中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新：理論與實踐

程　棟

(南開大學(xué)， 天津　300071)

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中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新：理論與實踐

程棟

(南開大學(xué)， 天津300071)

在重點區(qū)域制度創(chuàng)新及在三大國家重大戰(zhàn)略的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新階段，構(gòu)成了創(chuàng)新區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具的現(xiàn)實需求。傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策爭論限制了政策工具創(chuàng)新，工具范圍拓展到區(qū)域規(guī)劃、基本政策工具和轉(zhuǎn)向政策工具既能有效回應(yīng)現(xiàn)實需求，又符合當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實踐的演進(jìn)邏輯。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新應(yīng)上下互動完善區(qū)域規(guī)劃編制和落實、以制度創(chuàng)新工具發(fā)揮市場機(jī)制、優(yōu)化特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策保障制度供給效率、利用治理機(jī)制促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、合理選擇環(huán)境政策工具等五個方向上努力。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策；政策工具；區(qū)域規(guī)劃；基本政策工具；專項政策工具

隨著我國重點區(qū)域制度創(chuàng)新的深化和三大重大國家區(qū)域戰(zhàn)略的推進(jìn)，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具提出了新的要求。按照當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策理論創(chuàng)新以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實踐的內(nèi)在邏輯來思考我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新的緊迫性和可操作性，具有突出的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段

新中國成立以后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體分為以下四個階段：以促進(jìn)內(nèi)地工業(yè)發(fā)展為標(biāo)志的區(qū)域均衡發(fā)展階段(從建國到70年代末)、以東部沿海地區(qū)快速崛起的區(qū)域不平衡發(fā)展階段(從80年代初到90年代末)、以區(qū)域總體戰(zhàn)略為框架的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段(從90年代末到本世紀(jì)頭5年)以及當(dāng)前所處的新階段。新階段主要體現(xiàn)為兩方面：一是以眾多國家級特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、試驗區(qū)為載體進(jìn)行區(qū)域制度創(chuàng)新；二是以三大重大國家戰(zhàn)略為重點推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，在更大空間范圍內(nèi)發(fā)揮市場的決定性作用。

(一)通過眾多國家級特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、試驗區(qū)為載體進(jìn)行區(qū)域制度創(chuàng)新

至2015年9月，全國共有16個國家級新區(qū)，*截止2015年9月底，16個國家級新區(qū)分別是：上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣東廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、山東青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、福州新區(qū)和昆明滇中新區(qū)。加上各批次經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)以及上海、天津等自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的各類型海關(guān)監(jiān)管區(qū)，我國已經(jīng)建立了數(shù)量眾多的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。自2005年6月21日始，我國共設(shè)有國家級試驗區(qū)18個，其中浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、深圳為綜合性配套改革試驗區(qū)，成渝、武漢、長株潭、黑龍江等8個為專題性綜合配套改革試驗區(qū)，浙江義烏、溫州、廣東珠三角地區(qū)、 山東青島等6個綜合改革試驗區(qū)。*截止2015年，共設(shè)立18個試驗區(qū)，其中綜合型綜合配套改革試驗區(qū)3個：滬津深；專題性綜合配套改革試驗區(qū)8個，綜合改革試驗區(qū)(有別于“配套”)7個。以制度創(chuàng)新為主要內(nèi)容、以內(nèi)生增長為主要動力的國家級新區(qū)、改革試驗區(qū)的設(shè)立標(biāo)志我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策更加注重體制機(jī)制創(chuàng)新。國家級新區(qū)、試驗區(qū)不再直接享有新的優(yōu)惠財稅政策，但享受國務(wù)院直接批復(fù)的權(quán)限，利用制度創(chuàng)新的“先行先試權(quán)”，著力進(jìn)行體制改革和創(chuàng)新的探索性工作。這些重點區(qū)域既迅速形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，形成經(jīng)濟(jì)要素集聚的中心，輻射周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；又成為我國區(qū)域制度創(chuàng)新的高地，承擔(dān)著區(qū)域體制改革“先行先試”，為全國探索市場體制改革經(jīng)驗的任務(wù)。重點區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的綜合性，使得單一的粗線條的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具難以達(dá)到預(yù)期效果，創(chuàng)新當(dāng)前政策工具的需求不斷增強(qiáng)。國家級特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、試驗區(qū)的具體情況詳見表1。

表1　國家級特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、試驗區(qū)情況一覽

資料來源：作者整理

(二)三大重大國家戰(zhàn)略為標(biāo)志的區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新

十八大以來，中共中央進(jìn)一步提出三大國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即一帶一路、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶。當(dāng)前，“一帶一路”倡議已從理念設(shè)計、總體框架到完成戰(zhàn)略規(guī)劃，開始進(jìn)入務(wù)實合作階段。2014年11月4日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第八次會議，研究“一帶一路”規(guī)劃、建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和設(shè)立絲路基金。2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》。2014年2月26日，習(xí)近平在北京主持召開座談會，強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，并提出七點要求。2014年9月4日，京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議要求，加快實施交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個重點領(lǐng)域率先突破。2015年4月30日，中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，現(xiàn)在各項工作進(jìn)入集中攻堅、重點突破的關(guān)鍵階段。2014年4月28日，李克強(qiáng)總理在渝召開座談會，研究依托黃金水道建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶。2014年9月25日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》及《長江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊規(guī)劃》(2014—2020年)，長江經(jīng)濟(jì)帶12個海關(guān)已全部啟動區(qū)域通關(guān)一體化。2015年4月，《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》出臺，長江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃正在編制當(dāng)中。

總的來看，無論是“一帶一路”的互聯(lián)互通、京津冀三地的協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶的要素流動，實現(xiàn)的關(guān)鍵在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的創(chuàng)新。當(dāng)前，隨著我國財稅分權(quán)和市場化改革，地方政府已經(jīng)成為具有獨立利益意識的行為主體，經(jīng)濟(jì)合作必須充分考慮各區(qū)域主體的利益訴求，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制創(chuàng)新的重要性就進(jìn)一步凸顯。另外，中國特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策方面巨大成功，在影響越來越多的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，因而，我們認(rèn)為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策也應(yīng)該在“一帶一路”戰(zhàn)略中發(fā)揮作用。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的爭論

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段對區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新構(gòu)成了緊迫的現(xiàn)實需求，作為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的具體手段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具的種類和范圍直接受制于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的界定，關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策爭論對于政策工具創(chuàng)新產(chǎn)生了諸多限制。

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的界定

二戰(zhàn)之后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)開始逐漸發(fā)展成為一門獨立的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科。改革開放后，市場化改革使區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論等市場經(jīng)濟(jì)理論在我國蓬勃發(fā)展，我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)真正開始建立。早期學(xué)者們主要分析區(qū)域政策與其他政策的協(xié)調(diào)等具體應(yīng)用，到了90年代，開始注重區(qū)域政策本身的理論研究，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策被認(rèn)為是中央政府針對不同區(qū)域、特定問題地區(qū)采取的差別性政策，[2]是中央政府根據(jù)區(qū)域差異而制定的促使資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域差距、協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系政策的總和。[3]郝壽義、安虎森(2004)將區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策視為國家有關(guān)政府機(jī)構(gòu)為實現(xiàn)其區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略和調(diào)整不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系所做的全部努力，但強(qiáng)調(diào)在政策主體上包括具有一定經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的地方政府。張可云認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策主要指“中央政府通過集中安排，有目的地對某些類型的問題區(qū)域?qū)嵭袃A斜，以改變由市場機(jī)制作用所形成的一些空間結(jié)果，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)并保持區(qū)域分配合理”。[4]魏后凱認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策指“一國政府為改善本國經(jīng)濟(jì)或的空間分布，促進(jìn)國內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡和有效的發(fā)展而實施的各種措施或行為的總稱”。[5]安虎森認(rèn)為區(qū)域政策是政府把經(jīng)濟(jì)運行引入到政府所偏好的經(jīng)濟(jì)運行軌跡時的政策措施。[6]楊開忠認(rèn)為區(qū)域政策是為實現(xiàn)一定目標(biāo)而使用各種手段的公共區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為，包括區(qū)域政策社會偏好、區(qū)域政策制度分析、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域微觀政策、區(qū)域宏觀政策等。[7]孫久文認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是由政府針對區(qū)域問題而制定的一系列政策的總和，其必要性在于糾正市場機(jī)制在資源空間配置方面的不足。[8]從政策實踐的角度，范恒山認(rèn)為區(qū)域政策因解決區(qū)域發(fā)展不平衡等區(qū)域問題而生，是國家為推動發(fā)展、促進(jìn)協(xié)調(diào)、發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢而對不同區(qū)域所做出的政策安排。[9]楊龍認(rèn)為區(qū)域政策以實現(xiàn)總政策中的“協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展”為目標(biāo)，既包括區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、國土規(guī)劃，也包括不同領(lǐng)域的具體政策。[10]丁任重、陳姝興認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是“一國的中央政府及其所屬機(jī)構(gòu)或者是一定權(quán)限的地方政府為構(gòu)建其經(jīng)濟(jì)格局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長以及協(xié)調(diào)區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系而制定的”。[11]

(二)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的爭論

首先，國內(nèi)外學(xué)者對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的界定存在明顯差異。西方學(xué)者主要從微觀角度強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策對于區(qū)位選擇的影響，定義從區(qū)域經(jīng)濟(jì)自組織的視角出發(fā)，本身具有很強(qiáng)理論邏輯和理論基礎(chǔ)，但是只強(qiáng)調(diào)區(qū)域政策的某一方面，如“區(qū)位問題”、“空間結(jié)構(gòu)問題”，指導(dǎo)實踐的可操作性相對較弱。國內(nèi)學(xué)者主要基于政府行為的視角，在不同程度上都強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)(市場失靈)、現(xiàn)實需求(區(qū)域差距)或者是政策的目標(biāo)(空間戰(zhàn)略、區(qū)域關(guān)系、收入分配)等。但是國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的爭議也是十分明顯的，具體可以概括為以下兩個方面：一是區(qū)域政策的決策主體問題，在是否應(yīng)包括地方政府問題上認(rèn)識有明顯差異。很多學(xué)者所界定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策并沒有明確界定決策主體，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)包括“有一定經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限”的地方政府；[11]有些學(xué)者則明確反對把地方政府作為決策主體。[4][8]二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的工具屬性和工具箱容量問題。很多學(xué)者所給出的定義并沒有明確界定區(qū)域政策的具體范圍，但也有學(xué)者明確反對將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃列入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，以張可云為典型代表，[4]有的學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包含區(qū)域規(guī)劃。[7][10]

筆者認(rèn)為：區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策存在廣義和狹義之分，廣義的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是政府機(jī)構(gòu)為了糾正市場機(jī)制造成的空間失靈，而采取的一系列政府行為，具體工具范圍包括中央政府對于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實施、區(qū)域關(guān)系調(diào)整政策以及具有一定經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的地方政府對其所管轄的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)措施，政策內(nèi)容涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域協(xié)調(diào)。狹義的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是指中央政府針對基于區(qū)域系統(tǒng)差異和空間失靈的問題區(qū)域以及協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系而采取的一系列舉措，政策內(nèi)容關(guān)注區(qū)域公平。隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)和問題也日趨多樣化和復(fù)雜化，因而，廣義區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策更應(yīng)該被重視。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新的政策實踐(一)傳統(tǒng)單一政策工具

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具是為實現(xiàn)區(qū)域政策目標(biāo)針對區(qū)域問題所采用的具體方法與措施。基本政策工具可從多個角度進(jìn)行歸類，政策工具是獎勵與政策目標(biāo)相符的區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為和控制與政策目標(biāo)相背的區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為的方法和措施的總和，根據(jù)區(qū)域政策工具的功能性質(zhì)將其分為鼓勵性政策工具和控制性政策工具。[12]Armstrong根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策分類將其分為微觀政策工具、宏觀政策工具和協(xié)調(diào)政策工具。[13]高國力將其分為財稅政策工具、金融政策工具、貿(mào)易政策工具、行政審批政策工具、科技政策工具和人才開發(fā)政策工具。[14]根據(jù)政策工具是否直接作用于目標(biāo)區(qū)域主體，分為直接工具和間接工具兩大類。其中，直接工具包括國家給予目標(biāo)區(qū)域的財政撥款、優(yōu)惠貸款以及各類優(yōu)惠稅收；間接工具主要包括許可證制度，基礎(chǔ)設(shè)施投資以及工業(yè)園區(qū)建設(shè)，具體內(nèi)容見表2。

(二)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新

基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求和政策實踐的具體情況，結(jié)合對區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的界定，本文認(rèn)為：創(chuàng)新型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具應(yīng)當(dāng)包含是三個部分，即區(qū)域規(guī)劃、基本政策工具和專項政策工具。

1.區(qū)域規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃是國家進(jìn)行空間管治的重要手段，一般指在一定地域空間內(nèi)，基于地區(qū)發(fā)展的條件和存在的問題，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國土綜合整治做出的總體部署。按照空間尺度的大小，區(qū)域規(guī)劃具體包括四個層次：第一層次為跨國界規(guī)劃，如“一帶一路”規(guī)劃；第二層次為全國性規(guī)劃，包括國家區(qū)域總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)規(guī)劃以及全國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等；第三層次為跨省域的區(qū)域性規(guī)劃，如西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、長三角以及2015年的京津冀協(xié)同、長江中游城市群等相關(guān)規(guī)劃；第四層次為各省域內(nèi)的區(qū)域性規(guī)劃，這個層次規(guī)劃最多，如珠三角、江蘇沿海地區(qū)、天津濱海新區(qū)以及廣州南沙新區(qū)等相關(guān)規(guī)劃。具體內(nèi)容詳見表3。

表2　傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策基本工具一覽

表3　區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策戰(zhàn)略工具——區(qū)域規(guī)劃

2.基本政策工具?；菊吖ぞ叻譃閱我徽吖ぞ吆图烧吖ぞ?，其中集成政策工具是基于我國經(jīng)濟(jì)政策實踐的創(chuàng)新。根據(jù)政策工具的作用對象，分為直接政策工具和間接政策工具，具體內(nèi)容詳見表4。單一政策工具即為傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具，包括稅收工具、補(bǔ)貼工具、貸款工具、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施投資等相關(guān)工具。集成政策工具主要是使用越來越廣泛的用于特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的政策工具和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策工具，前者包括區(qū)域增長極政策工具和區(qū)域制度創(chuàng)新工具，后者包括自上而下和自下而上兩種類型。從政策實踐來看，無論是單一政策工具還是集成政策工具，隨著時間遞進(jìn)，制度創(chuàng)新工具重要性在凸顯。

表4　特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策工具與傳統(tǒng)政策工具比較

特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策源于西歐國家，但鮮有中國這樣如此大范圍長時間使用該政策并取得令人矚目成績的國家。中央政府通過在要素稟賦適宜的區(qū)域設(shè)立各類型的國家級特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，以實現(xiàn)制度創(chuàng)新試點和打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極。特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)往往涉及深化改革和擴(kuò)大開放的主要任務(wù)，政策所涉及內(nèi)容豐富，單一的基本政策工具難以滿足其內(nèi)容需要，其政策工具必然是集成化工具，通常是多方面的、綜合性的，最本質(zhì)特征是“改革”和“開放”制度政策方面先行先試權(quán)。本文采用廣義的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括國家級的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)(包括保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等)以及國家級新區(qū)等。

基于比較優(yōu)勢理論和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)區(qū)域分工，區(qū)域分工必然要求區(qū)域合作。地方政府以地方財政收入最大化和政治晉升為目標(biāo)，重復(fù)建設(shè)和市場分割成為地方競爭的納什均衡，跨區(qū)公共物品供給不足，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作難以深入。一方面中央政府通過自上而下進(jìn)行直接干預(yù)，通過在中央層面成立重點工程的領(lǐng)導(dǎo)小組(如京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組)，編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整行政區(qū)劃，實施區(qū)域?qū)谥г取翱茖又啤绷α客苿訁^(qū)域橫向合作；另一方面，創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境，以間接指導(dǎo)和監(jiān)督的方式，支持地方政府自發(fā)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作行為，如地方政府之間簽訂行政契約、地方政府聯(lián)席會議制度及各領(lǐng)域?qū)ｍ椇献?、城市商會論壇等?/p>

3.專項政策工具。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須考慮區(qū)域資源環(huán)境的承載力，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問題。黨的十八大報告提出，“加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。”十八屆三中全會進(jìn)一步明確要求，“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”。目前各地已陸續(xù)完成了主體功能區(qū)規(guī)劃的編制工作，進(jìn)入實施階段。在本文，專項政策工具主要指對應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃的區(qū)域環(huán)境政策工具。區(qū)域生態(tài)環(huán)境防治和流域治理等在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益被關(guān)注，環(huán)境工具被廣泛采用，成為近年來衍生出的新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具。[16]根據(jù)具體內(nèi)容可以分為管制工具、市場工具和社會工具三大類，其中管制工具又包括標(biāo)準(zhǔn)制定和過程管理兩個子類，市場工具包括利用市場的皮古市場工具和創(chuàng)建市場的科斯市場工具，社會工具主要包括信息工具和公眾參與工具，具體細(xì)分為23項政策工具，詳見表5區(qū)域環(huán)境政策工具。

表5　區(qū)域環(huán)境政策工具

四、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新路徑的思考

基于新階段區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求和中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策理論的內(nèi)在邏輯，本文提出了創(chuàng)新區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具，將工具體系擴(kuò)展至規(guī)劃工具、基本政策工具和專項政策工具三大類。在政策工具使用過程中，應(yīng)當(dāng)重點考慮以下五個方面。

1.規(guī)劃工具充分重視區(qū)域主體的利益訴求，細(xì)化規(guī)劃尺度，保障落實效率。第一，全國性規(guī)劃層面，應(yīng)自上而下細(xì)化具體發(fā)展規(guī)劃的空間尺度；第二，在跨行政區(qū)規(guī)劃層面，尤其涉及橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為緊密的區(qū)域，充分尊重地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的利益訴求和基礎(chǔ)，實現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的結(jié)合，以權(quán)威性的區(qū)域規(guī)劃來強(qiáng)化參與區(qū)域合作的約束力；第三，進(jìn)一步明確區(qū)域規(guī)劃考核目標(biāo)和方式，提高規(guī)劃執(zhí)行效率。

2.改善區(qū)域制度環(huán)境，為發(fā)揮市場機(jī)制創(chuàng)造條件。依靠傳統(tǒng)優(yōu)惠政策極差打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極有悖于區(qū)域公平的理念，區(qū)域制度環(huán)境在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益等到認(rèn)同。第一，在基本政策工具方面，突出制度創(chuàng)新工具的作用。 第二，對問題區(qū)域進(jìn)行區(qū)域援助時，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)自組織的作用機(jī)理，對落后地區(qū)公共物品直接供給的同時，發(fā)揮市場機(jī)制內(nèi)部“活血”和“造血”功能。第三，重視制度供給和創(chuàng)新，利用特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策植入市場機(jī)制，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，實現(xiàn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域循環(huán)，促進(jìn)區(qū)域市場一體化。

3.優(yōu)化評估特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策落實，保證制度創(chuàng)新效率?，F(xiàn)在各類型國家和地方特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)宏大，但存在著重申報，輕后期建設(shè)的情況。第一，健全特殊經(jīng)濟(jì)政策評估工具，審視集成政策工具效果，對于達(dá)不到預(yù)期效果、脫離制度供給時設(shè)定的任務(wù)和目標(biāo)的要進(jìn)行整治，保障集成政策工具的效率。第二，強(qiáng)化法律手段，完善區(qū)域立法權(quán)。保障“先行先試”確權(quán)，為全面深化改革切實提供動力輸入。基于憲法和相關(guān)法律，鼓勵地方的自主性立法試驗，完善地方立法的創(chuàng)新機(jī)制。第三，利用政府推廣和市場輻射兩種機(jī)制，分類別、差異化地將特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)和試驗區(qū)成熟經(jīng)驗向其他區(qū)域推開。

4.利用治理機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。治理機(jī)制促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作需要一定制度環(huán)境和工具作為保障。第一，促進(jìn)區(qū)域合作立法，保障地方政府間行政契約的合法性和權(quán)威性。應(yīng)考慮在憲法加入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)相應(yīng)條款、制定中央地方關(guān)系法、國家區(qū)域開發(fā)法等不同層次的法律提高行政契約的合法性。第二，完善經(jīng)濟(jì)手段，學(xué)習(xí)歐盟經(jīng)驗健全類似結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、團(tuán)結(jié)基金等設(shè)計精細(xì)的政策工具。第三，嘗試建立區(qū)域合作的專題試驗區(qū)，減少非合作博弈，惡性競爭，如長江經(jīng)濟(jì)帶航運專區(qū)、流域治理專區(qū)；京津冀生態(tài)專區(qū)；類似于美國港口管理局成立環(huán)渤海港口合作區(qū)、長江港口協(xié)作區(qū)等。

5.因地制宜選擇環(huán)境政策工具。第一，處理好地方政府政績考核的經(jīng)濟(jì)性導(dǎo)向，實現(xiàn)資源環(huán)境、社會發(fā)展、科學(xué)人文被納入的政績考核指標(biāo)體系。第二，完善法律體系，培育政策工具使用環(huán)境。細(xì)化環(huán)境資源的使用權(quán)，發(fā)揮科斯市場工具的作用；完善民事、行政、刑事環(huán)境公益訴訟，實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾在環(huán)境保護(hù)中良性互動。第三，因地制宜選擇環(huán)境政策工具：對于區(qū)域主體發(fā)育成熟度較高的東部沿海區(qū)域，充分利用市場工具手段，尤其是科斯市場工具和社會工具。對于中西部地區(qū)還應(yīng)以政府管制工具為主導(dǎo)。

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[責(zé)任編輯：申鳳敏]

“985”工程南開大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)國家哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新基地項目(1052122004700007);國家自然科學(xué)基金應(yīng)急項目“京津冀一體化發(fā)展的組織與管理機(jī)制研究”(71441001)。

程棟，南開大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所博士研究生，南開大學(xué)中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策與治理。

F061.5

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1002-6924(2016)04-120-126