人口結(jié)構(gòu)、財政支出剛性對地方政府性債務(wù)的影響

仲凡+楊勝剛

摘要：根據(jù)2012年各省級政府地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)和1995～2013年省級層面地方政府債務(wù)水平的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用固定效應(yīng)模型、差分GMM和系統(tǒng)GMM模型，考量人口流出比例、老年人口撫養(yǎng)比、財政支出剛性對地方政府債務(wù)增長的影響。結(jié)果表明：人口流出比例越高、老年人口撫養(yǎng)比越高，財政支出剛性越高，地方政府負(fù)債率越高。鑒此，應(yīng)嚴(yán)格政府舉債程序，改變以戶籍為導(dǎo)向的財政轉(zhuǎn)移支付政策，理順各級政府之間的財稅關(guān)系。

關(guān)鍵詞： 地方政府債務(wù)，人口結(jié)構(gòu)，財政支出剛性

中圖分類號：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：1003-7217（2016）04-0078-06

一、引 言

國家審計署2013年12月30日公布的全國政府性債務(wù)審計報告顯示：截至2013年6月末，全國政府性債務(wù)為30.27萬億，其中全口徑地方政府性債務(wù)合計17.89萬億。按照全口徑債務(wù)余額計算，地方債已占政府總債務(wù)的59%，地方政府負(fù)債率和債務(wù)率實(shí)際上已經(jīng)處在較高水平，盡管出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性較低，但是仍然存在著債務(wù)期限錯配、嚴(yán)重依賴土地出讓收入、部分地方償債壓力大、部分地方和單位違規(guī)融資等問題，這給中國經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的財政金融風(fēng)險。一些地方政府通過信托、融資租賃、BT（建設(shè)-移交）和違規(guī)集資等方式變相融資的現(xiàn)象仍然十分突出。

由于地方政府債務(wù)的隱蔽性，相關(guān)數(shù)據(jù)難以直接獲得，因此定性分析和案例分析成為研究地方政府債務(wù)的主要方式，而通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)定量分析地方政府債務(wù)的形成機(jī)理仍然不夠充分，將人口結(jié)構(gòu)、財政支出剛性同時納入地方政府債務(wù)的研究更是比較少見。幸運(yùn)的是，2013年12月30日之后，各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）審計廳相繼公布了各省的政府性債務(wù)審計結(jié)果，其中包含大量關(guān)于各省地方政府債務(wù)的有價值的數(shù)據(jù)，因而，本文可以利用最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)研究人口結(jié)構(gòu)和財政支出剛性對地方政府債務(wù)的影響。

由于地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)資料仍未公布 ，有研究采用了興業(yè)證券的地方政府債務(wù)的計算公式（呂健，2014）[1]，還有文獻(xiàn)將城投債作為地方政府債務(wù)的代理變量（陳菁等，2015）[2]，這些研究具有一定創(chuàng)新價值，但是由于中國財政體制不斷改革，統(tǒng)計口徑和支出分類多次變化，加之城投債的確定容易產(chǎn)生內(nèi)生性問題，即那些償債能力強(qiáng)的地方政府發(fā)行城投債更能獲得上級批準(zhǔn)，因此，計量回歸的結(jié)果可能出現(xiàn)偏誤。與以往強(qiáng)調(diào)空間計量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和地方官員晉升激勵的研究不同的是，本文主要采用各省審計廳的權(quán)威數(shù)據(jù)和國家統(tǒng)計局公布的面板數(shù)據(jù)采用了固定效應(yīng)模型和GMM進(jìn)行分析。

二、經(jīng)驗證據(jù)與研究假設(shè)

從當(dāng)前文獻(xiàn)來看，沈明高等（2010）、周其仁（2011）、范劍勇等（2014）[3-5]分別從財稅制度、貨幣政策、金融結(jié)構(gòu)以及土地制度等角度對中國地方政府債務(wù)的具體原因進(jìn)行了廣泛深入的分析。同時，還有大量文獻(xiàn)討論了財政分權(quán)對地方財政支出結(jié)構(gòu)的影響，例如傅勇等（2007）[6]指出了省級政府支出結(jié)構(gòu)存在"重建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)的傾向，尹恒等（2011）[7]認(rèn)為在以GDP為中心的地方官員政績考核制下，地方政府存在生產(chǎn)性支出偏好。本文對地方政府債務(wù)原因的分析重點(diǎn)放在人口結(jié)構(gòu)和財政支出剛性上。

（一）人口結(jié)構(gòu)與地方政府債務(wù)

在我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率和平衡（資源均勻分布）之間存在較為嚴(yán)重的沖突。具體來說，價格機(jī)制驅(qū)動勞動力、資本等生產(chǎn)要素在地區(qū)間流動，勞動力的流向受到流入地與流出地的相對收入、公共服務(wù)、地理距離等因素的影響，從而導(dǎo)致人口、資源的空間分布不均的問題。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)分布格局來看，勞動力、資本等生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)資源在空間分布上往往集中于少數(shù)都市圈，如日本東京、大阪及名古屋三大都市圈、美國紐約和加利福利亞都市圈等。我國的這種情況比發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)重。

中國的問題在于，農(nóng)民工“安家不落戶”式的非充分自由流動造成了地區(qū)間勞動力分布不均，而地方政府的社會保障、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等財政支出仍然以僵化的戶籍人口為導(dǎo)向，中央對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付對人口流動重視不夠，使得財政支出結(jié)構(gòu)在地理分布上的僵化。

由于缺乏對人口數(shù)量的預(yù)測，直接產(chǎn)生的后果便是人口持續(xù)凈流入的東部省份，由于勞動力、資本等生產(chǎn)要素的集聚，促進(jìn)了高科技產(chǎn)業(yè)等消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地財政提供的地方財政收入迅速增加，加之較少承受農(nóng)民工等外來人口的社會保障、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出，東部省份的地方政府債務(wù)問題較輕。而人口持續(xù)凈流出的中西部省份，經(jīng)濟(jì)增長放緩造成地方財政收入下滑和人口凈流出導(dǎo)致的土地財政萎縮，加之財政支出剛性，地方政府債務(wù)問題突出。從圖1我們可以發(fā)現(xiàn)人口流出比例越高省份的地方政府負(fù)債率越高。由此，我們提出如下假說：

假說1：人口流出比例越高，地方政府債務(wù)水平越高。

從20世紀(jì)80年代開始實(shí)行比較嚴(yán)格的計劃生育政策，加之近年來人均收入的迅速增長，我國居民的實(shí)際生育率和生育意愿均低于2000年時期的水平，從2012年開始，我國勞動力總量已進(jìn)入凈減少階段。一方面，隨著中國人口老齡化進(jìn)程的加速，勞動人口占比減少，儲蓄率降低，經(jīng)濟(jì)潛在增長率下降，財政負(fù)擔(dān)加重；同時，婚齡人口減少，對房地產(chǎn)的剛性需求顯著減少，人均住房面積達(dá)到較高區(qū)間，房價高速增長的基礎(chǔ)不復(fù)存在，房地產(chǎn)開發(fā)商拿地減少，使得地方政府的土地財政收入受到嚴(yán)重影響，特別是人口凈流出的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地財政收入急劇減少，且后果是永久性的。另一方面，由于財政支出以戶籍人口為導(dǎo)向，財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤的機(jī)制還不完善，地區(qū)間基本公共服務(wù)普及化還未實(shí)現(xiàn)，這不利于緩解地方政府債務(wù)的問題，因而必須建立財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的掛鉤機(jī)制，同時調(diào)整計劃生育政策和延遲退休政策。圖2表明，老年人口撫養(yǎng)比越高，地方政府負(fù)債率越高。由此，我們提出如下假說：

假說2：老年人口撫養(yǎng)比越高，地方政府負(fù)債率越高。

（二）財政支出剛性與地方政府債務(wù)

一般而言，文獻(xiàn)中常用支出法GDP/總就業(yè)人員計算各省勞動生產(chǎn)率。從圖3可以看出，勞動生產(chǎn)率越高，地方政府負(fù)債率越低。這可能表明地方政府債務(wù)存在地域錯配，即欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動生產(chǎn)率較低卻拒絕市場出清，過多地進(jìn)行了借債支出。顯然，未來要充分利用我國較高的儲蓄率，不斷降低勞動生產(chǎn)率較低省份地方政府的杠桿率。

分稅制改革后，地方財政收入減少，主要通過土地財政和中央財政轉(zhuǎn)移支付來保持財政平衡；然后，隨著我國經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期，地方政府的土地出讓收入急劇下滑，“營改增”的推進(jìn)進(jìn)一步減少了地方財政收入。支出端，地方財政面臨的社會保障、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和中央財政轉(zhuǎn)移支付的地方發(fā)展配套支出等剛性支出的不斷加大，還要按時足額撥付公務(wù)員和事業(yè)單位職工等財政供養(yǎng)人口工資、辦公經(jīng)費(fèi)和公檢法經(jīng)費(fèi)等法定支出，財權(quán)事權(quán)不對稱導(dǎo)致地方財政收支矛盾突出，財政缺口不斷增加，地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，地方債風(fēng)險不斷攀升（龔強(qiáng)等，2011）[8]。 顯然，不僅財政轉(zhuǎn)移支付要同農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤，現(xiàn)有財政預(yù)算的制定要考慮預(yù)測的人口流動的影響，對于人口凈流入地適當(dāng)配置更多的財政支出，提高財政支出質(zhì)量和財政資源配置效率（陳仲常等， 2011）[9]。

圖4表明，反映財政支出剛性程度的代理變量人均一般公共服務(wù)支出越高，地方政府負(fù)債率越高。由此，我們提出如下假說：

假說3：財政支出剛性越高，地方政府債務(wù)水平越高。

三、變量選取和計量模型設(shè)定

（一）變量選取與描述統(tǒng)計

表1是主要變量的定義及統(tǒng)計描述。本文主要使用分稅制后的1995～2013年中國大陸28個省、市和自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)，來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國財政年鑒》、《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》、國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)、全國及各省（直轄市、自治區(qū)）審計廳網(wǎng)站公布的政府性債務(wù)審計結(jié)果。本文使用的數(shù)據(jù)不包括香港、澳門和臺灣。

被解釋變量地方政府債務(wù)水平的衡量。我們采用各省審計廳網(wǎng)站公布的各省2012年負(fù)債率、債務(wù)率（全口徑）兩個指標(biāo)衡量。由于2010年前的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)不可得，只能進(jìn)行估計，我們采用（地方財政一般預(yù)算支出-地方財政一般預(yù)算收入） /GDP作為負(fù)債率指標(biāo)衡量地方政府1995～2013年的負(fù)債率。人口結(jié)構(gòu)的衡量。除了與現(xiàn)有文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)的人口的年齡分布結(jié)構(gòu)之外（陸旸等，2014）[10]，對于有超過2億農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的中國來說，必須考慮人口流動的影響，因而本文采用人口流出比例和老年人口撫養(yǎng)比衡量人口結(jié)構(gòu)。

財政支出剛性的衡量。由于數(shù)據(jù)的可得性和針對性，本文采用人均一般公共服務(wù)支出和人均民生支出衡量地方財政支出剛性，前者反映的是地方政府的公務(wù)員和事業(yè)單位職工等財政供養(yǎng)人口工資、辦公經(jīng)費(fèi)和公檢法經(jīng)費(fèi)等法定剛性支出，后者反映的地方財政的社會保障、公共服務(wù)支出。

（二）計量模型設(shè)定

為了驗證理論分析提出的三個假說，即人口流出比例越高，老年人口撫養(yǎng)比越高，財政支出剛性越高，地方政府負(fù)債水平越高。通過上述主要變量的介紹，本文構(gòu)建下述動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型：

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）人口結(jié)構(gòu)、財政支出剛性與地方政府債務(wù)：1995～2013年

利用已有的2012年的地方政府債務(wù)的真實(shí)數(shù)據(jù)，圖1～圖4已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)分析。表2采用面板數(shù)據(jù)分析方法對此進(jìn)行檢驗。由于通過了hausman檢驗，我們在采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行分析。

與圖1反映的結(jié)果一致，模型（1）的系數(shù)在1%的顯著性水平上為正，表明人口流出比例越高的省份，地方政府負(fù)債率越高。原因在于人口持續(xù)凈流出的中西部省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入產(chǎn)出效率和經(jīng)濟(jì)集聚能力下滑，導(dǎo)致財政收支缺口擴(kuò)大，而固有的財稅制度和增長模式在短期內(nèi)拒絕市場出清，反而進(jìn)入加杠桿、高負(fù)債的惡性循環(huán)。

模型（3）的系數(shù)在1%的顯著性水平上為正，表明老年人口撫養(yǎng)比越高的省份，地方政府負(fù)債率越高。老年人口的占比增加，勞動人口占比減少，從降低經(jīng)濟(jì)潛在增長率和弱化土地財政兩個層面直接導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)加重。

模型（5）的系數(shù)在1%的顯著性水平上為正，表明行政支出越高的省份，地方政府負(fù)債率越高。誠然，公務(wù)員和事業(yè)單位職工等財政供養(yǎng)人口工資、辦公經(jīng)費(fèi)和公檢法經(jīng)費(fèi)等法定支出的持續(xù)、快速上漲，給地方財政帶來巨大壓力（尹恒等，2011）[10]。因而需要今后進(jìn)一步精簡行政和政府職能轉(zhuǎn)換，建立以人口流動和人口預(yù)測為導(dǎo)向的地方財政支出和中央財政轉(zhuǎn)移支付制度。

模型（7）的系數(shù)在1%的顯著性水平上為正，表明民生支出越高的省份，地方政府負(fù)債率越高。近年來，國家不斷增加對民生的投入，給地方財政增加了巨大支出壓力，財權(quán)事權(quán)不對稱導(dǎo)致地方財政收支矛盾突出，財政缺口不斷增加，地方政府負(fù)債率隨之升高。

同時，模型（2）、（4）、（6）、（8）表明在控制了相關(guān)變量和年份效應(yīng)后，主要解釋變量系數(shù)仍在1%或10%的顯著性水平上為正，進(jìn)一步支持了前文提出的三個假設(shè)。

（二）人口結(jié)構(gòu)、財政支出剛性與地方政府債務(wù)：差分GMM與系統(tǒng)GMM

為了克服可能存在的雙向因果問題，本文進(jìn)一步采用差分GMM和系統(tǒng)GMM來確保研究結(jié)論的穩(wěn)健性。一般而言，系統(tǒng)GMM比差分GMM更有效，但要進(jìn)行過度識別的Sargan檢驗和殘差序列相關(guān)檢驗。

基于我國存在的人口流動、年齡結(jié)構(gòu)和財政支出剛性的基本事實(shí)，在差分GMM研究中，我們將反映市場化程度的市場消費(fèi)占比設(shè)為嚴(yán)格外生變量，將各省城鎮(zhèn)化率設(shè)為內(nèi)生變量；另外，在系統(tǒng)GMM的研究中，我們將反映市場化程度的市場消費(fèi)占比設(shè)為嚴(yán)格外生變量，將各省城鎮(zhèn)化率設(shè)為內(nèi)生變量，估計結(jié)果見表3，殘差序列相關(guān)性檢驗的結(jié)果AR（1）和AR（2）的p值表明，差分后的殘差只存在一階序列相關(guān)，在10%的顯著性水平上不能拒絕“擾動項無自相關(guān)”的原假設(shè)，表明并不存在二階序列相關(guān)，所以可確保誤差項無序列相關(guān)性。同時，Sargan Test值顯示，P值較大，在10%的顯著性水平上無法拒絕"所有工具變量均有效"的原假設(shè)，這表明工具變量不存在過度識別問題。地方政府債務(wù)率滯后1期的系數(shù)在1%的顯著性水平上為正，這說明在人口結(jié)構(gòu)和財政預(yù)算制度的現(xiàn)實(shí)約束下，地方政府債務(wù)率存在剛性。在控制了多種潛在因素的影響后，本文主要關(guān)注的人口流出比例、老年人口撫養(yǎng)比，財政支出剛性的實(shí)證結(jié)果仍然穩(wěn)健，與表2的估計結(jié)果基本一致，再次為理論分析部分的三個假說提供了實(shí)證證據(jù)。五、結(jié)論與政策建議

目前對中國地方政府債務(wù)成因的分析中對人口結(jié)構(gòu)和財政支出剛性的研究不夠，本文將人口流出比例、老年人口撫養(yǎng)比，財政支出剛性與地方政府債務(wù)增長統(tǒng)一框架分析，力圖對地方政府債務(wù)增長問題進(jìn)行更科學(xué)的解釋，為化解地方政府債務(wù)提供理論支撐。

本文主要采用2012年各省級政府真實(shí)的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)和1995～2013年省級層面的地方政府債務(wù)水平的面板數(shù)據(jù)，采用固定效應(yīng)模型、差分GMM和系統(tǒng)GMM多層面檢驗了人口流出比例、老年人口撫養(yǎng)比，財政支出剛性對地方政府債務(wù)增長的影響，證實(shí)了三個假說。研究結(jié)果表明：人口流出比例越高、老年人口撫養(yǎng)比越高、財政支出剛性越高，地方政府負(fù)債率越高。

從本文的研究結(jié)果來看，化解我國地方政府債務(wù)問題是一項系統(tǒng)工程，既需要充分認(rèn)識到我國的人口流動與人口老齡化的程度，又要精簡行政和政府職能轉(zhuǎn)換，緩解財政支出剛性?；谏鲜鲅芯拷Y(jié)論，本文提出如下政策建議：第一，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，嚴(yán)格政府舉債程序，加大地方債置換、PPP等方式緩解地方財政壓力。第二，改變以戶籍為導(dǎo)向的財政轉(zhuǎn)移支付思路，建立以人口流動和人口預(yù)測為導(dǎo)向的地方財政支出制度，完善以常住人口為導(dǎo)向轉(zhuǎn)移支付體制，加大對外來人口流入較多的地區(qū)一般性財力補(bǔ)助傾斜。第三，理順中央和地方以及省內(nèi)地方政府間縱向的財稅關(guān)系。第四，厘清政府與市場之間的關(guān)系，推進(jìn)生產(chǎn)要素（特別是勞動力）的自由流動。

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（責(zé)任編輯：鐘 瑤）

Abstract：In this paper， we utilize the provinciallevel panel data of local government debt in 1995-2013 with fixed effects model， difference GMM and System GMM model to analyze the influence of the population outflow proportion， elderly population dependency ratio， rigidity of fiscal expenditure on local government debt growth. The results show that： the higher the proportion of population outflow， the higher the proportion of the elderly population， the higher the financial expenditure， the higher the local government debt ratio. Monitoring government borrowing process， improving fiscal transfer payment rules， optimizing the relationship between fiscal and tax policy， etc.， are crucial to strengthen local government debt management.

Key words：Local government debt； Demographic structure； Fiscal expenditure rigidity