納入財(cái)政收入預(yù)決算管理范疇，規(guī)范管理?xiàng)l例；第四，采用綜合財(cái)政預(yù)算管理策略，對預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行細(xì)分，并界定項(xiàng)目支出與基本支出。

3.1.2 事中調(diào)整

事中調(diào)整重點(diǎn)以預(yù)決算執(zhí)行期間出現(xiàn)的各類新問題為對象，采用靈活的調(diào)節(jié)方式，分散預(yù)決算編制期間未充分考慮到的各類問題，防止引起較大的波動(dòng)。一方面，事中調(diào)整需立足于市場宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，根據(jù)預(yù)算收入執(zhí)行情況，確保地方財(cái)政收入與財(cái)政支出同步，為超預(yù)算收入預(yù)留空間；另一方面，可把財(cái)政收入增幅納入事中調(diào)控范圍，以緩和超預(yù)算收入?yún)R集所產(chǎn)生的不良影響。

3.1.3 事后監(jiān)督

事后監(jiān)督是指政府預(yù)算中的收支事項(xiàng)發(fā)生之后，定期或不定期檢查執(zhí)行結(jié)果，以發(fā)現(xiàn)財(cái)政預(yù)決算收入與支出中存在的問題，糾正收支偏差，強(qiáng)化預(yù)決算監(jiān)督力度。在財(cái)政收入預(yù)決算審查監(jiān)督時(shí)，要重點(diǎn)注意下列事項(xiàng)：第一，預(yù)算超收收入使用計(jì)劃；第二，財(cái)政支出資金到位情況；第三，預(yù)算收支平衡狀態(tài)；第四，地方財(cái)政各部門財(cái)政支付方向。

3.2 加強(qiáng)財(cái)政收入預(yù)決算監(jiān)督力度，構(gòu)建完善的財(cái)政績效考核機(jī)制

對地方財(cái)政收入資金管理進(jìn)行事前預(yù)防、事中調(diào)控、事后監(jiān)督的動(dòng)態(tài)化管理的同時(shí)，還需根據(jù)公共財(cái)政需求建立分工明確的制約機(jī)制，以提高資金分配的科學(xué)性。此外，還要專項(xiàng)重點(diǎn)檢查財(cái)政資金，構(gòu)建責(zé)任追究體制，自覺接受來自全國人大、人民群眾及新聞媒體的監(jiān)督檢查，加大處罰違法犯罪行為，構(gòu)建財(cái)政績效考核機(jī)制，依照評價(jià)結(jié)果，及時(shí)修正預(yù)算。

3.3 完善財(cái)政收入預(yù)決算配套體系

影響地方財(cái)政收入預(yù)決算的因素較多，因此，必須完善相關(guān)配套體系。首先，明確地方各部門職責(zé)范疇，并以此為基礎(chǔ)分配財(cái)權(quán)；其次，加大投入預(yù)決算編制的“硬件”與“軟件”；最后，以本地區(qū)財(cái)政收入特點(diǎn)為基礎(chǔ)，探索適宜促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的預(yù)算模式，及時(shí)查找財(cái)政預(yù)決算偏離原因，以尋求最佳解決方案。

4 結(jié) 語

預(yù)算改革深受國家財(cái)政政策影響，具有濃厚的政治色彩，但從地方部門支出管理現(xiàn)狀來分析，必須完善財(cái)政收入預(yù)決算管理制度，加強(qiáng)法律監(jiān)督力度，切實(shí)提高財(cái)政收入與支出的透明度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不適度的財(cái)政支出偏離，量化監(jiān)管效果。

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